一、问题提出：从《野生动物保护法》的修改到宪法上的保护动物条款
该如何判断其立法依据，在笔者看来，首先，根据《环境保护法》第二条的规定：“本法所称环境，是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。”可见，野生动物被包含在环境的概念之中，因此《野生动物保护法》是对《环境保护法》中所保护的环境的构成要素的具体化，《环境保护法》实质上构成了《野生动物保护法》的直接立法依据。
其次，《野生动物保护法》的间接立法依据是《宪法》。在一个国家的法律关系秩序中，宪法是最高的上位法；在动态上，上位法由下位法加以具体化；在静态上，则下位法从上位法中获得有效性的根据。健全的法治社会是以宪法规范的至上性为基础的社会，它构成社会生活统一与协调的基础。宪法规范提供实定法的客观合理性的依据，在法律秩序中居于最高地位，表明实定法创始的出发点。
具体到宪法与部门法的所谓远近关系上看，由于法律部门产生先后、学术分类以及制定实际情形等原因，并不能简单依据制定主体或是否直接写明“根据宪法、制定本法”来判断某部法律是否具备基本法律属性。宪法是所有法律规范的制定依据，因此，在宪法规范与法律规范之间，并不一定以是否写明“根据宪法、制定本法”来判断宪法与某法律规范之间形成了所谓的依据关系。
即便纯粹的环境主义者也深信，宪法是一个能够为国家提供正确指南的良善文件。现行宪法有明确的保护动物条款，在第九条第二款明确规定“保护珍贵的动物和植物”。那么，通过宪法规范的诠释，可以对理解和完善《野生动物保护法》提供哪些规范性建议；而且又应该如何通过进一步完善野生动物保护法，从而形成一个宪法规范和法律规范真正有机协同的针对野生动物保护的有效制度体系，是本文的写作目的。为了完成该目的，首先需要对宪法上的保护动物条款的规范内涵进行体系诠释。
二、我国宪法中保护动物条款的规范体系
自1949年新中国成立以来，我国共制定了四部宪法，即1954年宪法，1975年宪法，1978年宪法和1982年宪法，另外还有一部起到临时宪法作用的宪法性文件，即1949年共同纲领。在上述五部宪法及宪法性文件中，1978年宪法首次开始规定了保护环境条款。自斯德哥尔摩人类环境会议召开以来，中国的环境保护法制化工作进入快车道，其中，环境条款写入1978年宪法具有标志性意义。在其第十一条规定：“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害。”现行宪法即1982年宪法在1978年宪法的基础上，对保护环境的条款进行了进一步的规定，并且首次规定了要“保护珍贵的动物和植物”，这也意味着“动物”二字开始出现在我国宪法之中。经过几次修改，特别是2018年修宪之后，现行宪法已经形成了比较丰富的关于保护动物的体系性条款。
从学理上看，法学本质上为法解释学。而法学又总是取向于体系化的思维。体系思维乃是法学最基本的思维方式，也是法学实现其学科使命的基本致力方向。因此，对于我国宪法上的保护动物条款的诠释，也应该坚持体系化的基本路径。诚然，如果没有“动物”二字，我们很难直接去谈宪法中的保护动物条款，但不能“就动物而谈动物”，而是应该在动物与人的关系中去理解把握。
首先，现行宪法第九条规定：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”以及第二十六条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”该两条是宪法中关于保护动物最直接的条款。动物包括野生动物均属于自然资源，自然资源构成了宪法中生活环境和生态环境的重要内容，因此，宪法中对环境和自然资源的保护与合理利用的规定当然也是对包括野生动物在内的动物保护最直接的依据。
其次，自第一部成文宪法开始，“人”就成为宪法的主体。人是宪法的第一要素。因此，从宪法去理解对动物的保护，根本上还是应该站在人的基本立场上去考虑，保护动物，也是立足于服务人本身，进而，宪法中有关人的健康权等人权保护的条款，就是保护动物条款的直接对向条款及目的条款。再次，人与包含动物及野生动物在内的自然必然形成一种特定的宪法上的关系，而人与自然和谐一定是这种特定宪法关系的基本价值取向与必然要求。因此，宪法中促进人与自然和谐共生的生态文明条款，就成为了保护动物的理念性目标性条款。
最后，提到生态文明建设，在宪法上一定离不开人（公民）与国家的因素。在宪法学上，人（公民）与国家被认为是最基本最核心的矛盾，人（公民）与国家是构成任何一个宪法关系的最基本的主体要素。因此，如果说生态文明建设是宪法上关于保护动物的理念与目标，那么对于国家生态职责的合法合理履行与人（公民）生态行为规范的有序行使而言，其中必不可少的就是具体性行为性条款上述内容及关系，可如下图所示，并在下文一一展开论述。
所谓动物自然包含野生动物，因此，宪法中的保护动物条款也涵盖对野生动物的保护，为了更集中论述有关野生动物的保护，后文均把保护动物条款的诠释明确限定为野生动物保护。
当然，这是最高程度的保护义务，可能只有专业人士才能具备。通过对宪法中保护动物条款的规范的体系化诠释，可以做出如下概括：（１）现行宪法对包括野生动物在内的动物是明确保护的，这也是生态文明建设从而调适人与自然和谐关系的应有之义；（２）宪法对于野生动物的保护还是基于对人的健康的保护，因此，基于人权保障以及权利义务一致性原理，也应该充分规范人的行为；（３）在宪法上，国家及各级政府等国家机构是野生动物保护的最主要责任主体；（４）应该充分诠释宪法中保护的涵义，作为下一步法律修改完善及新的立法的依据。所谓保护，既有理念意义上的保护，例如保护优先的立法理念；也有规范与行为意义上的保护；既有积极意义上的保护，例如营造野生动物生存的更好的环境；也有消极意义上的保护，例如立法全面禁止食用野生动物等等。（５）对于宪法中保护的涵义，不能孤立看待，应该看到保护与发展的辩证关系，应该立足于经济社会发展中看待野生动物的宪法与法律保护。
以现行宪法中的野生动物保护规范体系来看，首先，《野生动物保护法》明确了对野生动物保护的基本立场，包括野生动物保护的目的、原则等。如该法第一条即开宗明义指出，保护野生动物是第一序位的立法目的。第三条规定了野生动物资源属于国家所有，这既与我国宪法上对于自然资源的公有而且主要是国家所有的内涵一致，同时明确野生动物资源的国家所有也更加凸显了国家的保护义务。第四条确立了保护优先的原则，所谓保护优先，是指在经济和社会生活中，当经济利益与环境社会公共利益相冲突时，应优先考虑社会公共环境利益。
其次，《野生动物保护法》把推进生态文明建设明确为基本的立法目的之一。如前文所述生态文明建设是宪法上动物保护条款的理念目标性条款，野生动物保护法将其明确为法律目标，蕴含着新时代中国宪法生态环境观中以和谐统一为人与自然之间基本关系的核心价值理念。再次，《野生动物保护法》也明确规定了立足于保护野生动物，国家应该履行的职权职责以及对人的行为规范。如该法第七条规定：“国务院林业草原、渔业主管部门分别主管全国陆生、水生野生动物保护工作。县级以上地方人民政府林业、渔业主管部门分别主管本行政区域内陆生、水生野生动物保护工作。教育行政部门、学校应当对学生进行野生动物保护知识教育。”第四条规定要培育公民保护野生动物的意识。第六条规定：“任何组织和个人都有保护野生动物及其栖息地的义务。”
但毫无疑问，不管是以宪法的规范体系来衡量，还是在实践当中的应对，《野生动物保护法》仍然存在诸多不足。首先，人在《野生动物保护法》中的缺场。即使纯粹的环境主义者也主张，在尊重人类与尊重自然之间存在着协同作用，就总体和长远来看，对人类与自然同时存在的尊重对双方而言都会带来好结果。在人与动物之间，本来就存在着一种道德关联样式。不去保护或保护不好野生动物，不仅仅损害的是野生动物，也一定会波及到人自身；同样，虽然野生动物保护法最直接保护的是动物本身，但保护野生动物惠及的是人自身；即便从促进人与自然和谐，推进生态文明建设的意义上看，没有作为基本主体的人的出场，也是不可能实现的。
其次，《野生动物保护法》对野生动物保护力度的不足。该法第二条规定：“本法规定保护的野生动物，是指珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物。”对野生动物保护的范围进行明确的限定，从逻辑上讲，就会出现因为有些野生动物被排除在保护的范围之外而得不到有效保护从而最终影响到正常的社会生产生活秩序的情形。而且，某种意义上这条规定与该法第一条规定是有矛盾的。该法第一条规定“保护野生动物，拯救珍贵、濒危野生动物”，从字意上看，是指要对所有的野生动物进行保护，同时针对珍贵、濒危野生动物要进行拯救，但这并非意味着仅仅只保护珍贵、濒危的野生动物，该法第二条把保护的野生动物限定为第一条要拯救的对象，这与第一条的立法目的是不一致的。当然，主张对所有的野生动物进行保护，并不意味着不区分野生动物的种类，恰恰对野生动物的分类保护才能实现更科学更有效地保护，但是分类保护不能是限定性保护。同时，该法第二十七条有关“禁止出售、购买、利用国家重点保护野生动物及其制品”的规定以及第三十条等条款的类似表述，为所谓非国家重点保护的野生动物及其制品的出售、购买、利用留下了漏洞。
最后，对国家的职权规定的不够科学。如前文所述，宪法对于国家在野生动物保护中的职责也分为三个层面，即排除对野生动物生存环境的现实的及潜在的危害，提供更适宜更好的野生动物生存环境，并实现保护野生动物、人的健康与经济社会发展之间的多向促进。三个层面的职责环环相扣，要求各有关国家机构要统筹合作，并有责尽责，方能起到保护效果。但通览《野生动物保护法》，对照宪法的规范内涵，至少存在两个方面的缺陷：一是，履行野生动物保护职责的部门设置过细，导致保护职能有碎片化的倾向，缺乏一个综合的统筹管理的保护部门。如依据该法第七条规定，国家林业草原、渔业主管部门是陆生、水生野生动物保护工作的主管部门，但实际上还有兽医主管部门、卫生主管部门、海洋执法部门等参与管理。执法主体的多元化会带来更多执法衔接的空隙，而且会增加责任认定的难度。二是由于某些地方政府官员生态文明意识不够，而《野生动物保护法》又对官员追责的弹性较大，无法实现真正的应责尽责，因此会出现执法监督不力的情形，现实中确实也不生了不少典型案例。
四、对全国人大常委会通过的与野生动物保护法有关的决定的认识
为了全面禁止和惩治非法野生动物交易行为，革除滥食野生动物的陋习，维护生物安全和生态安全，有效防范重大公共卫生风险，切实保障人民群众生命健康安全，加强生态文明建设，促进人与自然和谐共生，十三届全国人大常委会第十六次会议于2020年2月24日表决通过了《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》。该决定的出台所产生的意义自不待言，但如何从学理上看待《决定》，《决定》的出台是否意味着《野生动物保护法》可以暂不修改或暂缓修改，是值得思考讨论的。
首先，《决定》具有准立法的性质。现行宪法第六十七条明确规定了全国人大常委会的决定权。大概可以分为几种类型，包括重大人事决定权以及重大事项决定权等等，类似的法律决定权并没有被明确规定在内。而在实践中，全国人大常委会发布的相当一部分被冠以“决定”、“决议”之名的文件本身便带有抽象法命题的性质从而与立法活动具有一定通联性。包含抽象法命题的决定和决议有时被立法、司法工作者以及官方文件称为“有关法律问题的决定”。有的学者则称之为“立法性决定”或“准法律决定”。在司法实践中往往也被视为法律规定而适用。很显然，全国人大常委此次出台的《决定》即构成了“有关法律问题的决定”的情形，具有“行为模式—法律效果”的规范形态，与严格意义上的法律关系甚为密切，属于有学者所认为的“有关法律问题的决定”类型中的“关于调整某一具体社会关系的决定”；而且从内容上看，涉及的也是有关《野生动物保护法》中的具体法律问题，因此，《决定》具有准立法的性质。
五、基于宪法规范对《野生动物保护法》修改完善的思考
《野生动物保护法》的修改，应该针对现有存在的问题的进一步解决，是对全国人大常委会《决定》的系统升级版。首先，应当与宪法上的生态文明条款有效对接。生态文明入宪，带来了宪法理念上的重大变化，表达出了特定的中国宪法环境观、生态观，形成了较系统的生态文明的宪法规范体系。要把宪法上生态文明规范的实质内涵融入到《野生动物保护法》的修改之中，奠定该法修改的理论基调。所谓宪法上生态文明的实质内涵，其核心内容就是，对生态环境的保护与人的价值、尊严、权利以及国家的发展利益的有机统一。
其次，在此基础上，应该真正以动物权益、公民权利、国家治理三维一体理念来进行修改。动物、人、国家均在生态环境的大链条之中，三者环环相扣，缺一不可。生态文明入宪，是对传统宪法观念和制度的一大冲击，动物也应该成为宪法关系中的重要一环，对动物的保护不是消极被动的，而应该是积极主动的；而对动物的保护，事实上，也有助于对人的安全与尊严形成侧面保障；面对动物保护与人的安全与尊严的保障，不管是基于宪法上的责任国家原理，还是行政法上的信赖利益原则，抑或环境法上的政府负责原则，国家一定要秉持积极国家、社会国家、福利国家、法治国家的理念。再次，党的十九届四中全会决定指出，要把制度优势转化为治理效能，因此，也要把对治理能力的要求与法律修改结合起来，既可以充分利用法律手段规范并提升治理能力，也是客观评价治理能力甚至追责问责的重要依据。基于此，作出如下完善思考。
（一）以“动物”为维度的思考。
１．修改《野生动物保护法》第二条，使得对野生动物的界定，与第一条对野生动物保护立法目的的规定尽量在内涵与外延上保持一致，尽量有利于对所有野生动物的保护。当然，对所有的野生动物保护并不意味着不考虑实际差别，恰恰更精准的界定和分类更有利于对野生动物的保护。建议对野生动物保护至少分为两种情形，（１）原有条文规定的珍贵、濒危的和有重要生态、科学、社会价值的；（２）尽管可能不属于上述情形，但是如果不加保护或者管理，会危及到人的健康的。
２．修改该法第十条，使得野生动物的分类保护更科学，既有利于对重点野生动物的保护，也不至于遗漏非重点野生动物的保护。建议增加对不属于重点保护动物的保护或管理机制。
（二）以“人”为维度的思考。
１．修改《野生动物保护法》第一条等条款，应该在该法的立法目的上明确保护人的健康与公共卫生安全的规定，交代清楚保护野生动物与保障人的健康、公共卫生之间的逻辑关系。这不仅体现了宪法保护野生动物在目的上是对人的健康权等保障的规范蕴含；也有利于《野生动物保护法》与《突发事件应对法》《传染病防治法》等法律法规在规范上与功能上的有效衔接。《突发事件应对法》和《传染病防治法》均在立法目的上明确了对人的健康和生命财产安全的保护，可以说体现了宪法上人的主体性价值。此次新冠肺炎疫情，涉及《野生动物保护法》与《突发事件应对法》《传染病防治法》等多部法律，具体的法律适用中会出现几部法律条文上的衔接，在《野生动物保护法》增加对人的保护的条款，可以与其他两部法律实现功能上的一致性与有效互补性。
２．修改该法第八条，规定要把共公民对野生动物保护知识的学习日常化、制度化，责任化。真正有效通过环境教育等，切实增强公民个体环境意识。
（三）以“国家”为维度的思考。
必须明确国家机构在野生动物管理中的主体责任，既包括分工责任，也应该包括合作责任。
１．要严格落实政府的社会性法律责任，这也是政府治理能力法治化的要求和落实。现行宪法第二十七条明确规定了一切国家机关要实行工作责任制。国家机关的权力是宪法和法律赋予的，根据权责一致原理，任何权力的行使均意味着责任的承担。全面依法治国对法治政府的基本要求就是构建责任政府。正如有学者所讲，责任政府意味着政府能积极地回应、满足和实现公民的正当要求，责任政府要求政府承担道德的、政治的、行政的、法律上的责任。近年来，在政府责任落实上，我们比较重视经济社会发展等硬的经济性责任，忽略了环境保护、公共卫生等软的环境性社会性责任，导致了地方政府在应对此次全国性突发公共卫生事件中反应的理念、效率、方式、效果等上的诸多不足，因此，今后在立法中应该重视对所谓的政府的软性责任的规定，实践中加强对政府软性责任的追究，同时应加强社会舆论监督。
３．切实落实并加强国家机构的环境教育职责，使之日常化制度化体系化。有研究表明，生态环境意识的提高有赖于环境教育。建议在《野生动物保护法》中明确有关野生动物保护的环境教育的具体内容，目标要求以及责任条款。应该把环境教育和宪法教育法律教育结合起来，把环境意识的提升融入到宪法意识法律意识的提升当中，把环境教育作为全日制学校学习考试的内容，作为政府机关官员职务考评的内容，同时把环境教育渗透到社会工作和社会治理当中。
六、结语
在全面依法治国、依宪治国的时代背景下，宪法与部门法的关系是无法绕开的话题。在具体的法治实践中，宪法规范如何对部门法规范形成依据，部门法规范和宪法规范如何形成交互影响，而不再是宪法规范和法律规范各说各话的两张皮关系，这是非常值得研究的。在宪法与《野生动物保护法》的关系上，宪法构成了该法的间接立法依据，特别是在《野生动物保护法》的直接立法依据缺少明确的保护动物规范，而宪法又有明确的保护动物规范的情形下，宪法对《野生动物保护法》的规范依据意义更加凸显。因此，《野生动物保护法》的修改应该充分体现宪法规范的内涵，而且是对之进行具体化部门化，这既是对宪法与部门法交互关系的具体体现，也一定会真正促进《野生动物保护法》的完善。