十二届全国人大三次会议修改立法法，将设区的市一级的立法主体由过去的49个扩充至284个设区的市、30个自治州和4个不设区的地级市。根据立法法规定，所有设区的市、自治州在与上位法不抵触的前提下，可以对立法权限范围内的事项制定符合本地实际的地方性法规，无需如先前那样寻求“曲线立法”或者依靠“红头文件”进行治理。同时，我国立法体制进一步完善，中央、省级、设区的市国家权力机关分别享有立法权，从立法主体数量上，呈正金字塔型，从立法权限上，则呈倒金字塔型，适应了国家治理的需要。这对于全面推进依法治国意义重大。但是，要充分调动各级立法的积极性、主动性，充分发挥现行立法体制的优势，还必须进一步厘清立法权限、规范立法行为。
一、我国立法权在三级国家权力机关间的纵向配置
关于全国人大及其常委会立法权限。宪法和立法法规定，全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。全国人民代表大会常务委员会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。立法法还规定：“下列事项只能制定法律：（一）国家主权的事项；（二）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；（三）民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；（四）犯罪和刑罚；（五）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；（六）税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度；（七）对非国有财产的征收、征用；（八）民事基本制度；（九）基本经济制度以及财政、海关、金融和外贸的基本制度；（十）诉讼和仲裁制度；（十一）必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。”
我国立法权纵向配置的一个重要特点是各级立法权限范围相互重叠。如图所示，中央立法机关立法权限最大，其范围覆盖了地方两级立法机关的立法权限；其次是省级地方立法权限，其范围覆盖了设区的市的立法权限。在这种立法体制下，如何正确理解和把握不同层级立法机关的职能定位，从而准确行使好各自的立法权，值得我们深入探讨。
（一）全国人大及其常委会立法权行使的现状及问题
全国人大及其常委会立法权行使是卓有成效的，正因为如此，才有中国特色社会主义法律体系的形成和依法治国的顺利推进。但是，有两个问题值得研究：
2.中央与地方均可行使立法权的事项，全国人大及其常委会立法在明确、具体方面规定到什么程度比较好。立法法修改时在第六条增加了一款规定：“法律规范应当明确、具体、具有针对性和可执行性”，这是完善社会主义法律体系的内在要求，在实际立法中怎么落实，要区分情况。全国人大及其常委会对其专属立法事项和中央事权范围内的事项，立法应当明确、具体；而对地方事权范围的事项，要着重明确基本原则、基本制度、基本标准，一般制度措施则可不必太具体，避免导致两个方面的问题：
二是有些具体制度难以在全国统一实行。比如，土地管理法第四十七条规定，征收除耕地以外其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，以及被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。实际情况是，有些省、自治区地域广，各地差距比较大，由省级统一规定标准有困难。一些省制定实施办法时，从现实情况出发，对征收其他土地的土地补偿费、青苗及地上附着物的补偿费、安置补助费的标准只规定了一个幅度。至于具体标准，有些省的法规规定由市、州人民政府制定，报省人民政府批准后执行；而有些省则在法规中没有规定，具体标准实际是由市、州人民政府规定的。前一种做法基本与土地管理法要求一致，但部分同志认为没有必要由省里批准。后一种做法与土地管理法的规定存在一定程度上的不一致。
（二）省级和设区的市人大及其常委会立法权行使的现状及问题
地方性法规是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分。地方立法为中央立法的贯彻实施和地方的经济社会发展都做出了重要贡献。但地方立法权行使也存在一些问题，比较突出的有：
1.重复立法。照抄照搬是地方立法中的通病。全国人大常委会副委员长兼秘书长王晨同志早在2013年第十九次全国地方立法研讨会上就郑重提出，要防止立法“抄袭”和重复立法。立法法修改将此上升为法律规定。但在各地最近几年通过的地方性法规中，与上位法相同或者相似的规定，仍然屡见不鲜。比如，2013年10月施行的旅游法分总则、旅游者、旅游规划和促进、旅游经营、旅游服务合同、旅游安全、旅游监督管理、旅游纠纷处理、法律责任、附则共10章112条，涵盖了旅游所涉及的方方面面的制度，内容非常具体。旅游法实施后，一些省出台的旅游条例与上位法重复的内容较多。其中有个省旅游条例条文总数为78条，与旅游法内容完全重复或者基本重复的条文达49条，重复率为62%；另一个省的条例条文总数为61条，与上位法重复或基本重复的条文38条，重复率为52%。照抄照搬看似立法技术问题，其实是立法权行使的问题。出现这样的问题，主要原因是调查研究不够深入，突出地方特色方面下功夫不够。
设区的市的立法权处于我国立法体制的较低层，立法法修改前，较大的市行使立法权就不同程度地存在上述问题。立法法修改后，设区的市的立法权限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等三个方面，而这三个方面的事项中央和省级立法机关均可立法，如果中央、省级两级立法机关不注意给其留下立法空间，设区的市的立法权在一定程度上就会被虚置。以环保领域的立法为例，从1982年第一部环境保护方面的法律——海洋环境保护法出台至今，我国已经形成了以环境保护法为基本法，包括环境保护专项法律（如大气污染防治法、水污染防治法、固体废物污染环境防治法、海洋环境保护法、环境噪声污染防治法等）和环境保护行政法规（如水污染防治法实施细则、大气污染防治法实施细则等）在内的体系较为完整的环保法律、行政法规、地方性法规，方方面面的问题都已有了明确具体的规定。这意味着设区的市虽然享有环境保护方面的立法权，但很可能容易重复上位法的规定。
三、充分发挥各级立法机关职能作用的几点建议
（一）中央立法应当充分发挥立法的统领作用
1.充分行使对专属立法事项的立法权
2.加强对中央事权范围内事项的立法
中央事权由中央立法，地方无权也无需涉足，这是毫无疑问的。对中央事权范围内事项的立法，根据情况由全国人大及其常委会制定法律，或者由国务院制定行政法规。无论制定法律或行政法规，都应当明确具体可操作。
3.对地方事权范围内的事项，发挥立法主导作用
比如，义务教育保障是地方事权，对于该事项，中央立法应当着重解决学生培养目标；发展义务教育的基本原则；教科书标准，教师资格，教育教学标准；政府、学校、家长和社会的主要义务；学校和学生安全的基本要求等。而这些基本原则、基本制度、基本标准和要求的落实，诸如学生就学地，学校的分布、建设，教师待遇，经费保障的具体办法，学校和学生的具体安保措施，以及相应的行政法律责任等，可由地方立法进行规范，中央立法机关负责指导和监督。
（二）地方立法在与上位法不抵触的前提下要积极发挥能动作用
我国是单一制国家，法制统一是我国法制建设的重要原则。但是，由于我国地域辽阔，各地发展不平衡，中央立法难以兼顾各地的具体情况，很难做到也无需做到事无巨细面面俱到，充分发挥地方立法的作用是非常重要的。同时，各地根据本地实际需要对中央立法加以具体化或者补充，保障中央所立之法在本地方的贯彻实施，规范地方事权，这也是地方立法的职责所在。地方立法机关在权限范围内制定地方性法规时，要敢于担当，立足本地实际，寻找一切可能的办法和途径，切实解决本地方的实际问题，发挥地方立法在地方经济社会发展中的引领、推动作用。当法律、行政法规已就某方面事项立法的，地方可以根据当地需要拾遗补缺或者进行细化，而不照抄照搬；当某方面事项国家尚未制定法律、行政法规时，地方立法在权限范围内可大胆创制。目前，有些地方立法顾虑过多、唯恐越权。比如，有些地方立法强调凡规定必须有上位法依据，这种做法是不正确的。凡规定必须有上位法作依据，还要立法权干什么？