摘要：社会治理是全面深化改革过程中国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，而社区矫正所体现的行刑社会化、犯罪治理主体多元化等先进理念，是创新社会治理体系的有机组成部分。新时代背景下的国家和社会对创新社会治理体系提出了更高的要求，针对当前社区矫正制度中立法工作滞后，执法队伍不足，多元化社会主体参与积极性不高等问题，应当积极引导社会各方力量参与社区矫正工作，构建和完善社区矫正治理新模式，推动社区矫正工作迈上新台阶。
关键词：社会治理；社区矫正；问题；对策；
社区矫正自2003年试点以来，经过部分试点、扩大试点和全面实行三阶段的发展，至今已有十多年的历史，不断完善的社区矫正工作为我国社会稳定发展发挥了积极的贡献。但我国社区矫正工作由于起步晚，立法基础薄弱，社会认可度不高，社会力量参与积极性尚未充分被调动，给深入推进社区矫正工作进入法治化轨道造成不少障碍。在这种情况下，2016年，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部公布了《关于进一步加强社区矫正工作衔接配合管理的意见》，同年12月1日，国务院法制工作办公室向社会公开了《社区矫正法（征求意见稿）》，公开向社会征求意见，表明社区矫正立法工作已经取得阶段性成果。2017年10月18日习近平总书记在党的十九大报告中提出的“成立全面依法治国领导小组”重要表述，阐明我国不断加强全面依法治国统一领导的新思路。在新时代下，利用社会治理视角研究社区矫正治理工作，构建新型社区矫正模式，充分发挥多元化主体在我国社区矫正工作中的优势，进一步提升社区矫正在犯罪治理中的实质性作用意义重大。
一、社会治理视角下社区矫正之内涵与机能
（一）社会治理之科学内涵
社会治理的理论基础是社会系统整合思想，核心在于如何在多元的社会主体之间形成有序的社会关系[1]。政治学者对社会治理理论的基本观点是“政治动员理论”，这种观点认为在国家和民族受到威胁的时候，开展政治动员是一种有效的社会治理方式。很显然，我国目前处在国家和平、社会稳定的大环境下，这种理论并不符合我国当前情况。
（二）社区矫正之属性思考
在笔者看来，社区矫正在我国发展过程中表现出两个方面特点：第一是刑罚性，传统观点认为社区矫正的根本目的包括一般预防和特殊预防两个方面，即惩罚和改造罪犯，预防和减少重新犯罪，维护社会稳定，促进社会公平正义。第二是社会性，社区矫正是把符合法定条件的罪犯置于社会环境下监督管理和教育改造，使其更好的回归社会，恢复正常生活。这是社区矫正的鲜明特征。在国家积极创新社会治理体系的宏伟目标下，兼具刑罚性和社会性为一体的社区矫正，运用社会治理视角分析社会矫正工作已是新时代形势下的应有之义。
（三）社会治理视角下社区矫正之机能
通过前述分析，我们知道社区矫正是一种由社区矫正工作者在社区中负责矫正工作的刑罚方式，具有社会性特点，其不仅是社会治理体系的有机组成部分，还是社会治理理论在现实中的重要实践内容。但与此同时，由于社区矫正从产生之初就具有司法性质，所以在现实中社区矫正工作基本是由司法行政机关起主导和领导作用。但是，从实际情况来看，社区矫正的社会性特点无法有效的体现，实效性作用也不能充分的发挥。因此，运用社会治理视角分析社区矫正工作就显得十分必要。基于此，本文继续就社会治理视角下的社区矫正的概念、特点和机能作用进行深入的理论探讨。
1.社会治理视角下社区矫正之定位
社会治理是社会各方力量整合资源，处理社会公共事务，解决社会问题的过程。从这个角度来说，社区矫正是以政府部门为社会治理主体，处理社区矫正工作，提供社会公共服务的过程。笔者认为“社会治理视角下的社区矫正”可被定义为国家机关、社会团体、民间组织、社会志愿者和社会工作者等多元化社会主体对社区矫正人员，在社区范围内矫正其犯罪行为和不法心理状态，促使其早日回归社会的活动。据此，社会治理视角下社区矫正包括以下两个特点：（1）社会主体的多元化，具体包括国家机关、社会团体、民间组织、社会志愿者和社会工作者。通过积极引导各方社会力量和公民个人参与其中，让社区矫正工作更加具有实效性和社会性。将政府有限的资源更充分的利用在公共财政建设、基础设施完善、维护社会秩序与稳定、平衡各方利益等方面。（2）矫正场所的特殊性，即将社区矫正人员置于社区之中，对其进行再社会化改造。犯罪行为在本质上是作为一个社会人在处理社会关系时候出现偏差的结果，将罪犯放置于社区环境下，通过多元化社会主体并利用多种方式和各方资源对其进行共同改造，有利于更好更快地向合格的社会人转变。
2.社会治理视角下社区矫正之机能
随着西方国家社会政治、经济和文化等领域的繁荣发展，各类社会矛盾也在不断上升，导致监禁矫正对处在管控地位的罪犯不能有效地实现特殊预防目的，而且刑罚执行机关将实现各类犯罪行为的罪犯放置于封闭环境内，使交叉感染等不良情况频繁发生。同时伴随着行刑社会化理念的不断发展，刑罚人性化呼声的日渐高涨和监禁刑的昂贵成本，使刑罚执行机关和犯罪学界寻找能够有效控制再次犯罪、实现特殊预防目的刑罚方案的愿望也愈加强烈，因此，我们不难发现有效矫正机能是社区矫正制度设计的初衷。但时至今日，随着社区矫正制度的发展和日趋成熟，如果仍简单认为有效矫正、教育是社区矫正唯一考量的机能显然已经不能符合社会发展的需要，因此有必要通过运用社会治理视角深入分析社区矫正所具有的其他机能。
（1）正义修复机能。多元化社会主体对犯罪人进行共同矫正的行为，带有一定的惩罚性，他们通过对社区矫正人员的公正惩罚满足了社会正义的期待和修复社会道德理念。传统的有效矫正机能，由于是政府主导，因此并不能充分考虑到受害人的需求，导致受害人的正义需求和受害补偿难以通过社区矫正措施加以实现。通过创新社区矫正新机能，积极引导受害人参与于社区矫正工作中，社区矫正人员通过回报社会、服务社会的该当性行为实现了对社会秩序的修复，表明了社区矫正行刑阶段的惩罚性行为有利于恢复司法的应用和受害人权利的保护[6]。
总之，社区矫正创设之初是因为一般预防和特殊预防的需要，因此有效矫治机能是传统的矫正机能。但新时代下的中国社会需要不断创新社会治理理念，增强社会治安治理防范能力，社区矫正机能也应当不断的创新、改进、重塑以至于最终的构建。通过运用社会治理视角，分析社区治理还应当具备正义修复机能和风险管控机能，有利于实现社区矫正工作向社会化、实效化方向发展。
二、当前我国社区矫正之现状及模式
（一）社区矫正工作的实施及立法现状
我国自2003年开始社区矫正试点工作，2009年全面试行社区矫正工作，到2014年全面推进。经过十多年的深入发展，我国社区矫正工作已经初步形成监督管理、教育矫正、社会适应性帮扶“三位一体”的结构框架。截至2016年底，全国累计接收社区服刑人员310万人。其中，239万人已解除矫正，仍在接受社会矫正的有70万人左右[7]。
为了推动社区矫正工作的规范化、科学化、法治化发展，2011年2月25日全国人大常委会通过的《中华人民共和国刑法修正案（八）》，标志着我国首次在国家部门法律文件内确立了社区矫正制度。2012年3月14日全国人民代表大会通过的《刑事诉讼法》，又做出了“对判处管制、宣告缓刑、假释或者暂予监外执行的罪犯，依法实行社区矫正”的进一步规定。2016年12月1日，国务院法制办向社会征集《社区矫正法（征求意见稿）》意见，也体现我国社区矫正专门立法工作已经取得阶段性成果。
（二）社区矫正工作形成的两种模式
十多年来各地区不断深入推进社区矫正工作，逐渐形成了符合本地区发展的社区矫正模式，其中以北京模式和上海模式为典型代表，它们在一定程度上表明了我国社区矫正工作的发展路线。
1.北京模式
2.上海模式
上海地区在社区矫正试点之初就成立了社区矫正管理机构———社区矫正办公室，具体负责领导全市社区矫正工作。上海市在成立这一专门领导机构后，按照“政府主导推动、社团自主运作、社会多方参与”的总体思路，率先引进专业的社会力量，为矫正对象提供专业的矫正服务，由政府主导推动成立民办非盈利的社区矫正机构——上海市新航道社区服务总站[9]。这一机构的工作是为矫正对象提供集中教育、心理矫治、公益劳动、帮扶工作等，这一机构虽然也是由政府主导建立的，但是和北京模式不同的是，政府与该机构从理论上二者地位是平等、合作的关系。在现有的社会行政体系下，积极引进社会主体参与社区矫正，政府只需要付出购买服务的经济成本，对于社区矫正工作者的管理成本可以很大程度上得到节约，有利于提高社会主体参与度，较大程度上降低了社区矫正工作司法性和惩罚性。
3.社会治理视角下两种社区矫正模式的比较
基于社会治理视角，能够更直观的分析出北京地区和上海地区社区矫正模式的区别：就北京模式而言，“1+X”模式本身就清晰说明了社区矫正主体的单一性，即使成立了部分社区矫正服务中心，也是在政府的主导下开展具体工作，自身的独立性较弱。维稳目标下的强制性和专门性明显，使“北京模式”在形成之初就有着行政强制特色，其他社会主体的出现，也会被纳入到司法行政管理系统范围内，成为统筹管理的一部分。而上海模式通过项目购买的方式，用专业的社工人员为社区矫正工作提供治理工作，是专业性的体现。但上海模式把整个社区工作全部委托给社会服务机构，在一定程度上混淆了司法行政和社会工作之间的职责和工作内容，这是否会增加社会风险的发生，这种做法是否符合规定，如何平衡两者之间的关系，这些问题都还需要进一步思考[10]。
三、当前我国社区矫正所面临的问题
社区矫正制度是我国司法制度的重要组成部分，是贯彻落实“宽严相济”刑事政策的具体体现，也是借鉴外来制度成功实现“本土化”的典型。但不可否认，随着社区矫正工作的不断深入推进和持续发展，一些短期内不能即刻显现出来的问题也在逐渐暴露出来。
1.社区矫正制度的立法工作相对滞后
自2003年开始试点实行社区矫正工作以来，我国出台的法律文件大多都是以四部门作为发文主体作出的，但社区矫正属于综合程度较强的工作，其深入开展和不断推进需要财政、民政、监狱系统等多部门的有力配合。直到2011年由全国人大常委会通过的《刑法修正案（八）》和2012年由全国人大通过的《刑事诉讼法》的正式出台，才在刑事法律上确定了社区矫正制度的法律地位。但是遗憾的是，这两部法律对社区矫正制度的适用对象的范围进行了缩小，只是将对判处管制、宣告缓刑、假释或者暂予监外执行的罪犯纳入适用范围，对“被判处剥夺政治权利刑罚的罪犯”没有纳入适用范围，这与《社区矫正实施办法》的规定互相矛盾，而在实践中，有关社区矫正单位多以“四部门”发布文件作为实施标准，这给上述两部基本法律的适用带来了障碍。就这两部基本法律的具体内容来说，还没有对社区矫正工作的系统性、程序性问题进行补充和细化。
2016年国务院法制办向全社会就《中华人民共和国社区矫正法（征求意见稿）》征求意见，就说明社区矫正制度的专门立法工作还属于缺位状态，这部法律何时能够颁布并施行，还要拭目以待。我国目前社区矫正适用的依据主要就是“四部门”发布的《社区矫正实施办法》和各地区自己制定的地方性法规。不可否认这些办法和法规对社区矫正制度的健全和完善有一定的促进作用，但是这些法律性文件还不足使社区矫正长期、高效的在我国深入开展。没有全国统一性社区矫正法，也就无法在全国范围内建立一个统一、专业、协调的社区矫正机构，还可能会导致社区矫正制度的合法性问题受到一些质疑。
2.北京、上海矫正模式有待进一步完善
北京模式和上海模式都是根据本地区情况，因地制宜开展社区矫正工作，在一定程度上能够满足各自社区矫正工作的发展需要。但尽管如此，由于北京地区和上海地区的政治、经济地位在我国重要性和特殊性，还应该看到各自的不足。
就上海模式而言，政府通过购买项目的方式开展社区矫正治理工作，这种方式的整体思路是符合社会治理理念的，但是对于社区矫正工作者的定位模糊问题应进行科学界定。结合前文分析，在符合法律法规的前提下，上海司法行政机关要理清“执法者”、“服务者”和“协管员”三者性质的区别，不能将整个社区矫正工作都推向其他社会主体，这不利于发挥社区矫正制度所具有的司法性和刑罚性作用。上海模式中有关部门应带头创新社会治理理念，促使上海模式以先进的治理理念和社会化运作方式继续引领我国社区矫正工作的改革和发展。
3.多元化社会主体参与社区矫正工作的作用尚未充分发挥
4.社区矫正队伍建设存在明显不足
5.大数据背景下社区矫正信息化治理水平有待提高
社区矫正工作者在处理矫正工作过程中，主要还是传统的办公程序，在构建社区矫正信息化过程中，误将有关矫正信息录入计算机系统的过程视为矫正信息化建设的过程。部分地区要求开展社区矫正工作过程中建立与信息平台内容相同的纸质文件材料，工作内容重复且低效，这便出现了大数据背景下的信息化建设非但没有减轻工作，而是加重了矫正工作负担的奇怪现象。同时，基层社区矫正人员中缺乏较为专业的信息科技人才，大部分都只是接触过基本的信息化内容，在现实矫正工作过程中，不能有效运用科技手段处理所遇到的问题。
四、社会治理视角下完善社区矫正之对策
（一）立法机关尽快出台《社区矫正法》，完善配套性规范性法文件
确立以社区矫正人员为中心，需要从立法层面出台保障社区矫正人员个人合法权利的规定。《社区矫正法（征求意见稿）》于2016年12月31日公开征求意见结束，这说明《社区矫正法》的正式出台已经指日可待[12]。在立法机关修订的过程中，应该主动听取并采纳社会各界对征求意见稿的意见，健全社区矫正衔接工作制度，明确规定社区矫正工作由司法行政机关负责执行，从而在法律层面确定司法行政机关的社区矫正执法主体地位。在立法时，要重点考虑建立一套自上而下的社区矫正管理机构和专门的社区矫正执行机构；应当明确规定人民法院、人民检察院和公安机关三家在社区矫正工作中协调配合的职责，列明职责清单和衔接工作处理不到位的法律责任，各部门之间既相互配合、又彼此牵制；应当明确司法行政机关警察的警种设置合法性问题，并进一步确定职责和权限；应当明确规定社区矫正办公经费应由中央财政和地方财政按比例给予保障，逐步改善各级社区矫正机关特别是基层司法所的工作条件和硬件设置；应当明确社区矫正按计划从高校、科研机构和事业单位引进专业性强、科研能力高、经验丰富的人员进入社区矫正队伍[13]。
（二）构建社会治理视角下新时代社区矫正模式
通过上文对北京地区和上海地区两地社区矫正模式的分析和所存在的问题，笔者认为，可以以上海模式为蓝本，拓宽社会主体参与社区矫正工作途径，创新社区矫正工作模式，提升社区矫正的实效性。具体来说引入社会治理理论完善社区矫正模式，即构建多元化的社会主体参与社区矫正工作模式，简称“X+1模式”。
（三）拓宽多元化主体参与社区矫正治理路径，探索“三分教育”
积极借鉴上海、江苏等地区的分段、分类、分级的“三分教育”，探索在全国范围内推广并实现“一段一制、一类一项、一人一案”的帮扶教育方式。分段是初期入矫教育和后期解矫教育为重点，采取不同矫正阶段配备一套制度的方法，有效提升社区服刑人员的“认罪、悔罪、赎罪”在刑意识。分类教育是以犯罪种类和犯罪成因为主要标准，采取同类犯罪行为配套同一个社区矫正的教育方案，目的是提高社区矫正的针对性和有效性。分级教育是根据最终考核的等级，对社区矫正服刑人员制定针对个案化的教育方案。
（四）探索建立人民矫正员制度，健全社区矫正的外部监督机制
在这里需要将人民矫正员制度和有些学者提出的社区矫正官区别开来，社区矫正官是专门从事社区矫正工作的专业人员，属于矫正系统内部人员；而人民矫正员是从社会主体中公开选聘监督各地区社区矫正工作的社会监督人员，不受基层和县级社区矫正机关的领导，同省、市级社区矫正管理部门之间是聘任、协作关系。
（五）充分利用大数据优势资源，提高对社区矫正人员风险管控能力
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作者简介：董邦俊（1973-），男，中南财经政法大学刑事司法学院教授，博士生导师，副院长，研究方向：刑事法学、侦查学；
作者简介：代少青（1993-），男，中南财经政法大学硕士研究生，研究方向：刑事法学。
基金：中国法学会项目“遏制刑罚执行中产生的腐败问题研究”（项目编号：CLS-C1016）；