教育法治建设是全面依法治国的重要内容，值得教育工作者进行研究与总结。
下文是全国人大常委、中国教育学会副会长、长江教育研究院院长、华中师范大学周洪宇教授对改革开放40年教育法治建设的回顾与前瞻。
法治是社会进步和教育发展的最基础、最根本、最长远的保障，也是教育现代化、建设高水平大学发展的重要保障。
因此，关于我国教育法治建设是如何促进教育现代化、高等教育发展以及高水平大学建设这个问题，非常值得研究。
01
我国教育法治建设的发展过程
从改革开放以来，我国的教育法治发展大致可以分为以下三个阶段，分别是1978年到1994年的探索起步阶段，1995年到2009年的不断发展阶段，以及2010年至今的逐步完善阶段。
探索起步阶段（1978年-1994年）
党的十一届三中全会召开以后，撤销了“文革”期间的《全国教育工作会议纲要》，修订了学校工作条例、恢复了高考制度等，通过了一系列重大举措，全面整顿恢复了在“文革”期间被严重破坏的教育秩序，同时，进行新的制度规范建设的探索，为教育法治建设打下了基础。
但在改革开放之前，专门的教育法律仍未出台。
原因是当时我国立法节奏的特点是“缺什么就出台什么”，当时1978年恢复高考后入学的首批大学生要面临毕业，需要学位证书，因此就出台了这一学位条例。
如果单从名称上看，通常"某某法"是由全国人大及其常委会制定的，而"某某条例"则是由国务院制定的，所以这部《中华人民共和国学位条例》似乎应属于国务院行政法规，不是法律，但它在当年恰恰是由全国人大制定的。
这一方面说明了制定它的重要性、紧迫性与应急性，另一方面也说明当时对新中国成立30年后制定的这第一部教育法律缺乏经验，连叫什么名称还来不及仔细推敲。
基于《学位条例》的特征和地位属性，今后继续修订《学位条例》时应该会有两种思路：
一种思路是把它直接更名为《中华人民共和国学位法》，使之名实相符；
第二种思路则是尊重历史，继续叫《学位条例》。
目前，《学位条例》原本计划是在“十二五”期间修订出台，但“十二五”立法任务繁重，到现在还处在修订阶段，同时现在的教育立法中有多部都在进行之中，因此，如果“十三五”期间它能够审定修订通过，就已经是很大的进展了。
我国法律体系的最高层次是全国人大审议通过的法律。第一层面是国家的根本大法——宪法，同时围绕宪法制定了一系列的法律。第二个层面是国务院的行政法规，第三个层面是各部委制定的的规章。因此要求立法特别注重在全国人大层面制定最高层次、权威性最强的法律。全国人大出台的法律高于其他层面的行政法规、地方法律以及地方领导出台的法律。
这一时期在国家立法层面还有两项重要立法成果。一是1986年4月12日第六届全国人民代表大会第四次会议审议通过的《中华人民共和国义务教育法》，其以法律的形式明确了国家实行九年义务教育制度，为保障适龄儿童和青少年接受义务教育权利、保证义务教育实施、提高全民族的素质提供了非常重要的法律保障。二是1993年10月31日通过的《中华人民共和国教师法》。
第一阶段的立法成果还包括：国务院1981年5月出台《中华人民共和国学位条例暂行实施办法》；1986年12月发布《普通高等学校设置暂行条例》；1988年2月发布《扫除文盲工作条例》；1988年3月出台《高等教育自学考试暂行条例》；1994年3月出台《教学成果奖励条例》。
我国高等教育事业就是在这样一种法律保障下推动和发展起来的。从1978年到1994年，虽然《学位条例》、《义务教育法》和《教师法》是迫于当时的形势需要才出台的，但是这些法律条文对我国义务教育发展、教师队伍建设起到了非常重要的作用，并且《学位条例》作为第一部教育法律也具有重要的历史意义。
不过，这一时期基本的教育法还没出台。随着我国教育制度改革的快速发展，教育立法工作更加显得必要。
不断发展阶段（1995年-2009年）
第二个阶段是1995年到2009年不断发展的阶段。我国由此开始进入国家教育法治建设比较系统规划的阶段。
1993年2月，中共中央、国务院印发的《中国教育改革和发展纲要》明确提出，“加快教育法制建设”“要抓紧草拟基本的教育法律、法规和当前急需的教育法律、法规，争取到20世纪末，初步建立起教育法律、法规体系的框架。地方要从各自的实际出发，加快制定地方性的教育法规”。
这一纲要明确指出以下三点：
一是目标方向明确，加快基本的、急需的教育法制建设；
三是突出地方立法的重要性，地方要从各自实际出发，加快制定地方性的教育法规。过去立法属于全国人大或国务院层次立法，地方没有立法权，在这一发展纲要中，各地要根据中央的统一安排，成立地方人大及其常委会，并且被赋予制定地方性法规的权力。
我国幅员辽阔，国土面积大，各个地区发展不平衡，各地的经济社会教育发展程度不同，各自改革的重点也不同，因此，地方也具有立法权就形成一种地方和中央同时、同步开展教育立法的新局面，有利于更好地适应教育发展需要。
比如根据江苏高校的实际情况，江苏省有169所高校，将近200万在校学生，多所高水平学校，属于教育强省和高教强省。如果江苏高等教育领域有某一改革的需求，需要出台地方性的教育条例，那么江苏可以先行制定地方性法规，而不需要经过中央的审批。
第二个阶段的教育立法成果较为突出。1995年3月，第八届全国人民代表大会第三次会议通过了《中华人民共和国教育法》，1996年5月，第八届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过了《中华人民共和国职业教育法》，1998年8月第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过了《中华人民共和国高等教育法》，并且沿用至今。2000年10月，第九届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过了《中华人民共和国国家通用语言文字法》，2002年12月，第九届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过了《中华人民共和国民办教育促进法》。还有两部法律与教育关系非常密切，我们往往也把它算做在教育法内，那就是《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》。
广义来看，第二阶段我国初步建立了“7+1+2”教育法律体系。
“7”就是《学位条例》、《义务教育法》、《教师法》、《教育法》、《职业教育法》、《高等教育法》、《民办教育促进法》，“1”就是《通用语言文字法》，“2”就是《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》。
这一阶段教育法治建设的特点是不断探索我国究竟适合什么样的教育法治建设道路。
逐步完善阶段（2010年至今）
2010年，中共中央、国务院颁布《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》，要求“按照全面实施依法治国基本方略的要求，加快教育法制建设进程，完善中国特色社会主义教育法律法规。根据经济社会发展和教育改革的需要，修订教育法、职业教育法、高等教育法、学位条例、教师法、民办教育促进法，制定有关考试、学校、终身学习、学前教育、家庭教育等法律。加强教育行政法规建设，各地根据当地实际，制定促进本地区教育发展需要的地方性法规和规章”。
按照以上要求，我国需要修订6部旧的教育法律，如《学位条例》、《教师法》、《教育法》、《职业教育法》、《高等教育法》、《民办教育促进法》，同时还要制定基本的、必须的5部新的教育法律，比如《学校法》、《教育考试法》、《终身学习法》、《学前教育法》、《家庭教育法》等。
“十二五”期间，全国人大也明确了五年内做好“六修五立”的立法任务。
然而，“十二五”期间的修法过程十分曲折，教育部将《教师法》和《学位条例》提交给国务院法制办，国务院法制办向社会征求意见的时候，由于有不同的意见和声音，法制办又把修订方案退回教育部继续完善，目前连同《职业教育法》一道还在继续修改阶段。
在“十二五”末期，“六修”的任务只完成了一部分，这就给“十三五”期间加强教育法治建设留下了空间。
第三阶段的主要成果包括：2012年3月，国务院颁布《校车安全管理条例》；2012年9月，国务院颁布《教育督导条例》；2013年6月第十二届全国人民代表大会常务委员会第三次会议和2016年11月第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议先后对《中华人民共和国民办教育促进法》进行修订；2015年12月第十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议对《中华人民共和国教育法》进行第二次修订，对《中华人民共和国高等教育法》进行修订。
换句话说，“十二五”期间原定的“六修五立”计划，最终只完成了“三修”，另三修还在继续修订之中，“五立”则一立未立，“十三五”期间教育法治建设的任务依然任重道远。
02
我国教育法治建设的基本经验
一是坚持党对教育法治建设的领导。
教育法治建设40年最根本、也是最重要的经验，就是牢牢坚持中国共产党的领导，坚定不移走中国特色社会主义法治道路。
二是坚持从国情和实际出发。
我国的教育法治道路和很多国家不同，跟西方发达国家也不一样。我国地域面积大，近14亿人口，各地发展十分不均衡，如果用一把尺子，用一个步骤来开展教育工作，就不能完全适应和满足国情需要，再加上历史文化等因素，更是需要在推进依法治国和教育立法的时候，不能脱离国情，不能脱离现阶段的发展。
当然，也不能因循守旧、墨守成规。
三是坚持教育改革和教育法治建设双轮驱动。
改革对法治提出了需求，法治必须围绕改革服务，就像前面的提及的《学位条例》，在当时情况下，如果不立的话就会影响到当时的整个高等教育和人才培养事业的发展，所以改革发展的需要是法治建设的重要动力。
到后来十八届三中全会、四中全会的时候，我对这一点的认识体会更深。
习近平总书记说得很明确，凡重大改革都要于法有据。之后，全国人大以及国务院、各部委就按照总书记的这段话来考虑重大改革有哪些法治方面的需求，并且各部门都要踊跃提出。
在这种情况下，教育法治和教育改革之间的双轮驱动关系就体现得更加突出。
四是坚持科学立法、民主立法、依法立法。
尤其是依法立法，我国的依法立法做得还不够，任何法律法规都要依宪立法，不能违背宪法，也不能违背上位法。
所以地方人大立法有三句话很关键，第一是不能与上位法相抵触，如抵触，全国人大可以撤销地方法；第二是地方法必须适应本地的需要；第三是要体现地方立法的特点，使之更具体，更有可操作性。
这三点就是地方性立法的指导原则，这也是依法立法的一个具体体现。
03
我国教育法治建设中存在的问题
目前，我们的教育法治建设取得了很大成绩，这不可忽视，也不可否认。如果没有现在的7+1+2法律体系，我们现在教育的发展、包括高等教育发展，肯定不会如此顺利。
但在肯定成绩的同时，也要看到我们还存在不少问题。就教育法治建设自身来说，也还有几个非常突出的问题需要思考，需要研究加以解决。
一是滞后性问题，二是完整性问题，三是规范性问题。
滞后性问题
我国虽然初步建设了7+1+2的教育法律框架体系，但它只是框架体系，还未形成一座完整的大厦，而且在某些方面还是比较滞后的。
2017年1月国务院印发的《国家教育事业发展“十三五”规划》提出“六修五立”。目前，《教育法》《高等教育法》《民办教育促进法》已经先后进行了修订，其他立法修法任务完成仍尚需时日，已经滞后于教育实践发展的需要。
又比如，如果我们还沿用1980年的《学位条例》，我们就会发现其中许多严重滞后的法律条文已经严重制约我国的教育发展。按照当时的《学位条例》规定，专科生可以教中专，本科生可以教专科，研究生可以教本科，可是现在形势已经完全不一样，本科生事实上并不能真去教专科，除了美术、体育等极少数专业，硕士研究生教本科的可能性也很小了，而且这种可能性随着学位与研究生事业的发展还会更小。
完整性问题
教育的三种基本形态包含学校教育、家庭教育、社会教育，三者既相对独立，各自承担着不可替代的教育责任，有着密切的联系。
总的来看，教育立法的“四梁八柱”尚未真正构建起来，亟待加快立法进程。
我国各级各类基层学校单位已经超过50万所，这些基层学校是我国教育运营的基本单位，但是目前我国并没有基本的法律专门指导学校的运行。所以《学校法》对教育的发展也非常有必要。
另外，《家庭教育法》和《社会教育法》也未制定出台，《社会教育法》甚至尚未作立法规划。
所以完整性问题也是教育立法一个很突出的问题。
规范性问题
我们的教育法律中有很多条款比较含糊笼统，原则性的东西过多，缺乏操作性。
尤其体现在每部法律最后的法律责任部分，即违反该条款该如何追究责任。如果这一部分过于模糊，那么法律的价值和约束力就无法充分发挥。
结果表现为，一方面我国很多应该制定出台的法律还没出来，另一方面，目前的教育法律刚性不足、可操作性不强，已经制定出台的教育法律在执法的时候，又遇到了很多困难。两方面的问题都很严重。
因此，未来的教育立法也要加强规范性，增强刚性，强化法律责任追究。
04
未来我国教育法治建设的展望
十八届三中全会明确提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化。我们教育法治建设就是教育治理能力现代化的一个重要内容，教育治理能力现代化也是我国教育现代化的重要内容。
从目前的情况看，全国人大常委会正按照中央要求来加快立法工作。2018年9月7号，十三届全国人大常委会五年立法规划正式发布，这是中国特色社会主义进入新时代之后制定的第一个立法规划。
其中将现在的教育立法项目分为三类情形，根据不同情况来确定立法的重点和进度。
第一类项目是条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案，共有69件，其中，《学前教育法》是重中之重。
《学前教育法》的紧迫度最高，目前教育部对《学前教育法》起草修订工作的推进速度、力度也非常大，这也是教育部立法的重点之一。
第二类项目是工作条件成熟时可提请审议的法律草案，共有47件，其中与教育有关的是《职业教育法》、《教师法》、《学位条例》。
第三类项目是立法条件尚不完全具备、需要继续研究认证的法律，教育方面包括《家庭教育法》、《学校法》等。
在坚持中央统一领导和维护国家法治统一的前提下，应该也可以充分发挥地方的积极性，鼓励地方先行先试，为国家立法积累经验，共同推动教育法律法规不断完善。
比如青岛市近年出台了《青岛市中小学校管理办法》，这是一个计划单列市出台的地方性中小学管理条例，相当于地方的学校法规。
我在湖北省近年也在积极推动制定《湖北省中小学管理条例》，成为全省中小学基本教育法规。
如果各省都根据自身情况来加快教育法治的进程，就可以和全国人大构成中央和地方同步推进的崭新格局。
最后，让我们共同为中国教育法治建设贡献智慧和力量！
（本文根据全国人大常委、中国教育学会副会长、长江教育研究院院长、华中师范大学周洪宇教授在“2019镇江·长江教育论坛”上的演讲整理，已经周洪宇教授本人审定。）