作者简介：孙霄兵，教育部政策法规司原司长，法制办公室主任，主持和参与制定、修订《教师法》《教育法》《高等教育法》等教育法律法规；翟刚学，，江南大学法学硕士，中国人民大学教育学院博士研究生，现任职于教育部政策法规司，主要从事教育法律法规规章的起草、规范性文件合法性审查、教育系统普法、大学章程建设等工作。
摘要：改革开放以来，我国教育法治建设取得很大进展，在教育改革发展过程中发挥了重要的引领、规范、促进和保障作用。在全面推进依法治国和推进治理现代化的背景下，要推动实现教育领域的良法善治，进一步加强教育立法，完善教育法律法规体系；切实推进依法行政和教育行政执法，构建高效的教育法治实施机制；全面推进依法治校，加强青少年法治教育。
关键词：教育法治自主权治理结构法育
一、教育法治的概念与意义
教育法治，简而言之，就是教育治理的法治化。党的十八届三中、四中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化，多次提到了国家治理、政府治理、社会治理的概念，要求推进法治国家、法治政府、法治社会一体化建设。教育治理是一种多元、交互、上下互动、协商共治的模式。教育法治的目标是实现教育领域的良法善治。
(一)教育法治是全面依法治国的重要内容
(二)教育法治是教育改革的重要引领和保障
从教育法治的发展实践看，中国教育事业的发展和教育法治的发展密不可分。教育法治确立了教育基本制度和教育治理的基本模式，也为处理教育改革发展的矛盾与问题提供了基本规则和路径，对教育事业改革发展发挥了重要的引领、规范、支撑和保障作用。教育立法明确了教育优先发展的战略地位，使教育优先发展、科教兴国战略成为重要的国家意志，有力地推动教育事业发展，如在《中华人民共和国教育法》中明确规定了“三个增长”，为实现教育财政性经费占GDP的4％奠定了基础；把《宪法》规定的受教育权通过具体教育法律，转化为法律规定，成为法律权利，为培养全面发展的合格公民打下了基础；明确了国家教育方针，确立了中国特色学校教育制度、义务教育制度、职业教育与成人教育制度、国家教育考试制度、学业证书制度、学位制度、教育督导制度和教育评估制度等基本制度，成为推动和保障教育改革的重要的制度资源；明确了教育基本法律关系和教育各主体的权利义务，明确了学校内部管理制度和权利义务、学生的权利义务、教师的法律地位和权利义务等；将教育改革的重大成果法定化，为教育的进一步改革发展起到保障和指引的作用。
(三)教育法治是教育治理的基本方式
随着教育的快速发展，教育领域也呈现出新的特点：教育发展重点从规模扩张转化为内涵发展，教育举办形态由政府一统转化为公办民办并举，教育管理方式从单向管理转化为多元治理，教育关系从线性关系转化为网状关系。人们对教育权益保障的追求更加强烈，对教育公平的诉求更加迫切，依法维权的意识也日益高涨，教育面临的司法环境也发生了很大变化。传统的教育治理模式，已经不能适应新时期教育治理的要求。新时期的教育治理必须树立依法思维，让法治成为最大公约数，通过法治方式消除争论、凝聚共识、提高治理效率；必须树立民主思维，保障教师、学生、家长、社会公众对教育的知情权、表达权、参与权、监督权，推进教育多元治理、协商治理；必须树立平等思维，推进改革成果公平共享，要尊重人们多样化的教育选择权，切实推动教育公平，包括不同办学主体(公办与民办)、不同教育类型(职业教育与普通教育)、不同受教育者主体之间的权利平等与机会公平；必须树立共治思维，要尊重学校的主体地位，释放办学主体活力，推进依法自主管理。
二、教育法治的主要进展
伴随着中国经济社会改革发展和教育事业的飞速发展，教育立法、依法行政、依法治校、教育普法、教育权益救济等各个方面相互影响、交互推进，共同构成了中国教育法治的发展历程。
(一)以教育立法为引领推动完善中国特色教育法律体系
改革开放以来，伴随着国家法治事业的进步和教育事业的快速发展，中国教育立法也取得长足的发展。教育立法的发展，大体分为三个阶段。
一是起步阶段(1980—1993年)。改革开放之前新中国没有一部教育法律。1980年2月12日第五届全国人民代表大会常务委员会第13次会议审议通过了新中国第一部教育类法律——《中华人民共和国学位条例》(简称《学位条例》)。这是中国教育法制建设具有里程碑意义的大事。1980年12月《中共中央国务院关于普及小学教育若干问题的决定》强调“要搞好教育立法”。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》要求，“在简政放权的同时，必须加强教育立法工作”。这个时期教育立法的重要成果有：一是1986年4月第六届全国人民代表大会第四次会议审议通过的《中华人民共和国义务教育法》(简称《义务教育法》)，将实行九年制义务教育法定化，明确了国家、社会、学校和家庭依法保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利；二是1993年10月通过的《中华人民共和国教师法》(简称《教师法》)，使教师的地位和权益义务得到基本的保障和规范。此外，1988年国务院发布了《扫除文盲工作条例》。这些法律法规的颁布实施，拉开了我国在短短的25年内完成全面普及九年义务教育、全面扫除青壮年文盲历史进程的序幕，在中国教育法治进程中具有特殊的历史意义。
三是全面完善阶段(2010年至今)。2010年党中央、国务院颁布《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》(以下简称《教育规划纲要》)。其中一章专门对新时期教育法治建设作出了全面部署，明确提出了“六修五立”的立法任务，在中国教育法治建设历史上具有里程碑式的意义。根据《教育规划纲要》的要求，教育部配合国务院、全国人大常委会有关部门，全面启动了有关法律法规的修订和制定工作，并创造性地提出了“一揽子”修订有关教育法的立法模式。2012年国务院颁布《校车安全管理条例》、《教育督导条例》，2015年全国人大常委会审议通过了《教育法修正案》和《高等教育法修正案》，2016年全国人大常委会审议通过了《民办教育促进法修正案》，中国教育立法取得了新的重要进展。在国家立法不断推进的同时，教育部及各地积极推动教育部门规章和地方法规、规章的建立工作。经过30多年的努力，我国已经基本形成了以8部教育法律为统领，还包括16部教育行政法规、80部教育部门规章和大量的地方性教育法规规章构成的中国特色的社会主义的教育法律法规体系，基本实现了我国教育事业各个领域的有法可依。
(二)以行政审批制度改革为契机推动教育领域依法行政
一是大力推进简政放权。2002年至2012年，教育部取消和下放了51项行政审批事项，2012年以来又取消和下放了15项审批项目，取消和下放的项目超过总量的80％。地方各级教育行政部门按照政府统一要求大力推进简政放权，转变职能，有效调动了办学主体的积极性，释放了改革活力。
二是抓好放管结合。政府逐步改变单纯的行政手段，更加注重运用法治、规划、政策指导和信息发布等方式管理教育。教育部选择上海、青岛等8个地方作为试点推进教育行政执法体制改革，改革取得了积极成果，探索了通过执法方式提高教育治理水平、破解教育热点难点问题的教育管理模式。
三是优化政府服务职能。在把该放的权放掉、该管的事管好的同时，要把该服务的服务到位。各级教育行政部门不断增强服务意识和能力，把增加教育公共产品和公共服务供给、增强教育公共服务的公平性和可及性作为政府基本职责。教育部及很多地方政府都实现了教育行政审批一个窗口受理和网上受理，提供高效便民服务。
四是大力推动教育行政信息的公开。各级教育行政部门按照《政府信息公开条例》的要求，健全了信息公开的渠道，设立新闻发言人制度，利用部门网站、新闻媒体等，形成了完善的政府信息发布网络，有效保障了公民和社会组织有效行使教育管理的知情权、参与权、监督权。
(三)以落实和扩大学校自主权、完善学校内部治理结构为基础推进依法治校
2003年教育部发布了《关于加强依法治校工作的若干意见》，首次提出依法治校的要求，并评选了首批“全国依法治校示范校”。2012年教育部发布《全面推进依法治校实施纲要》，对依法治校进行了全面部署，这是推进依法治校的里程碑式的文件。经过多年的努力，依法治校取得了以下几个方面的进展。
一是依法治校的理念逐步深入人心，成为共识。许多学校把依法治校作为重要的办学原则，把依法治校写入发展规划，落实到日常办学活动之中。
二是依法治校的制度体系逐步形成。特别是近年来，教育部积极推动学校章程建设，构建以章程为基础的学校治理制度体系。目前，全国大部分高校都已经完成章程制定，实现了“一校一章程”，并以章程为核心形成了层次分明、科学合理的规章制度体系。很多地方中小学的章程建设也取得重大进展。
三是学校内部治理结构不断完善。中共中央办公厅印发了《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》，教育部制定了《学校教职工代表大会规定》、《高等学校学术委员会规程》、《普通高等学校理事会规程(试行)》等规章。各高等学校在坚持和完善党委领导下的校长负责制的基础上，进一步健全了学术治理、民主管理、社会参与的治理机制。各中小学幼儿园积极推动家长委员会等制度建设，推动家长、社会参与学校治理。
(四)以青少年学生为重中之重推进教育系统普法
教育系统普法是贯彻落实国家普法规划的具体举措，是推动教育系统提高法律素质、树立法治意识的重要工作，也是教育法治的基础性工作。根据国家有关要求，教育部实施了六个“教育系统五年普法规划”，今年又启动了第七个“教育系统五年普法规划”。30多年来，教育系统普法取得了显著的进展。
一是健全了普法工作的领导体制和工作机制。各级教育行政部门、各级各类学校普遍建立了普法领导和工作机构，制定了普法的规划，形成了有效的制度、措施，强化了经费保障。例如，贵州、安徽等地根据学生人数，安排了生均普法经费。
二是抓好教育系统公务员、学校领导、教师的普法工作。各地尤其是高等学校普遍建立了党委(党组)中心组集体学法、开设法治讲座、举办法治培训，并将其纳入各级党校、行政学院和公务员培训机构教学课程等多种普法学习方式。一些地方建立了领导干部任职前法律知识的考察、学法守法用法情况的督促检查和年度评价考核制度，把依法治教、依法行政和依法治校等考核结果作为干部综合评价的重要内容。很多地方按照政府的统一要求，建立完善了教育行政执法人员的法律知识培训制度，要求所有参与行政执法的人员必须通过考试，持证上岗。
(五)以保障公民受教育权利为核心推动教育行政复议与诉讼
保障有关教育主体的受教育权益是教育法治的基本价值追求。这个主体包括学生、教师，也包括学校。有权利就有救济，目前教育权益救济的主要途径有行政复议、诉讼、申诉、信访等渠道。
三、教育法治发展的基本经验与主要问题
(一)教育法治发展的基本经验
改革开放30多年来，中国教育法治取得了全面的发展，在教育改革发展中发挥了重要的作用。30多年来，中国教育法治形成了五个方面的基本经验。
二是教育改革发展的伟大实践是教育法治发展的强大动力。改革开放30多年来，中国的教育事业取得了巨大的成绩。教育改革发展为教育法治提供了实践基础；教育法治把教育改革发展实践法定化，进而保障教育事业改革发展。实现教育事业优先发展、科学发展，必须健全法治保障。教育法治建设必须紧紧围绕教育改革与发展的大局，遵循教育规律和法治建设规律，用法治手段引导、促进和保障教育事业的科学发展。
三是教育法治建设必须紧紧跟上国家法治建设的历史进程并适度超前。教育法治是实施依法治国基本方略的重要组成部分，必须按照国家实施依法治国基本方略和建设法治政府目标的基本要求，全面推进依法行政、依法治校，依法维护广大教师、学生的合法权益，维护正常的教育教学秩序。
五是教育法治建设必须充分发挥中央和地方的积极性。在坚持中央统一领导和法治统一的前提下，尊重群众实践和基层经验，鼓励地方大胆进行创制性立法，不断完善教育法律法规。同时，教育法治建设必须坚持立足基本国情、教情和借鉴国外经验相结合，充分利用教育发达国家成功的教育立法经验，形成中国特色社会主义教育法律法规体系。
(二)教育法治的主要问题与不足
改革开放以来，特别是近年来，教育法治建设虽然取得了很大的成绩，但是与我国全面建成小康社会的新形势相比，与全面深化教育综合改革、全面推进教育法治建设的新要求相比，还有许多问题和不足，突出表现在五个“不相适应”。
一是教育立法进展缓慢、推进困难，与教育改革发展的迫切需求不相适应。我们越来越深刻地体会到法律对于改革的引领和保障作用。但是，从教育改革发展需求来看，教育立法的进展很缓慢，已有的教育法律，有些内容已经不适应教育改革发展的形势，比如《学会条例》、《职业教育法》，亟须修订；许多重要的领域，比如学前教育、教育考试、终身教育、家庭教育等领域，立法上仍属空白。
二是教育行政部门依法行政的意识和能力不足，与建设法治政府的要求不相适应。总体而言，行政机关的法律意识提高了，具有了法治的基本观念。但是，还有很多同志对法治的认识仍然不够深入。有的同志把法律作工具主义的理解，把法律作为管制的工具，把法治理解成了“依法治人”，并没有真正树立法治理念和信仰。进行教育管理工作时，往往从管理便利、工作顺手，从管得住、听使唤出发，而忽略了权力法定、权利保障、程序正当、公开公正等法治的要求。处理教育改革发展中的矛盾与问题时，还是习惯于审批、开会、用行政命令、分钱分项目……以法治方式推动改革、化解矛盾的能力不足。也有的同志用法律禁止的方式处理教育改革发展中的矛盾，比如违法设定行政审批、随意增加审批条件或者不履行行政许可职责等等。
三是教育行政执法薄弱，与维护教育秩序和师生权益的需求不相适应。党的十八届四中全会特别强调法律实施体系建设。习近平总书记多次强调加强法律的实施，指出法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。目前，教育法律在实施过程中存在很多问题，主要体现为教育执法体制机制不健全。一方面，教育领域的违法行为不能及时有效的查处。有的学校办学行为不规范，有的学校侵犯教师学生合法权益，有的地方教育辅导市场混乱，长期得不到有效的治理，执法具有滞后性，往往导致严重后果才能引起重视。另一方面，学校和师生权益的法律保障不够有力。政府对学校和教师的要求多、管制多、监督多、考核多、检查多、处罚多，在对学校、校长、教师的评价中设置了许多一票否决的指标，这对于加强学校和教师的规范管理是必要的，但是政府对学校和教师的服务、支持、保障还不够。比如，对于安全问题，往往是给学校、校长提要求、加压力，但是利用法治思维和法治方式指导帮助学校化解矛盾、破解安全难题的服务还不到位。
四是青少年法治教育系统性不强、实效性不足，与培养社会主义合格公民、为全面推进依法治国奠定基础的要求不相适应。目前，虽然已经按照党的十八届四中全会的要求，在中小学校开设了“道德与法治”课程，已经制定了《青少年法治教育大纲》，但是《青少年法治教育大纲》的实施刚刚起步，有的地方的法治教育内容主要还是针对预防青少年违法犯罪，缺乏对契约精神、权利意识、程序观念等法治基本精神的教育。许多地方在法治过程中忽视不同年龄阶段学生的认知特点，采取同样的教育内容，缺乏针对性。大多数学校缺乏法治教育课专业教师，主要由班主任、政治课教师承担法治教育教学工作，教师专业化水平不足。法治教育经费保障不到位。学校和家庭、社会的沟通衔接不够。
五是教育法治工作力量薄弱，与教育法治建设的艰巨任务和工作要求不相适应。我们曾经统计过，在国务院各部门中，教育部法治工作机构是最薄弱的。目前，教育法治工作的任务更加繁重，合法性审查任务剧增，行政复议和诉讼的数量成倍增加。法治工作机构和人员的状况，已经远远不能适应教育法治工作的需求。
四、教育法治的新形势与下一步的工作任务
随着依法治国的不断推进和教育改革的深入，依法治教面临着新的形势和任务。
第二，基本实现教育现代化战略目标给教育法治工作带来新任务。教育法治化是教育现代化的基本标志和可靠保障。教育现代化有很多要求，包括民主化、信息化、专业化等等，其中一个重要标志和要求是法治化。现代化的教育观念、制度需要经过法律的确认才能上升为国家意志，在全国范围内统一实施。教育投入责任和建设要求只有经过法定程序，成为法定责任，才能消除争议、凝聚共识，形成工作合力。教育改革需要依法进行。教育权利只有通过法治途径才能得到更好维护，教育纠纷只有通过法治方式才能妥善化解。
第四，社会法治环境的变化对依法治教提出新要求。当前，国内经济社会发生深刻变化，全面建成小康社会进入决定性阶段，改革进入攻坚期和深水区，发展面临新常态。人们对权益保护、权利平等、公平正义的呼声更加强烈，对知情权、表达权、参与权的诉求更加突出，维权的意识逐步提高。许多普通的管理问题变成了法律的问题，许多习以为常的社会现象变得不再平常。人们对多样化、个性化、高质量教育的需求更加迫切。教育系统与社会其他系统的关系日益密切。政府和学校、学校和教师、学校和学生、教师和学生的关系都发生了深刻变化，教育管理行为也越来越多纳入司法审查的视野。
近年来，政府机关被诉并败诉的案例越来越多，被诉也将成为行政机关面临的新常态。在新的形势下，全面推进依法治教的重要性、紧迫性和艰巨性更加突出。
(一)进一步明确依法治教的指导思想、基本原则和总体目标
(二)运用法治思维和法治方式深化改革、化解矛盾、推动发展、维护稳定
(三)加强重点领域立法，完善教育法律体系
(四)健全依法决策机制和规范性文件合法性审查机制，确保合法行政、合理行政
三是建立规章和规范性文件的编撰和解释制度。由法制工作机构统一归口，做好规范性文件的立、改、废、释。
(五)制定权力清单和责任清单，推进教育行政部门依法行政
党的十八届四中全会提出要进行清单管理，就是要把政府的权力进一步明确，便于监督。
二是要明确责任清单，法定职责必须为。对于政府机关而言，权力意味着责任，严格来讲，权力和责任是对等的。中央要求，在制定权力清单的同时，要明确责任清单，不能揽权诿责。在法治环境下，权力大意味着责任大。比如，对于行政审批，按照谁审批谁监管的规则，我们要对审批的事项履行监管职责，如果不监管、监管不到位，出了问题，就要承担相应责任。特别是对于行政许可的问题，法律如果规定了行政许可事项，只要申请人达到条件，就应当予以许可，不许可是一种典型的行政不作为，存在很大的法律风险。
三是要制定负面清单，法无禁止即权利。要探索高等学校的办学自主权负面清单管理模式改革，制定针对高等学校的负面清单，负面清单之外的事项由学校依法自主决定，充分落实和扩大学校办学自主权，释放和激发高校办学活力。
(六)全面推进教育行政执法，构建高效的教育法治实施体制
党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求“深化行政执法体制改革”，提出推进综合执法、坚持严格规范公正文明执法、全面落实行政执法责任制等。习近平总书记多次提出法律的生命力在于实施，法律的尊严也在于实施，要求深入推进法律实施。教育系统要把推进教育行政执法作为依法行权、依法履职的重要方式，通过执法推动教育法律实施，推进教育依法治理。
一是要转变观念。长期以来，许多同志认为教育是“软法”，操作性不强、强制力不足；认为教育部门不是执法部门、没有执法责任。按照行政执法责任制的要求，教育部门作为教育管理部门，当然有执法的权力和责任。而且教育法律也是“硬法”，在有关问题上规定了非常明确的法律责任，提供了教育执法的法律基础。
二是要转变管理方式。长期以来教育部门在工作过程中，更多是靠行政命令、行政处分等方式进行教育管理。在全面推进依法治国、建设法治政府的新形势下，法治方式是教育治理的基本方式，教育行政部门要善于使用执法的方式进行教育管理。
三是要加强重点领域综合执法。要对学校违规办学、违规招生、侵犯学生权益、教师违背师德规范等行为开展综合执法；积极会同财政、公安、工商、税务、民政等部门建立教育联合执法机制，重点针对教育经费法定增长不到位、非法办学办班、义务教育学生辍学、教育辅导(服务)市场混乱等现象，按照属地管理原则，开展联合执法。着力解决教育行政执法不力问题，以执法实践促进法律制度的完善，促进教育管理的重心和方式由内部行政管理，向外部行政执法、依法监管转变，实现教育执法活动的常态化、规范化。
四是要推进执法规范化。完善行政执法程序，明确具体操作流程，规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政检查等教育领域常用执法行为。建立健全行政裁量权基准制度。推行行政执法公示制度，规范行政执法文书，建立行政执法案卷归档、评查制度。完善教育行政审批、行政处罚、行政执法检查制度，实现教育行政执法常态化、规范化。
五是要加强执法机构和队伍建设。要多种途径加强执法机构和队伍建设，调整内部机构设置、打破职权分割、整合执法力量，实现相对集中行使执法权。明确不同机构、岗位执法责任，全面建立行政执法责任制和责任追究制度。要实行执法人员资格管理和培训制度。
(七)全面推进依法治校，提高学校治理法治化水平
依法治校是建设现代学校制度的内在要求，是现代学校治理的基本模式。
一是加强大学章程建设。加快章程制定核准，全面完成高等学校章程建设任务；大力推进章程的实施；对于违反章程的规章制度和行为，要进行纠正；构建以章程为核心的制度体系，做到统一完善、职责清楚、层次科学、符合法制统一原则，对于不符合章程的规章制度，要及时进行清理。
二是要加强中小学章程建设。地方教育部门要结合实际，对中小学、职业院校的章程建设提出指导意见，健全核准制度，有条件的地方，可以采取制定章程范本等方式，加快推进章程建设。到2020年，全面实现学校依据章程自主办学。
三是完善学校内部治理结构。在高等学校要深入落实《坚持和完善党委领导下的校长负责制的实施意见》《高等学校章程制定暂行办法》《教职工代表大会规定》《高等学校学术委员会规程》《普通高等学校理事会规程》等文件、规章，推动党委会、校长办公会议事规则的完善，推动学术委员会、理事会以及教职工代表大会等制度的完善落实。在中小学校要完善校长负责制，充分发挥党组织政治核心作用。制定出台《中小学家长委员会规程》，以健全家长委员会制度为重点，突出家长、社区对中小学事务的参与和监督。
四是要建立健全学校法律服务体系。推动建立学校法律顾问制度，出台《教育部关于加强法律顾问制度建设的意见》。研究起草《关于依法建立健全学校安全风险防控机制的意见》，建立以法治为原则、系统化的解决机制，健全完善学校保险机制，建立学校安全风险顾问制度以及学生伤害事故调解机制等制度。
(八)大力加强法治教育，培养社会主义合格公民
(九)做好行政复议和行政应诉工作，提高通过司法途径化解纠纷、维护权益的能力
近年来，教育行政复议和诉讼的数量急剧增加。仅2014年，教育部政策法规司就办理行政复议59件，行政诉讼案件8件。2015年5月1日，新的《中华人民共和国行政诉讼法》正式实施，使我们面临新的法治环境。第一，扩大了受案范围。受案范围由原来“具体行政行为”改为“行政行为”，而且行政协议也属管辖范围。第二，扩大了审查范围。原来只审查合法性，经修订后现在也审查合理性，第七十条规定可以撤销明显不当行政行为。第三，扩大了被诉类型。此前，行政复议案件，只要复议机关维持原意见，行政诉讼只能诉做出行政行为的机关。现在复议机关即使维持原意见，也将被列为共同被告。第四，提高了行政机关负责人出庭应诉的要求。新法第三条规定，被诉行政机关负责人应当出庭应诉，不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。第五，改变了立案体制。行政诉讼立案由审查制变为登记制，只要符合条件，登记7日内应予立案。
参考文献
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