[摘要]《国家安全法》的制定出台是实现国家治理体系与治理能力现代化、全面推进依法治国的必然要求，是适应国家安全面临的新形势与新任务、贯彻总体国家安全观、有效维护国家安全的需要，是完成宪法委托之国家安全立法任务、贯彻落实宪法规定的维护国家安全与利益之义务的体现。它有效整合分散的国家安全战略并实现国家安全战略的法制化，确立国家安全法律体系的地位并形塑国家安全法律体系的基本形态，为作为国家机构的中央国家安全委员会的设立提供基本法基础。它是具有积极预防功能的常态立法，具有政治属性突出、原则性为主兼具操作性、全局性与专门性结合、完整性与开放性、实体法与程序法结合、组织法与行为法结合、较强涉外性等基本特征。
[关键词]国家安全；国家安全法；治理现代化；依法治国
随着我国国家安全形势的日趋复杂、严峻，党和政府对国家安全问题的重视程度不断提高，国家安全观念认识不断深化；随着国家治理体系和治理能力现代化与全面依法治国的推进，国家安全领域的法治化治理趋势日渐明显，以往的政策型治理策略逐渐向法治型治理策略转变。延续自上世纪90年代以来的国家安全观念与国家安全治理策略变迁①，习近平同志于2014年4月15日召开中央国家安全委员会第一次会议，提出了系统的“总体国家安全观”，强调“要准确把握国家安全形势变化新特点新趋势，坚持总体国家安全观，走出一条中国特色国家安全道路”[1]；中共中央政治局于2015年1月23日审议通过了以“总体国家安全观”为指导的《国家安全战略纲要》，就国家安全各领域做出宏观协调部署[2]；全国人民代表大会常务委员会于2015年7月1日高票通过了《国家安全法》，以期通过法律形式确立“总体国家安全观”的指导地位，明确维护国家安全的各项任务，建立维护国家安全的各项制度，构建国家安全体系，奠定中国特色社会主义国家安全道路的坚实法律基础[3]。为深化对《国家安全法》的理解，推进国家安全法治体系的完善与实施，本文就《国家安全法》的制定背景、立法意义与文本特征展开分析。
一、《国家安全法》的制定背景
（一）《国家安全法》的制定出台是实现国家治理体系与治理能力现代化、全面推进依法治国的必然要求
党的十八届三中全会将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系与治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，十八届四中全会将“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”作为全面依法治国的总目标，《国家安全法》的制定出台正是实现这两项总目标的必然要求。
1.国家安全治理体制机制是国家治理体系的重要组成部分，《国家安全法》的制定出台是国家安全治理体系现代化的表现。国家治理体系是在党的领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一套紧密相连、相互协调的国家制度[4]。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》9次出现“国家安全”概念，涉及所有制体制（2次）、宏观调控体制（1次）、财税体制（1次）、社会治理体制（5次），尤其在“创新社会治理体制”部分中指出：“创新社会治理的目标在于推进平安中国建设，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序。”并提出：“设立国家安全委员会，完善国家安全体制和国家安全战略，确保国家安全。”[5]这充分表明，国家安全治理体系是国家治理体系的重要组成部分。通过制定《国家安全法》，将此前散布于各专门性立法、政策文件中的有关国家安全任务领域、国家安全体制机制、国家安全主体的职权与义务等规定予以协调综合，在基本法律的层面加以规范化，无疑能对国家安全治理体系的法制化、现代化起到巨大的推进作用。
3.国家安全治理能力是国家治理能力的核心之一，《国家安全法》的制定出台无疑促进了国家安全治理能力的提升与现代化。在全面深化改革时期日益复杂和严峻的国家安全形势下，《国家安全法》所形塑的新的国家安全治理体制机制不仅需要应对传统体制下难以处理的重大国家安全挑战，而且需要有对未来发展过程中新涌现的国家安全问题之预见和管控能力，并且需要具备随着新的国家安全问题的涌现而不断发展或衍生出新的国家安全治理方法和体制机制的能力。
（二）《国家安全法》的制定出台是适应国家安全面临的新形势、新任务，贯彻总体国家安全观，有效维护国家安全的需要
《国家安全法》的制定出台正是因应当前复杂而严峻的国际国内安全态势，以基本法律的形式打造适合国情与实际的国家安全领导与工作体制机制，并对此加以有效应对的具体行动。随着改革的深化、综合国力的提升、国际局势的变化，我国的国家安全形势面临诸多新变化、新挑战，复杂性与严峻性前所未有，生存安全与发展安全并存，传统安全威胁与非传统安全威胁交织[6]。
国家安全面临的新形势、新变化催生了新的国家安全观——总体国家安全观，《国家安全法》的制定出台正是以总体国家安全观为指导，某种意义上可以说是对总体国家安全观的具体化、法制化。总体国家安全观体现了国家安全的全面性思维；把过去不同的国家安全观和安全模式从不同角度加以强调的问题统合起来，使国家安全认识由分散凝聚为整体，体现国家安全的整体性思维；将国家安全问题与国家发展问题结合起来，并把本国安全与他国安全、地区安全、全球安全紧密联系起来，体现了国家安全的系统性思维[7]。《国家安全法》正是在总体国家安全观界定的概念内涵和结构外延、国家安全工作的基本原则及其体现的国家安全思想指导下制定出台的，故不免深深烙印上总体国家安全观的全面性、整体性和系统性特征③。
（三）《国家安全法》的制定出台是完成宪法委托之国家安全立法任务，贯彻落实宪法规定的维护国家安全与利益之义务的体现
二、《国家安全法》的制定意义
《国家安全法》的制定出台无疑具有划时代的政治意义和法治意义，在国内外均产生重大影响[8][9][10]，是国家治理法治化和国家安全建设法治化的重要标志。本文在此重点分析其对于我国国家安全建设法治化的意义。
（一）《国家安全法》有效整合了分散的国家安全战略，实现了国家安全战略的法制化
（二）确立国家安全法律体系的部门法地位，形塑国家安全法律体系的基本形态
已有的研究大多未将国家安全法视为一个独立的法律部门，认为在部门法体系的归属问题上，国家安全法当属军事法部门，是军事法的某一特殊领域，如谍报领域等[11][12]；或认为其属于行政法部门，属于行政特别法[13][14]；甚至，在军事法、国防法与行政法中难以找到国家安全法的栖身之地⑧。且在此之前，国家安全法的基本框架尚未定型，虽有《反间谍法》等专门性立法出台，但与体系性的国家安全法还相距尚远。《国家安全法》的制定出台从根本上改变了前述局面，故有必要在部门法的划分角度、部门法法律体系的形成标准上，进一步研讨并判断国家安全法的部门法归属与法律体系的基本形态问题。
（三）为作为国家机构的中央国家安全委员会的设立提供基本法基础
2013年11月十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出要成立国家安全委员会，旨在整合并协调我国国家安全机构及其国家安全工作职能，提高国家安全战略决策与国家安全问题应对能力，以期更为高效地应对异常复杂而严峻的国内外安全形势。中央国家安全委员会在性质上应当被界定为党领导下的国家机构，肩负国家安全的国务职能而非党务职能，在地位上其应当与中央军事委员会平齐而非国务院的组成部门。故中央国家安全委员会的设立必然涉及国家权力结构与政体形式的调整，非经修改宪法或制定专门的国家安全基本法不足以完成此项重任[17]。
《国家安全法》欲采取模糊规定策略对中央国家安全委员会的法律地位作模糊定位，并将其升格为国家机构的立法政治意图较为明显。而前述宪法权力配置问题与中央国家安全委员会的组织结构、职权功能、工作任务、工作制度、工作程序等问题，则有待作为国家机构的中央国家安全委员会成立后，修改国家安全法或制定出台相应的组织法予以规范解决⑩。
从世界多国中央国家安全机关的职权来看，中央国家安全机关主要有三种类型[18]：（1）有权作出国家安全战略决策或决定的国家安全领导机关，如伊朗、沙特、巴基斯坦、波兰、土耳其、乌拉圭、智利等国家的国家安全委员会（或类似机构）；（2）为国家安全决策提供参考意见和建议的的国家安全咨询机关，如俄罗斯、印度、日本、韩国等国家的国家安全委员会；（3）旨在协调各国家安全机构以提高国家安全管理效能的国家安全协调机关，如美国的国家安全委员会。比较而言，《国家安全法》对于中央国家安全委员会的定位混合了前述（1）（2）两种类型，其法律上的职权与性质定位明显是国家安全咨询与协调机关，国家安全方面的相应决策权或决定权则由全国人大及其常委会、国务院、中央军委享有。
三、《国家安全法》的基本特征
作为我国国家安全领域的第一部综合性法律，《国家安全法》除具有法律的共同属性外，还具有区别于其他法律的自身特色。这是由国家安全法律关系之特殊性、国家安全法律行为的特殊性以及国家安全自身特点所决定的[19]。下文即以《国家安全法》文本为主要依据，并考量其立法过程，详细分析其基本特征。
（一）从立法目的与立法时代背景看，它是“常态立法”，是“积极的预防法”
《国家安全法》的主要功能并不在于控制已然出现的紧急状态，而在于防止紧急状态的发生，故其规定的维护国家安全任务工作的条款具有明显的积极预防特色。由此观之，《国家安全法》是介于常态的一般性治安法律（如行政处罚法）与紧急状态法之间的特殊常态法。从立法时代背景看，与早期的国家安全立法乃迫于战争或其他紧急状态之现实不同，二战以后的各国国家安全立法大多属于常态立法。这一方面表明，在世界总体和平态势下，各国的国家安全形势并不乐观，尤其非传统安全因素对国家安全的影响日益加重；另一方面表明，国家安全立法已由紧急状态时期应对紧急状况的立法转向日常时期维护正常状态、预防紧急状态的立法。
（二）从政治属性看，它具有浓厚的政治性，可谓一部“政治法”
任何法律都是统治阶级意志的体现，《国家安全法》在这一方面的政治属性尤为明显[20]2。首先，从制定出台背景看，其是迫于当前严峻的国家安全形势，急于将“总体国家安全观”具体化、法律化，具有为中央国家安全委员会的设立铺路之目的，受时事政治与政党政策影响极为明显。其次，从其保护的客体法益来看，国家主权、国体与政体、领土完整与统一、政治安全、社会主义制度等，莫不关乎国家之核心利益，政治属性自然无法避免。再次，从其确立的国家安全领导体制来看，其深切我国政治实际，能够确保中国共产党在国家安全工作中的领导地位。最后，从其界定的国家安全任务工作范围来看，其意图将更为广泛的安全议题纳入国家安全领域的做法，体现出如下政治价值决定——稳定是当前一切工作的前提，稳定压倒一切。
（三）从整体看，它以原则性为主兼具操作性、全局性为主兼具专门性
该法第一章集中规定国家安全工作的基本原则，如法治原则、人权保障原则、国家利益原则、政党主治原则、协调发展与统筹兼顾原则、多元治理原则、互信互利与平等协作原则、奖惩与教育相结合原则等。第二章对国家安全任务的规定大多为原则性的，第三章对“维护国家安全机关的职权”的规定，则因欠缺相应的程序性机制而减弱了操作性，第四章“国家安全制度”中对于“情报信息”“风险预防、评估和预警”“审查和监管”“危机管控”等的规定，虽然具备一定的操作性，但都是解决带有普遍突出问题的制度，原则性较强[21]，第五章“公民权利与义务”的规定亦如此。“此次制定的国家安全法，正是一部立足全局、统领国家安全各领域立法工作的综合性法律。它以法律的形式确立了总体国家安全观的指导地位，明确了维护国家安全的各项任务，建立健全了国家安全制度和国家安全保障措施，从而为实现国家长治久安、推进国家治理体系与治理能力现代化提供了坚实的基础。”[22]
（四）从立法框架和立法体系上看，它具有完整性和开放性
（五）从内容来看，它以实体法为主兼具程序法，组织法与行为法相结合，虽为国内法但具有涉外性
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任编辑：胡梁
①关于这一变化的过程，将在后文梳理分析；另见刘跃进《十四大以来中共中央关于国家安全的论述与决定》，《中央社会主义学院学报》，2010年第2期。
②1993年全国人大常委会制定的《国家安全法》“名大而实小”，实际仅涉及反间谍工作领域，故于2014年被修订为《反间谍法》。参见刘跃进《国家安全法的名与实——关于修订我国<国家安全法>的一点建议》，《苏州市职业大学学报》，2006年第3期。
③关于《国家安全法》的文本特征，后文将详细分析，在此不作展开。
⑤分别对应1982年宪法如下条文：序言第8段第2句、序言第9段第2句、序言第11段第3句、序言第12段第3句、第1条第2款第2句、第28条、第54条。
⑥德国宪法学家温厚兹（Ekkehard·Wenholtz）依宪法委托条文之性质区分了立法委托和宪法训令，认为宪法委托若“明显”且“专属”地委托由立法者来执行的话，则属立法委托范畴，若除立法者履行外，仍可由其他国家机关达成之，则属宪法训令。在立法委托概念内，又可分为“明显的立法委托”和“隐含的立法委托”两种，前者是宪法直接指示立法者的立法作为，后者是宪法用间接的方式指示立法者应有所作为。详见陈新民《德国公法学基础理论》，法律出版社2010年版，第205—206页。
⑧传统军事法、国防法、行政法等，均少有讨论国家安全法问题，参见曾志平等《国防行政法要义》，人民出版社2013年版；姜明安主编《行政法与行政诉讼法（第三版）》，北京大学出版社/高等教育出版社2007年版。
⑨国家安全法律体系中有诸多刑事法规范，另我国澳门特别行政区的《国家安全法》即是刑事特别法。参见周新政《关于澳门维护国家安全法出台后的思考》，《珠海市行政学院学报》，2009年第2期。
⑩必须防止这样一种错误的立法观念：将中央国家安全委员会的组织结构、职权功能、工作任务、工作制度、工作程序等问题交由后续的国家安全法实施条例等行政法规加以规定。事实上，前述问题虽然不是宪法层面的权力配置问题，但却涉及国家安全的基本制度，关涉公民基本权利，依据《立法法》第8条和第9条有关法律保留之规定，这些问题属于法律保留的范围，故此类问题必须在国家安全基本法律的层面加以规定，而不能交由下位的行政法规或部门规章，否则即有违宪嫌疑。
[作者简介]庞远福（1988-），男，广西玉林人，武汉大学马克思主义学院/党内法规研究中心助理研究员，法学博士。