法治政府建设是行政法治乃至整个国家法治经久不衰、历久弥新的政治性、学术性和社会性议题。党的二十大报告强调，“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。法治政府建设作为法治建设的重点任务，对法治国家、法治社会建设具有示范带动作用，是整个法治建设中具有先导性、带动性和示范性的主体工程，也是作用于政治改革、经济发展和社会整合的“上层建筑”。《民法典》颁布以前，中国法治政府建设历程呈现出明显的阶段性特征，包括酝酿期（1978—1992年）、初创期（1993—2003年）、快速发展期（2004—2011年）和攻坚期（2012—2020年）。2020年《民法典》的颁布，标志着我国法典时代的到来。《民法典》的颁布，尤其是民法典所蕴含的权利本位理念、公私法融合特征等，无疑给新时代的法治政府建设提供了新的价值标尺和历史机遇，也提出了新的挑战。当前，我国法治政府建设正处于一个关键性的历史节点，必须站在新的起点上探寻法治政府建设的转型路径。
习近平法治思想深刻指明法治政府建设必须始终遵循以人民为中心的价值定位和建设思路，因此，我们必须更加全面而深刻地认识到民法典对于法治政府建设转型带来的实然与应然层面的影响。如何切实贯彻以人民为中心的价值定位和建设思路，确保发挥民法典有效实施这个重要抓手的作用来推进民法典时代的法治政府建设，是当前和今后亟待解决的重大理论与实践命题。本文以民法典时代作为语境背景，探讨法治政府建设在观念、规则和模式上的系统转型之道，力图为法治政府乃至行政法学之新旧理论更替的“科学革命”奠定基础，并为新时代政府治理体系和治理能力现代化提供理论镜鉴。
一、法治政府的形态演进与民法典时代的转型要求
（一）法治政府的形态演进
直到20世纪20年代末，世界性经济危机证明了早期法治政府理论难以自足——仅仅依靠“无形之手”的市场并非是万能的，所以凯恩斯主义要求政府发挥“有形之手”的作用，全面干预经济社会的发展以缓解时代危机。紧接着，二战中“恶法亦法”的悲剧使当初那种鼓吹形式法治政府建设的理论彻底破产。极力宣扬有限政府、规则法治和控权模式的政府已经无法适应时代变迁的需求，而且在国家目标和任务的实现上经常出现“政府失灵”。为此，行政法学理论界先后创立了立法保留和行政保留理论、合法行政与合理行政原则、行政裁量和行政便宜主义、生存照顾与给付服务行政等理论，试图给法治政府建设所面临的现实困境指明出路，并开启了法治政府建设的理论再探与重构之路。
正如习近平总书记所说：“当代中国正经历着我国历史上最为广泛而深刻的社会变革，也正在进行着人类历史上最为宏大而独特的实践创新。这种前无古人的伟大实践，必将给理论创造、学术繁荣提供强大动力和广阔空间。”全面依法治国伟大实践必然会给行政法学的知识创新、理论创新和方法创新供给动力和拓展空间。尤其是法治政府建设这一兼具政治性、学术性和社会性的议题，它在观念、规则和模式上的各种新旧理论将会在“自我革命”中充分竞争，最终所产生的“获胜者”将构成当前和未来法治政府建设的基本遵循。从法治政府形态的历史演进来看，它表现出一种“前法治政府建设观念、规则与模式主导—前理论危机—新理论孕育—新观念、规则与模式主导”的更替式前进、循环式上升的规律，这也构成我们讨论民法典时代法治政府建设转型之道的整体视角。
（二）民法典时代对法治政府建设的转型要求
《民法典》是一部具有鲜明中国特色、实践特色、时代特色的法典，不仅在我国法治发展史上具有划时代意义，而且对于法治政府建设同样具有重大而深远的意义。就法治政府建设来说，其转型要求意味着这是一场理论与实践的自我“科学革命”，其旧的理论全部或者部分地为一个崭新的理论所取代。《民法典》问世即为这场“科学革命”的先兆，它对法治政府建设的转型要求体现为观念上的更新、规则上的扩容和模式上的变革。
首先，《民法典》的问世重申了公民权利本位宣言，法治政府建设在观念层面与之不相适应的部分亟待革新。民法典以人民为中心，其全部条文围绕着保护人们民事权利而展开。民法典不仅构建了一个“从财产到人身、从物质到精神、从生前到身后全方位保护”的完备民事权利体系，还将人格权独立成编，“实现了从物本主义到人本主义的历史性变革”。此外，为了适应新时代社会主要矛盾的变化，我国民法典的编纂并不局限于传统的“世俗性圣经”之定位，而是面向风险社会，对不确定性增多、自然人赖以生存的生态环境持续恶化、大数据时代公民隐私权益保障不足以及社会弱势群体亟待强化保护等诸多社会化、政策性的议题作出回应。具言之，民法典所宣告的权利本位时代，不仅是以意思自治为核心的消极自由类权利的本位重申，也是以生存照顾理论为指导的积极社会类权利的地位彰显。所以，在法治政府建设中，行政机关在遵守行政法规范的基础上，应当主动对接民法典的时代要求，在法定权限范围内积极有为，扮演民事权利保护者的角色。
最后，民法典的出台彰显了以人民为中心的治理理念，法治政府建设在模式层面的某些行为方式亟需转型。辨识民法典时代的理念要求，不能单单着眼于有限的法典条文，更应当回到民法典起草的政治期许、社会现实和文化背景中去窥其堂奥。党的十八届三中全会首次提出“国家治理体系和治理能力现代化”总体目标后，党的十八届四中全会随即部署了“编纂民法典”这一战略任务。是不是良法善治，关键是看法律体系、法治体系以及国家治理制度体系贯通什么样的价值观和价值标准。“以人民为主体”，即“以人民为中心”，亦即“法治为民”，这是社会主义法治最核心的价值，是中国特色社会主义法治价值体系的基石。在此背景下，民法典所明确提出的维护人格权益、强化产权保护、优化营商环境、保护生态环境等理念，处处彰显出“以人民为中心”的时代精神。民法典时代法治政府建设的基本逻辑，都应围绕着以人民为中心的治理理念展开。就法治政府建设模式而言，政府在某些方面应跨越传统模式，顺应由治理思维所带来的“广泛而深刻的革命”，在政府治理体系现代化的过程中实现建设模式的转型。
二、民法典时代有限政府与有为政府的双重构建
有限政府是行政法学理论中的经典观念，但这种观念只能阐释《宪法》第33条规定的“国家尊重和保障人权”中的“尊重”面相，而难以实现“保障”功能。因此，公法学在强调基本权利的双重功能，尤其是基本权利的“受益功能”或“国家保护义务功能”时，就是要强调“保障”应与“尊重”并重的意旨。宪法上的人权条款意味着国家既负有“尊重”人权不受干预的消极义务（防御功能），也承担“保障”人权实现的积极义务（保护功能）。因此，仅仅强调有限政府的建设，在法治理论上难以自洽，也难以呼应民法典的权利本位理念，完成民法典所强调的维护人格权益、强化产权保护、优化营商环境、保护生态环境等任务。
（一）有限政府的历史贡献及其观念扬弃
（二）有为政府的时代转型及其行动边界
在有限政府观念下，合法行政原则将政府行为框定在法定规则之内，虽然解决了政府行动的民主正当性问题，但是“政府失灵”“懒政怠政”“官僚低效”等问题却接踵而至。具体来说，在经济发展方面，市场经济与有限政府曾被认为是相辅相成的对应型方案，但市场经济危机不断衍生的社会问题反复证明完全将资源配置交由“看不见的手”是行不通的。倘若政府在宏观经济调控和微观市场监管上不能有所作为，那么“市场失灵”和“政府失灵”就会兵连祸结，形成一种恶性循环。在社会控制方面，政府权力有限，公权力为“恶”的机会是少了，但是，严格的、僵硬的限权、控权会把政府为“善”的手脚也束缚住了。具言之，有限政府只能维持最基本的社会秩序而不能主动增进公共福祉，只能保证不侵犯公民法定权利而不能满足其更多权益主张。因此，为了回应市场经济危机和战后公民生存照顾的要求，凯恩斯主义彻底放弃了因噎废食的“政府限定论”，全面开启向有为政府的时代转型。
习近平总书记指出：“我们要坚持辩证法、两点论，继续在社会主义基本制度与市场经济的结合上下功夫，把两方面优势都发挥好，既要‘有效的市场’，也要‘有为的政府’，努力在实践中破解这道经济学上的世界性难题。”申言之，以市场在资源配置中起“决定性作用”的社会主义市场经济乃是民法典的经济基础，其中市场只是服务于特定社会目标的必要手段，需要接受国家调控和干预；以中国共产党的领导为最本质特征的社会主义民主政治乃是民法典的政治基础，在价值取向上，自由只是人们美好生活向往的基本价值之一，在同平等、安全等其他价值发生冲突时必然受到一定限制。“从‘全面挺进’到‘有进有退’，从‘无处不在’到‘有所为有所不为’，其中的核心就是打破‘全能行政’观念。”所以，有为政府绝不是对“全能政府”的复辟，政府行为仍然存在特定边界，而这一边界主要是由“有效的市场”和民法典中的“行政法规范”所决定的。从这个意义上来说，有为政府绝非对有限政府的彻底背叛，而是在恪守“有所不为”前提下的“有所作为”。
（三）有限政府与有为政府的双重建构向度
总之，法治政府建设并非是一种纯粹理论想象的权威性真理，而是适配于整个社会环境的重要实践过程。从社会系统论的视角思考，为了实现法治国家、法治政府、法治社会一体建设的系统目标，法治政府建设在外部体系上应当发挥“承前启后”的“协同法治化”功能。这种系统的、协同的、整体的方法论，“既是法治理论在范式上的创新，也是法治实践得以成功的科学进路”。从社会转型论的视角观察，“民法典历来不是一个单纯的技术性法律文本，对于推进法典化议程的政治家而言，民法典是一个国家进行社会和政治重构的决定性文本”。所以，民法典时代的法治政府建设不能简单化为政府单方面的“自我革命”与“自我建构”，其在内部体系上必须准确回应民法典本身所描述的中国特色、实践特色和时代特色。有限有为政府不再是全能政府，而是在治理理念指引下建构的、一个符合民法典时代底色的“有效政府”。它既是对有限政府的有限形式理性之辩证扬弃，也是对有为政府可能产生的非理性扩张之风险控制。这种观念的创新虽然有取道中庸的思维痕迹，但其实现过程的方法论却超乎中庸，继续在规则依据和操作模式上推进转型，尽可能实现目标与手段的科学匹配。
三、规则拓展：依行政法行政到依民法典行政的依据扩容
当前法治政府建设对依法行政原则的解释尤为不足，首先就体现在“法”的范畴上，即对行政法之外的法律渊源一律排斥。然而，在民法典时代的治理体系中，社会和政治秩序的建构应当立足于一个多中心和协商式的进程。具有多层次、多中心和灵活性等特点的治理尤其要求规范渊源的开放性和多元性。民法典本身即设计了大量行政法规范，涉及行政登记、行政审批等多种行政权力。习近平总书记强调：“各级政府要以保证民法典有效实施为重要抓手推进法治政府建设，把民法典作为行政决策、行政管理、行政监督的重要标尺。”对此，依法行政原则应当面向民法典进行法依据的扩容。
（一）依行政法行政及其局限
（二）依民法典行政及其回应
在资产阶级的革命过程中，如火如荼的“身份到契约”的革命真正孵化和催熟了私法体系，并促成了公私法的对立。但在后资本主义时代，二者又开始相互渗透，典型表现为公私法交叉融合使二者界限模糊不清甚至日渐走向趋同。哈贝马斯将这种现象描述为“私法的公共化”与“公法的私人化”，并指出“公共权力即便在行使其分配与促进职能时也运用私法措施，每当此时，公法的古典标准便彻底失效了”。这种西方国家的部门法体系建构模式具有先天的滞后性，移植到存在着深厚政治基础和社会土壤的社会主义中国，更是难以适应社会生活日新月异的发展与变迁。事实上，社会主义国家的建立和发展动摇和冲击了资本主义国家公私法隔绝对立的传统法律体系之根基。公私法融合在当今社会主义中国存在着深厚的政治基础，而且这种融合首先就体现在将民法典作为依法行政的法依据补充。
观察各种对部门法划分的反思甚至批判的观点可知，其所要反对的并非这种理论认识之区分，而最终是要反对法律执行过程中脱离实际的“本本主义”。实事求是地说，“公法、私法二元论只着眼于各种各样的行政形式（行政行为或立法行为）的最终法效果，而没有充分考虑导致该效果发生的过程”。实际上，在现代行政目的与功能复杂化、行政手段和形式多样化的背景下，行政活动确实很少只采用某一种行为形式，而通常是多种性质、多种类型的行为形式结合或连续进行。从这个意义上来说，“依行政法行政”与“依民法典行政”其实是对国家行政与社会行政的相对区分而非绝对划分，而且后者是对社会现实要求所作出的必要回应。倘若缺乏这种整体视野，我们就不能正确认识行政活动各个环节的行为过程形式，更不可能从整体上把握好整个政府治理体系的变革。尤其是在党的十八大强调更多在治理语境下去解读法治政府建设这一核心命题以来，依法行政更应立足于整体性视角去积极回应这种法治战略与实践发展的新要求。
（三）民法典时代依法行政的法依据扩容
四、模式选择：面向行政任务的新型法治政府操作模式
（一）民法典时代面向行政任务的政府操作模式
面向高权行政之外的给付行政、规划行政、社会行政等任务领域，有为政府观念和依民法典行政的规则扩容必将孕育出新的政府行为操作模式。这种转变投射到公法中便显现为近代与现代宪法的分水岭：“首先是自由国向福利国的过渡，它危及了宪法对国家的约束功能；其次是宪法没有预见到的新主体、新手段和新程序的出现，这瓦解了宪法对公私的基本划分。”不论是公法还是私法，不论是组织法、行为法抑或程序法，“各种法律实质上不仅是欲然和应然，而且还是人民生活中的一种实际有效的力量”。由于现代社会条件下政府服务和公共设施成为人民赖以生存的可能，所以即使缺乏形式化的行政法依据，只要能为人民提供生存照顾的行政活动便具有正当性。事实上，区别于传统干预行政，以给付、规划或服务为内容的新兴行政任务并不依赖强制手段，国家对于给付主体组织方式和利用关系的法律方式拥有选择自由。因此，在民法典也开始大规模给政府增设目标任务的时代，行政法不能止步于法教义学的形式逻辑想象来限定政府组织和行为的外观形式，而必须重视目标任务所需的客观条件及其结果实效。
新时代的法治政府操作模式选择应当面向行政任务，在非秩序行政领域的行政任务履行中，必须赋予政府一定的组织与行为自主选择权。但是，行政任务的“私人化”应当受到国家保留原则的制约。一般来说，传统高权行政任务应当基于国家权力独占原则，始终由政府自己完成，而无涉国家强制力行使的给付行政等应当允许私人化。所以，只要公法上并未直接禁止采用私法规定的组织或行为形式，那么政府就可以选择私法规定的组织与行为形式来完成特定的行政任务。为了因应全球化的竞争和国家整体治理变革，传统行政组织法、程序法或行为法都要在形式要件上受到效率要求的检验。主张面向行政任务的形式选择自由，不仅意在使行政活动从领域法规定的组织、程序和行为形式中解放出来，实现公私法组织合作、行为协同的操作模式，而且旨在最终建立一个有为、高效的政府。
（二）公私法组织型态的自主选择
政府之所以要选择私法组织完成行政任务，可以从过程和结果两方面分析。一方面，从行政任务完成的过程来说，由私法组织完成行政任务能够令政府从较为僵化的科层桎梏中解放出来，简化流程、降低成本、促成合意，利用私人专业性知识和技术达成区际甚至国际合作，实现面向人民的柔性、开放、透明和非官僚主义行政的形成。另一方面，从行政任务完成的结果来说，将部分行政任务转交给私法组织能够直接减轻行政编制的负担和财政预算的拘束，分散冗沉的政府责任以助力“政府瘦身”，显著提升行政任务的完成效率和效果。因此，面向行政任务的法治政府，在公私法的组织形式上应当有更多的自主选择权。
综上可见，面向行政任务的履行，公私法主体之间形成了一种高度默契的“承接秩序”，这也预示了由私法主体承接行政任务成为不可逆转的潮流。当前，为了更好完成既定行政任务，我国政府在越来越广泛的领域和环节中选择与形形色色的私法主体展开合作，这大大超越了域外行政任务民营化的现状和既往公私协力之经验。从域外国家和地区来看，为了进一步提升行政效率和治理效能，行政任务由“公法人的国家”转由“私法人的国家”负责的“第二次民营化”也开启了蔚为大观的改革浪潮。相应地，变迁中的行政组织法理论也从“组织形式选择自由”迈向以完成行政任务为取向的“组织最适诫命”。具言之，在秩序干预、课税征收等绝对行政任务之外，政府在给付行政、规划行政、社会行政以及基础设施建设等行政任务方面应当将公法私法主体型态作横向比较，在充分评估后再选择一种最适合行政任务的主体型态。
这种行政任务取向的公私法主体型态选择环节具体包括两步。首先，在公法主体和私法主体类型之间进行选择。相比于公法主体，虽然私法主体在组织设立、人事安排、财务金融、经营效率、跨际合作方面存在诸多便利，但政府在倾向选择私法主体时必须考虑：是否可以降低对其管控约束从而确保这种选择的比较优势；是否可以经受市场投资和经营风险从而确保完成行政任务；是否可以承受课税压力从而避免公共财政的额外负担；等等。不过，政府一旦发现特定行政任务本身具有较高的民主正当性要求时，就必须果断排除私法主体型态之选择，避免政府变相规避公法而肆意“遁入私法”。其次，在私法主体的具体型态中作进一步选择。确定基本类型后的具体选择应当更加注重把握行政任务的目的和内容，以私法主体的具体型态之法规范差异作为选择基准。如私法上的公司企业法人较为适合从事经济性活动；基金会、社会服务机构等非营利法人则更加适合承担教育研究、社会服务、环境修复等非经济性任务；等等。当然，至于政府到底选择新设公营独资或公私合资营利法人，抑或选择新设事业单位或基金会等非营利法人，还是直接委托私法主体完成，则是根据行政目的来作自主性选择。
（三）公私法行为形式之选择运用
“民之所盼，政之所向。”《民法典》的问世和施行，使中国人民拥有了属于自己的“社会生活的百科全书”。作为“社会和政治重构的决定性文本”，民法典必然要深刻影响到以其为时代底色的法治政府建设。我国新时代社会主要矛盾的变化和人民对于美好生活的向往通过民法典得到了表达和确认，这就要求行政法学研究充分因应民法典带来的时代变革。进言之，不论是学术研究、法治实践还是社会观念，都必须果断放弃旧范式、创立新范式，推动法治政府建设在理念、规则和操作范式上的全方位转型。有限有为政府的建构、依法行政的法依据扩容和公私法形式选择运用模式的转型主张，不仅回应了民法典给法治政府建设带来的变革，也一并解决了行政法治长期想要解决而没有解决的历史遗留问题，不仅有助于建设一个动静兼顾、知所行止、井然有序的法治政府，更为如何贯彻党的二十大报告所提出的“扎实推进依法行政”“优化政府职责体系和组织结构”提供了具体路径。