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2024.05.29山东
关键词：气候治理;碳壁垒;绿色贸易壁垒
面对全球气候变化的共同挑战，减少温室气体排放和推动绿色低碳发展已成为国际社会的普遍共识。但随着地缘政治影响下大国博弈和战略性产业竞争加剧，全球气候治理的不确定性和不稳定性陡增。“国家安全绿色脱碳”正成为美欧产业和贸易政策的一种新趋势，逐渐形成了对发展中国家对外贸易和产业低碳转型的“碳壁垒”。2023年4月25日，欧盟理事会投票通过了包括改革碳排放交易系统、设立碳关税和创建社会气候基金等三项气候法案，这是全球范围内首次将气候监管纳入贸易法规，将对全球气候治理、国际贸易格局、世界产业变革和贸易规则产生新影响。
党的二十大报告强调，要积极稳妥推进碳达峰碳中和，并提出“积极参与应对气候变化全球治理”的战略方针。《“十四五”对外贸易高质量发展规划》亦明确指出，我国应“积极应对绿色贸易壁垒，参与多边和区域绿色贸易议题交流合作”。在全球加速“脱碳”进程与我国实现“双碳”目标的背景下，我们不仅要积极应对碳壁垒带来的新挑战，还要牢牢把握低碳发展的新机遇。
一、碳壁垒的内涵和特征
(一)碳壁垒的内涵和形式
碳壁垒作为一种以应对气候变化为由而采取的贸易限制性措施，其核心在于对产品在其生命周期内———包括生产、运输、消费及处置各阶段所产生的碳排放进行规制。这类单边主义措施涵盖了碳关税、碳边境调节机制、碳标签、碳减排认证、气候友好的政府采购以及气候友好补贴等多种形态(边永民等，2009)。在形式上，碳壁垒可总体分为关税壁垒和非关税壁垒两大类，具体分类及其主要形式详见表1。
表1碳壁垒的分类及主要形式
(二)碳壁垒的主要特征
二、碳壁垒的发展趋势
(一)碳关税壁垒从争论走向实施阶段
随着欧盟碳边境调节机制(CBAM)的正式实施，全球碳关税措施已从争议阶段转向实际执行阶段。碳关税于2007年被首次提出，旨在减轻欧洲国家因执行《京都议定书》所遭受的不公平待遇。2010年，欧美主要国家由于国内争议和国际反对，纷纷推迟碳关税法案，使得发达国家在短期内未能征收碳关税(徐清军，2011)。此后，2012年欧盟宣布的针对航空业的碳关税措施，也因与WTO规则不相容而被迫终止。
近年来，欧盟通过国内立法实施碳关税壁垒，欧盟碳边境调节机制(CBAM)已于2023年10月1日正式生效。与此同时，美国的“碳关税”也初露端倪。2022年6月，美国参议院提案《清洁竞争法案》(CleanCompetitionAct,CCA)提出了碳关税立法设计，计划建立美国版的CBAM,自2024年起对碳含量超过基准线的商品征收碳关税(吴敬轩，2022)，并于2023年12月再次提交重开立法程序。如表2所示，近年来，美国国会涉及碳关税的提案数量明显增加，这从侧面反映出美国正在推进碳关税立法。在欧盟和美国的示范作用下，日本、英国、加拿大等发达经济体也从被动观望转向主动跟随，极有可能效仿美欧的做法，从而使碳关税在全球范围内进一步扩散(李晓依等，2023)。当前，日本也正在考虑引入碳关税，而加拿大的政府预算也显示出对引入碳关税的兴趣。
表2欧盟和美国碳关税壁垒实施进展
(二)非关税碳壁垒的目标行业和影响范围持续扩大
非关税碳壁垒的目标行业覆盖范围从传统的轻工纺织业、农产品和日用品等行业，进一步扩展到新能源产业，如光伏、电池、新能源汽车等领域，并且从单一产品拓展至整个产业链(见表3)。此类非市场化的“绿色准入门槛”法案，未考虑碳市场定价，直接决定产品是否允许进口，将碳足迹与产品投标商务评价挂钩。在实践层面，法国、韩国、意大利等多个国家已经对以光伏组件为代表的新能源产品提出了碳足迹核算和认证的要求。比如，法国针对100KWp以上的光伏组件进入法国招标市场时，按照碳足迹值分为不同等级，对应不同打分，碳排放值越低，产品中标的可能性越高。
表3非关税碳壁垒的行业范围和案例
(三)碳壁垒的制度刚性日益增强
从各类碳壁垒的实施情况来看，碳壁垒的制度刚性日益增强，企业因碳壁垒而承担的经济成本也不断上升。一方面,CBAM组合使用碳排放、碳强度和碳足迹等环境政策工具指标与加征关税或边境调节等贸易政策，将各国碳减排承诺的“软约束”转变为“硬约束”，企业面临碳关税带来的冲击。同时,CBAM的影响范围也正在逐步扩大。目前，其征收范围已覆盖电力、钢铁、铝、水泥、化肥和氢等6个行业，2030年将进一步扩展至欧盟碳市场所有产品及其所涵盖行业50%以上的排放量，包括炼油、焦炭和金属矿砂、其他金属、水泥和石灰、其他非金属矿物、纸浆和纸、化学品、民用航空等部门。
另一方面，非关税碳壁垒不仅限于市场化推行方式，其约束力还通过一些法案强化，存在法制化趋势。相对而言，碳标签、碳交易等采用市场化推行方式更容易激励企业自愿加入，企业可以通过技术进步、购买配额等方式平衡自身碳排放。例如，一些非政府组织主导的减碳软倡议已经被大量跨国公司所采用，科学碳目标倡议(SBTi)官网数据显示,SBTi参与企业从2021年开始呈现指数级增长，目前已有4021家企业设定了科学碳目标，其中包括3M、惠普、腾讯、耐克等众多有影响力的企业。然而，一些国家正在逐步通过立法形式强制实施碳足迹认证等碳壁垒。2021年，法国通过了一项在产品上添加“碳排放分数”的法案，从服装、纺织品行业开始试点，预计将推广至家居、酒店、电器等行业，该措施名义上是自愿的，但实际上具有较强的约束力(魏德才，2023)。此外，《欧盟电池与废电池法》也要求实施碳标签等规定，碳壁垒的法制化倾向，使贸易企业所受约束逐步提高，企业面临在碳资信、产品碳足迹标识等方面的压力。
(四)碳壁垒实施主体集中在发达国家，发展中国家反制措施有限
碳壁垒的实施主体是少数发达国家，这些国家掌握低碳贸易规则的话语权，并依靠其技术、规则和发展阶段的减排优势，以及较强的跨国供应链主导地位，主导碳壁垒的实施。根据《低碳发展蓝皮书:中国碳标签发展报告(2021—2022)》的分析，目前在实施碳标签制度方面，发达国家具有绝对的话语权。发达国家依托国际标准，已经建立起本国的碳标签标准体系(见表4)。英国最早于2007年实施碳标签，英国标准协会2008年10月发布的“PAS2050:2008商品和服务在生命周期内的温室气体排放评价规范”是全球首个产品碳标签方法标准，也是产品碳标签中使用率最高的标准。
表4世界各国主要碳标签体系
相比之下，发展中国家的技术和经济条件相对较弱，导致其出口产品的碳排放强度普遍高于发达国家，同时，发展中国家对发达国家市场的依赖程度较高，因此成为碳壁垒的主要目标对象。由于缺乏制约碳关税和非关税碳壁垒的手段，发展中国家大多只能被动遵循发达国家制定的低碳规则。在实践中，经过多年的发展，一些发达国家已经形成了涵盖多个产品完整产业链的碳排放因子数据库，为碳关税和碳足迹提供核算支撑。在发达国家碳排放因子计算规则下，发展中国家出口产品可能面临不公平和歧视待遇。
(五)西方国家从单边主义走向碳壁垒俱乐部
以合作打击国际层面的碳泄露为名，欧盟国家正谋划结成“碳俱乐部”，通过推动相似国家或地区采取类似的单边规制措施，共同构筑碳壁垒。例如，在钢铁和铝行业，欧美试图成立“钢铁俱乐部”。2021年10月31日，美国和欧盟结束了钢铁和铝的贸易争端，谈判并组建贸易联盟，计划在未来两年内制定一系列促进钢铁和铝行业低碳转型的政策，以确保进口的高碳钢和铝产品无法规避这些政策。当前，美国已开始对国内企业的碳排放强度进行调查，预计在2025年1月28日前完成数据汇总报告。美国和欧盟组建的“绿色钢铝贸易同盟”是一个对外歧视、对内平等的关税同盟，并设定一定的加入条件，要求申请国的钢铝产业满足一定的碳强度标准，且不存在所谓的“非市场导向型过剩产能”，从而将中国排除在外，试图以“小圈子”方式制定全球钢铝贸易规则。
除钢铝产业，少数发达国家还有意建立国家间的碳壁垒同盟。2022年七国集团峰会上，七国集团同意成立“气候俱乐部”，计划建立以“国际目标碳价”为核心的气候同盟(Grubbetal.，2022)，并对非参与国的进口商品征收统一碳关税。未来，更多国家可能推出各自的碳关税政策，这将形成国际贸易的碳市场定价“市场壁垒”和“碳关税同盟”。理论上，“气候俱乐部”能够有效避免全球气候治理中的“搭便车行为”以及有效性不足问题(Nordhaus,2015、2020)。然而，实践中，这些“碳俱乐部”的本质是少数利益集团的规则垄断，这可能增强发达国家设置碳壁垒的可能性。因此，发展中国家需要加强合作，共同应对碳壁垒带来的挑战，争取更多的低碳规则话语权。
三、碳壁垒的潜在影响
(一)碳壁垒对全球气候治理的影响
(二)碳壁垒对国际贸易的影响
碳壁垒的扩散将全球脱碳行动从气候外交领域转移到了贸易竞争领域，引起贸易保护质疑，甚至可能引发贸易冲突。毋庸置疑，全球碳壁垒势必将加剧国际贸易的不平衡，导致全球贸易格局发生变动。从贸易份额来看，发展中国家所涉及产品的出口额占总出口额的比重普遍高于发达国家，碳壁垒给发展中国家企业带来了非生产性劣势。如果发展中国家的出口产品不符合发达国家制定的碳排放标准，这些产品将遭受以环境保护为名的贸易壁垒，导致出口产品成本增加、竞争力下降，失去目标市场的竞争优势，进而改变贸易流向。与此同时，发达国家在国际标准的制定、第三方机构(如法律、认证、绿色金融)等领域的垄断地位加强，部分发达国家还可能利用碳壁垒作为竞争力调整手段，阻碍新兴经济体的发展。
在国际贸易摩擦加剧的背景下，将碳排放标准纳入贸易领域的单边措施容易构成隐蔽的新型技术性贸易壁垒，从而提高贸易摩擦的数量和辐射范围。发达国家与发展中国家在碳减排义务分担、碳关税合法性以及低碳产品贸易自由化等议题上尚未达成共识,WTO对于气候贸易政策的认定与协调机制存在滞后。欧盟CBAM的合法性、公平性、有效性和可行性仍有很大争议(曹慧，2021;陈红彦，2021)，引起广大发展中国家对贸易保护主义的普遍担忧。欧盟CBAM在具体机制、监管技术以及征收标准的公平性方面还有待检验，其实施后可能产生征收数量、产品和地区的示范和扩散效应，必定会导致一些国家或竞相效仿，或采取相应的反制措施，从而形成新一轮贸易保护主义，恶化国际贸易环境。欧盟CBAM作为区域性政策，可能会迫使其他国家对欧盟贸易政策发生改变，造成紧张的地缘政治局势，引发贸易争端。因此，在碳减排和碳关税等议题上，各国需要加强沟通与协商，寻求共识，以维护国际贸易体系的稳定，共同应对全球气候变化挑战。
(三)碳壁垒对全球产业链的影响
碳壁垒将对全球产业链布局产生显著影响。首先，在碳壁垒设置意图上，碳壁垒不仅是为了应对气候变化、防止“碳泄露”，更是发达国家为了维持自身的产业竞争优势，通过碳壁垒来迫使贸易国，尤其是新兴发展中国家承担碳减排的经济成本，削弱新兴经济体的竞争力，最终推动产业链本土化并吸引产业链回流。例如，在动力电池行业，若国外产品无法通过欧盟的碳足迹认证要求，欧盟本土产业将因此获得巨大的机会。罗必雄等(2023)分析表明，面对欧盟CBAM,全球重点行业产出将呈现从高碳产品出口依赖度高的发展中经济体向发达经济体或国际竞争力较强的发展中经济体转移的趋势。
其次，在碳壁垒实施效果上，碳壁垒影响了全球产业链话语权。碳壁垒对进口产品存在歧视性，在全球产业链中占据主导地位的发达国家可以利用碳标签等碳壁垒将一些发展中国家贸易供应商剔除出其主导的供应链，进一步提升本国企业在供应链体系中的影响力。例如，苹果公司具有较强的市场势力，对供应商在温室气体排放管理方面列出了责任标准，这对处在高碳制造环节的发展中国家企业十分不利，这些企业必须额外投资零碳工厂，专用投资进一步增强其对苹果产业链的依赖。
最后，碳壁垒对潜在投资的流向与效率产生影响。新兴经济体作为全球化产业链上的供给方，特别是属于碳壁垒目标行业内的企业，在出口不确定性增大的情况下，为应对风险，可能会以牺牲效率来调整供应链布局。例如，晶澳科技、隆基绿能等国内光伏企业纷纷宣布赴美投资设厂。在国内光伏产业链效率和成本优势明显的背景下，这些企业决定在海外扩大制造能力，隐含了应对出口碳壁垒的压力。
(四)碳壁垒对中国对外贸易的影响
四、应对碳壁垒的中国对策
在当前全球气候治理体系经历重大变革的背景下，碳壁垒作为一种应对气候变化的措施，其与国际贸易规则之间的不协调性日益凸显。随着各式各样的碳壁垒措施不断涌现，它们对全球气候治理进程、国际贸易格局以及全球产业链的稳定性产生了深远的影响，并给我国对外贸易带来了一系列挑战。在此情形下，我国需从国际与国内两个维度制定策略以应对碳壁垒带来的挑战。
(一)中国应对碳壁垒的国际策略
1.积极参与全球气候治理，追求公正合理的气候治理秩序
碳壁垒是部分发达国家占据应对气候变化的“道义制高点”，以促进碳减排为借口，利用自身经贸优势主导制定的不公平的碳贸易措施。在全球气候治理面临重大变革的背景下，气候治理秩序的缺失为不合理的碳壁垒创造了生存空间。国际合作在应对气候变化中发挥着关键作用，我国应积极参与全球气候治理，提出具有中国特色的方案，发出中国声音，追求公正合理的气候治理秩序。
国际气候谈判推进的困境在于气候变化问题与国家发展权问题之间的矛盾。发达国家与发展中国家在气候谈判中的博弈重心一直是气候治理责任分担。作为发展中大国，我国有必要协调发达国家与发展中国家的诉求，强调应对气候变化既要兼顾碳排放的现实与历史后果，也要尊重道义与公平，坚持“共同但有区别”的原则。在国际多边合作的框架下，为促进气候治理秩序公正与合理，我国需要提供具有中国智慧的方案。
2.在多边机制下参与低碳贸易规则制定
当前，欧盟试图通过单边立法的方式抢占未来绿色贸易规则的主导权(孙彦红，2022)，部分发达国家试图联手主导制定贸易与环境新规则。在此背景下，我国应秉持多边主义原则共同应对气候变化，反对以气候变化为幌子而行贸易保护之实的碳壁垒。一方面，我国需团结新兴经济体力量，扩大发展中国家在经贸领域的话语权，共同应对发达经济体不公平的碳壁垒，维护发展中国家的利益和发展需求。在此过程中，我国可以依托中国—东盟贸易协定和“一带一路”等平台，探讨新兴经济体在应对碳壁垒上的合作，反对实行单边主义的碳壁垒，营造公平合理的低碳贸易环境。另一方面，我国应在多种国际渠道中提出诉求与关切，强调各国应遵守多边贸易规则，共同应对气候变化挑战，争取国际舆论的支持，并与碳壁垒发起国积极交涉贸易规则问题，提升我国在绿色贸易规则制定中的话语权。具体而言，应加强与欧盟的谈判和合作，一是基于欧盟CBAM的核心框架推动全球制定统一的、透明的碳关税机制;二是从欧盟CBAM的核心诉求出发，联合发展中国家与欧盟开展谈判，商讨兼顾“共同但有区别”的原则，推动制定更加合理的豁免和抵消机制。
3.在WTO规则框架下展开碳壁垒合规性质疑
(二)中国应对碳壁垒的国内策略
1.大力推进能源绿色转型和可再生能源电力发展
2.促进国际低碳规则的国内衔接
面对CBAM等碳关税壁垒的挑战，我国需在制度层面借鉴发达国家的经验，不断完善与国际接轨的碳定价机制。首先，应持续优化国内碳交易市场体系。尽管国内市场已启动试点，但在交易主体、品种及方式等方面仍需进一步发展。借鉴欧盟在配额有偿分配等方面的成熟经验，逐步扩展碳市场的行业覆盖，并在条件成熟时与欧美市场进行行业对接。其次，对石化、钢铁、电力等高能耗产业，需科学评估其全生命周期内的温室气体排放总量与结构。通过比较国内外碳价格，选取样本企业进行碳排放经济负担的测算，构建基于碳成本的产业发展模型，并开展模拟压力测试，以研究有效的应对策略和产业政策。最后，积极应对欧盟CBAM法规，对企业开展培训，提升企业碳管理水平。
在应对碳足迹等非关税碳壁垒方面，我国应建立适应新贸易形势和规则的认证体系，并以准确的碳排放核算数据支撑碳壁垒的有效应对。首先，积极参与国际标准化组织关于产品碳足迹认证标准ISO14067的制定，并加速推进我国碳足迹的国家标准、认证和标识体系的建立，探索具有自主性的碳标签认证体系。从局部试点地区开始，针对当前碳壁垒目标行业重点产品，建立符合我国区域发展阶段的碳足迹评价标准体系，以满足出口贸易的需求。其次，应与欧盟及国际市场体系的要求相兼容，实现市场乃至政府层面的国际互认。最后，为有效克服碳壁垒提供数据支撑，需加快构建规范的碳排放核算体系，推动建立产品全生命周期的碳排放基础数据库，并统一碳标签、碳排放因子数据库，确保碳足迹核算的准确性，为中国制造的产品出口提供坚实保障。
3.发展低碳技术，促进外贸低碳转型
低碳技术的发展被视为克服碳壁垒的战略性举措。尽管对碳壁垒的合规性与合理性存在争议，但低碳生产方式已成为顺应时代发展的重要趋势。在我国，工业占据着产业结构的核心位置，且随着国外碳壁垒的约束增强，我国面临的低碳转型压力日益增大。考虑到我国在低碳生产技术方面的起步相对较晚，发展低碳技术、坚持创新驱动发展战略、降低对传统能源的依赖以及减少对国外低碳技术的依赖显得尤为迫切。首先，我国应加速绿色低碳技术的创新步伐，加强基础研究、前沿技术的研发布局和科技攻关。特别是在新型电力系统、氢能冶金化工、零碳装备制造等关键领域，应加快先进绿色低碳技术的研发，并结合智能数字技术，推动数字技术在产业中的快速应用和转换。其次，我国应将绿色低碳技术应用于对外贸易，保持并扩大光伏组件、新能源汽车等产品在国际市场上“低价高质”的竞争优势，抓住全球产业链重塑的绿色低碳发展机遇。同时，利用低碳技术的优势，积极跨越碳壁垒，参与国际竞争。通过推广绿色节能技术，努力缩小钢铁、铝等高碳产品的国际竞争劣势，从而在全球低碳经济中占据有利地位。