1.经20%以上的业主提议，业委会即应当组织召开业主大会临时会议，而无权再讨论决定是否召开。业委会内部存在不一致意见不能成为阻却应当召开业主大会临时会议的事由，更不能构成否认经20%以上的业主提议而召开业主大会临时会议合法性的事由。
02基本案情
原告（被上诉人）北京市某小区业主委员会（以下简称某业委会）诉称，被告关于只有经业委会同意和组织召开，业主大会临时会议才有效的主张，违反《物业管理条例》第十三条的规定。同时根据《物业管理条例》第十六条、《北京市物业管理办法》第十七条规定，被告对备案材料的审查限于形式审查，在原告申请材料符合规定的情况下，被告应予备案。被告将不予备案当做行使监督权的一种方式，但即便行使监督权，根据《物业管理条例》第十九条的规定，也应当是对业主大会的活动是否违反了法律、法规的强制性或禁止性规定进行监督，本案并不存在违反法律规定的情形。综上，被告对原告提交的业委会备案变更申请不予备案的行为违法，请求法院依法判令被告在五个工作日内对原告于2015年9月6日提交的业委会委员《备案事项变更单》进行备案。
另，2015年8月24日及9月17日，某小区业主陈某分别向一审法院提起业主撤销权之诉，请求判令某业委会作出的《临时会议召开方案》《临时会议拟表决事项》及《临时会议决议》无效。二审法院于2019年3月15日作出两份终审民事判决，认定某小区申请召开临时会议的业主人数已经超过小区业主人数的20%，上述业主人数对应的专有面积亦超过建筑物总面积的20%。且临时会议决议事项的得票率以及对应面积均超过60%。陈某有关《临时会议决议》存在程序性违法而无效的主张，缺乏事实和法律依据。陈某的诉讼请求均被判决驳回。
03裁判结果
法院作出判决：确认被告某街道办事处不履行业主委员会备案变更法定职责的行为违法。
宣判后，某街道办提起上诉。二审法院作出行政判决，驳回上诉，维持一审判决。
04裁判理由
法院生效裁判认为：本案的争议焦点在于，对某业委会提交的业委会备案变更申请，某街道办不予备案是否具有事实和法律依据。结合双方当事人的诉辩主张，本案审查的重点问题有二：一是本案临时会议的召开程序是否合法、决议是否合法有效；二是某街道办对某业委会的备案变更申请不予备案是否构成不履责。
一、本案业主大会临时会议的召开程序合法、决议合法有效。
1.根据《物业管理条例》第十三条规定，临时会议属于业主大会会议的形式之一。经20%以上的业主提议，业委会应当组织召开业主大会临时会议。本案中，某小区申请召开临时会议的业主人数超过小区业主人数的20%，上述业主人数对应的专有面积亦超过建筑物总面积的20%。业委会即应组织召开临时会议。业委会仅有召开临时会议的职责，而无权在此时讨论是否召开临时会议。故业委会委员对召开临时会议存在不一致意见不能构成阻却应当召开临时会议的事由，更不能构成否认经20%以上的业主提议而召开临时会议合法性的事由。
二、某街道办对备案变更申请不予备案构成不履责
参照《北京市物业管理办法》第十七条的规定，业委会委员发生变更的，应当及时办理备案变更手续。本案中，某业委会在临时会议决议作出后30日内，向某街道办提出业委会委员备案变更申请并提交了临时会议决议等材料，符合前述规定。在该备案变更申请所涉会议召开程序及决议事项被生效民事判决确认合法有效的情况下，某街道办不予办理备案变更，构成不履行法定职责。但是，鉴于某业委会即本案原告已于2017年8月10日任期届满，该小区业委会换届选举工作亦在推进过程中，故目前判决某街道办对某业委会履行备案变更的法定职责已无实际意义，因此，应当判决确认某街道办不履行备案变更法定职责的行为违法。
05案例注解
需要指出的是，行政机关的这种指导、协助和监督职责应该在业主大会和业委会的成立、运行过程中充分履行，对业主大会和业委会的备案则是这一过程的最后环节，这应是《物权法》和《物业管理条例》的立法本意。如果行政机关在业主大会的召开过程中指导监督缺位，而仅仅在最终备案环节进行“事后监督”，无疑与立法精神相违背。本案所涉行政争议正出于此。本案中，在某小区业主自治出现僵局、业主大会临时会议不能正常组织召开时，某街道办未能充分履行指导、协助和监督职责，而是在业主自行组织召开业主大会临时会议并形成决议后，在备案环节以召集主体不适格为由而不予备案，由此引发行政诉讼。本案裁判为厘清业主自治与行政机关指导监督之间的关系，明确业委会备案的审查标准提供了借鉴。
一、业委会备案行为的法律性质
业委会备案行为的法律性质决定行政机关的审查标准或者履责方式。从《物业管理条例》第十六条并不能直接看出备案的性质，但住建部《业主大会和业主委员会指导规则》第三十四条规定：“业主委员会办理备案手续后，可持备案证明向公安机关申请刻制业主大会印章和业主委员会印章。”各地方法规规章也有类似规定。也即，业委会只有依法办理了备案登记，才能凭备案文件到公安部门刻制印章，取得对外活动的主体资格。另外，最高法早在2012年公布的杨某诉三亚市河西区管委会物业管理备案登记一案中，已对该问题进行了明确，即“行政机关对业委会的备案行为，实际是物业管理行政主管部门对业委会是否依法成立、是否具备主体资格等一系列事实及法定要件的确认，其结果会对业主或其他利害关系人的权利义务产生实际影响，属于可诉行政行为。”基于此，目前实务界对业委会备案行为性质的认定是比较统一的，即认为属于行政确认行为。
二、业委会备案的审查形式与标准
实践中，行政机关对业委会备案采取形式审查还是实质审查存在不同做法，各地方法院的司法裁判标准也不尽相同。形式审查，是指行政机关对业委会提交的备案材料是否齐全、完整，在形式上是否符合法律规定进行审查，材料齐全完整、形式符合法律规定的，即予以备案。实质审查则不仅对备案材料是否完整进行审查，还需要对材料中反映的内容是否真实、是否违反法律规定进行全面审查，如业主大会程序是否合法、选票是否真实且达到法定票数、业委会委员是否符合资格条件等。
以北京市为例，《北京市物业管理办法》第十七条第二款规定，材料齐全的，街道办事处、乡镇人民政府应当当场予以备案。很明显，该条款规定的是形式审查，当事人也大多以该规定为诉讼依据。但实践中，行政机关则通常以该办法第四条第二款“街道办事处、乡镇人民政府负责对辖区内业主大会、业主委员会的成立及活动进行协助、指导和监督，协调处理纠纷”为法律依据，对业委会备案进行实质审查，且法院大多予以支持，立法机关对审查方式亦进行了相应修改。
经调研，在近年北京法院审理的50余件业委会备案行政案件中，有28件属于行政机关不履行备案职责（包括明确作出不予备案决定和不作出是否备案的决定）的案件，行政机关不予备案的理由（或称实质审查的内容）主要有以下几点：一是选举产生的业委会委员资格不符合条件，如当选委员欠缴物业费；二是业主投票未达到“双过半”要求；三是业主大会召开程序违法，如未履行相应的公告程序；四是违反“一个物业管理区域只能成立一个业主大会”的强制性规定等。
本案的焦点则在于案涉业主大会临时会议的组织、召集主体是否适格，某街道办认为组织、召集主体不适格而不予备案是否有事实和法律依据。该争论焦点涉及到两个层面的问题，一是备案时某街道办对业主大会临时会议的组织、召集主体能否进行实质审查，二是某街道办审查的结果是否正确。对于第一层面的问题，业主大会临时会议的组织召集主体是否适格可能直接关系到业主大会临时会议的程序是否合法，按照目前北京市法院的裁判标准，某街道办在备案时有权对这一问题进行实质审查。对于第二层面的问题，则涉及到业主大会临时会议的组织召集程序及行政机关在其中承担的法定职责等实体法规定。
三、业主大会临时会议组织召集程序及行政机关职责
（一）业主大会临时会议的组织召集
根据《物业管理条例》第十三条的规定，业主大会会议分为定期会议和临时会议。经20%以上的业主提议，业委会应当组织召开业主大会临时会议。《业主大会和业主委员会指导规则》第二十一条第三款进一步规定，经专有部分占建筑面积20%以上且占总人数20%以上业主提议的，应当组织召开业主大会临时会议。而《北京市住宅区业主大会和业主委员会指导规则》第三十四条第一项则规定，经专有部门占建筑物总面积20%以上的业主或者占总人数20%以上的业主提议的，业委会应当自业主提议之日起45日内组织召开业主大会临时会议。同时第三十五条第一款还规定，业委员对提议业主人数有异议的，应当在30日内自行核查或者向街道办、乡镇政府申请启动公共决策平台进行核查，并作出是否召集业主大会临时会议的书面决定。由上述规定可知，只要经20%以上的业主提议，业委会即应当组织召开业主大会临时会议，而无权再讨论决定是否召开。当然，业委会可以自行核查或者向行政机关申请核查是否符合“20%以上业主提议”这一前提条件，虽然北京市与住建部对“20%以上业主”的规定不完全一致，但并不违反《物业管理条例》第十三条之规定。
（二）行政机关在业主大会临时会议组织召集程序中的指导、协助和监督职责
（三）对本案的评析
四、对业主自治进行指导、协助和监督的制度完善
实际上，本案中部分被本次业主大会临时会议罢免的委员也另行组织召开了业主大会并选举新的业委会（因未予备案亦提起了另案行政诉讼），由此导致一个小区出现两个业委会，涉案小区业主自治陷入僵局。对此，某街道办未能依法有效回应小区业主的诉求，未充分履行协助、监督职责，应承担相应责任。这也正暴露了当前行政机关对业主大会、业委会的成立、备案及运行的指导、协助和监督机制存在的缺陷。
一是行政机关指导、监督不力，怠于履责。由于存在资源、专业短板，行政机关（通常是基层政府）在业主大会召开过程中不能充分履责，只能通过备案实质审查方式进行“事后监督”，既否定前期工作也引发大量诉讼。
二是行政机关缺少明确有效的监督方式和手段，履责不能。实践中行政机关一般通过发送建议函方式进行指导监督，但该方式缺乏强制力。