矿山地质环境治理恢复基金的前世今生
—从矿山环境治理恢复保证金到矿山地质环境治理恢复基金的政策演变
2006年2月10日，财政部、原国土资源部、原国家环境保护总局联合发布《财政部国土资源部环保总局关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》（简称“指导意见”）。指导意见首次提出矿山环境治理恢复保证金的概念，要求：
（1）从2006年起要逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制。各地可根据本地实际，选择煤炭等行业的矿山进行试点，在试点的基础上再全面推开。具备条件的地区可先行在所有矿山企业普遍推开；
（2）各级财政、国土资源、环境保护行政主管部门要高度重视建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的工作，切实负起责任，采取有效措施督促企业按规定提取矿山环境治理恢复保证金，确保资金专项用于矿山环境治理和生态恢复；
（3）各地要按照“企业所有、政府监管、专款专用”的原则，由企业在地方财政部门指定的银行开设保证金帐户，并按规定使用资金。地方财政部门会同国土资源、环境保护行政主管部门对企业预提的矿山环境治理恢复保证金进行监管。具体办法由各地根据本地区企业实际情况和国家有关规定自行制定。
2007年3月30日，原国土资源部、国家发展和改革委员会、公安部、原监察部、财政部、商务部、原国家工商行政管理总局、原国家环境保护总局、原国家安全生产监督管理总局联合发布的《关于印发〈2007年整顿和规范矿产资源开发秩序工作方案〉的通知》（国土资发〔2007〕74号）要求，要求，在2007年年底前全面建立矿山环境治理恢复保证金制度，并逐步形成矿山环境治理和生态恢复责任机制。
据《2007年中国国土资源公报》，截至2007年底，全国已有20个省（区、市）建立矿山环境治理恢复保证金制度，中央财政支持开展矿山环境治理项目累计达1118个，投入资金37.1亿元，其中2007年安排项目321个，投入资金12.9亿元。湖北黄石、黑龙江鸡西恒山、吉林白山板石、黑龙江嘉荫乌拉嘎、浙江遂昌金矿等5个国家矿山公园揭碑开园。
2009年9月28日，原国土资源部、国家发展和改革委员会、公安部、原监察部、财政部、商务部、原国家工商行政管理总局、原国家环境保护总局、原国家安全生产监督管理总局联合发布的《关于进一步推进矿产资源开发整合工作的通知》（国土资发〔2009〕141号）。141号文再次重申，建立健全矿山环境治理恢复保证金制度，制订矿山生态环境保护与综合治理方案。
2013年1月22日，原环境保护部、国家发展和改革委员会、财政部联合发布《关于加强国家重点生态功能区环境保护和管理的意见》（环发〔2013〕16号），要求地方各级政府要全面实行矿山环境治理恢复保证金制度，严格按照提取标准收提并纳入税前生产成本，专户管理和使用，全面落实企业和政府生态保护与恢复治理责任。
2015年9月29日，原国土资源部发布《矿业权人勘查开采信息公示办法（试行）》（国土资规(2015)6号），将矿山环境治理恢复保证金缴纳情况和矿山地质环境保护与治理恢复方案执行情况、土地复垦方案执行情况纳入采矿权人必须填报和公开信息。
2017年4月13日，国务院印发《《矿产资源权益金制度改革方案》（国发(2017)29号），将矿山环境治理恢复保证金调整为矿山环境治理恢复基金。
2
各地关于矿山地质环境治理恢复基金的具体规定及计提标准
据笔者不完全统计，截止2020年12月9日，至少有包括湖南、浙江、广西、广东、安徽、福建、内蒙古、山东、甘肃、河北、云南、江苏在内的11个省出台了地方性法规对矿山地质环境治理恢复基金的计提标准进行细化。
湖南省
《湖南省矿山地质环境治理恢复基金管理办法》（湘自然资规【2019】2号）
发布日期：2019.07.31
生效日期：2019.07.31
发文机关：湖南省自然资源厅、湖南省生态环境厅
基金计提：
第七条矿山企业应按照《矿山地质环境综合防治方案编制规范》（DB43/T1042-2015）自行编制或委托有资质的单位编制《方案》，在《方案》中要将矿山地质环境治理、恢复和监测等费用足额列入经费估算，根据经费估算核定基金，确保满足矿山地质环境保护与治理恢复需求。
第八条矿山企业应将财政和自然资源主管部门退还的矿山地质环境治理恢复备用金（保证金）转存为基金，专项用于矿山地质环境保护与治理恢复。
第十条矿山企业转让采矿权时，矿山地质环境保护与治理恢复义务同时转移。受让企业应履行主体责任，承担矿山地质环境保护与治理恢复义务，设立基金专户，并按《方案》确定的剩余年限所对应的额度计提、使用和管理基金。
不按规定计提基金的法律后果：
第二十一条矿山企业未履行矿山地质环境保护与治理恢复责任或履责不到位的，按下列规定处理：
（一）未将退还的矿山地质环境治理恢复保证金存入基金专户的，未足额计提基金的，未按年度实施方案开展矿山地质环境保护与治理恢复的，由矿山所在地的自然资源行政主管部门责令限期改正。
浙江省
《浙江省矿山地质环境治理恢复与土地复垦基金管理办法（试行）》（浙财综【2019】9号）
发布日期：2019.03.16
生效日期：2019.03.21
发文机关：浙江省财政厅、浙江省自然资源厅、浙江省生态环境厅、中国人民银行杭州中心支行
第五条按照“谁破坏、谁治理，谁损毁、谁复垦”的要求，基金提取主要依据《矿山地质环境保护与土地复垦方案》（以下简称“治理方案”）所确定的治理经费，治理经费不得低于浙江省矿山地质环境治理恢复与土地复垦基金计提参考标准(详见附件)。
治理方案应明确预期开采年限内矿山地质环境治理恢复与土地复垦实施进度及分年度治理经费概算，概算应包含涨价预备费。未明确实施进度及分年度治理经费概算的，采矿权人应及时对治理方案进行补充完善，并将书面补充材料报矿山所在地县级自然资源主管部门备案。
第六条采矿权人在开采服务年限内，根据治理方案所确定的治理经费，每年按照上年度实际开采量与采矿权出让储量比例摊销方法计提基金。新建矿山建设期、上年度无实际开采量的持证矿山不计提基金。
采矿权人应于每年3月底前计提本年度需计提基金，年计提基金额计算公式：
年计提基金额=治理方案所确定的治理经费×上年度实际开采量/采矿权出让储量
第七条根据矿山剩余资源储量和实际年生产规模预估矿山剩余服务年限小于3年时，采矿权人应根据治理恢复与土地复垦实施情况，重新复核尚需进行治理恢复与土地复垦经费，按尚需治理经费的金额一次性足额计提基金。
第八条持证采矿权人应在自本办法实施之日起3个月内建立基金账户；新建采矿权人应在治理方案备案后次年的3月底前建立基金账户。
第九条银行专户基金存款入账凭证作为采矿权人在浙江省地矿综合监管系统公示主要内容之一，接受社会监督。
第十条当采矿权权属发生下列情形变化之一的，采矿权人须根据采矿权权属变化情况提交新编制的治理方案。矿山所在地县级自然资源主管部门据此重新核定包括原采矿权已采矿区和采矿权变更矿区应计提基金，采矿权人根据核定结果补提基金差额部分。
（一）采矿权人申请变更矿区范围、开采方式、开采规模，增加开采矿种的；
浙江省矿山地质环境治理恢复与土地复垦基金计提参考标准
露天开采矿山地质环境治理恢复与土地复垦基金计提参考标准
所处区域计提参考标备注
铁路、航道、县级以上公路可视范围120元/m2
露天采场
最终边坡面积
20元/m2
宕底土地复垦面积
村庄、低等级公路可视范围
80元/m2
其他区域
50元/m2
备注：
1.露天开采矿山应计提的基金参考总额：露天采场最终边坡面积×计提参考标准+土地复垦面积×计提参考标准。
2.治理方案明确的经费概算高于根据以上计算所确定应计提的基金参考总额的，基金按治理方案经费概算收取；治理方案明确的经费概算低于计算所确定应计提的基金参考总额的，按基金计提参考标准计提。
地下开采矿山地质环境治理恢复与土地复垦基金计提参考标准
采矿许可证登记面积及各档标准
影响系数
面积
(平方米)
计提参考标准
地下开采
(元／平方米)
采矿方法
2000～50000
6
空场
采矿法
允许地表塌落
1.4
50000～300000
5
不允许地表塌落
1.3
300000～1000000
3.5
1000000以上
1.5
崩落采矿法
充填采矿法
1.1
1.地下开采矿山应计提的基金参考总额＝采矿许可证登记面积×计提参考标准×影响系数。
2.登记面积2000平方米以下的一次性缴纳总额为1万元。
3.登记面积增加一档，登记面积与计提参考标准的积低于前一档登记面积与计提参考标准最高积的，以前一档最高积计算。
4.治理方案明确的经费概算高于根据以上计算所确定应计提的基金参考总额的，基金按治理方案经费概算收取；治理方案明确的经费概算低于计算所确定应计提的基金参考总额的，按基金计提参考标准计提。
无直接针对不按规定计提基金的具体罚则。
广西壮族自治区
《广西壮族自治区矿山地质环境治理恢复基金管理办法（试行）》（桂自然资规【2019】4号）
发布日期：2019.05.06
生效日期：2019.05.06
发文机关：广西壮族自治区自然资源厅、广西壮族自治区财政厅、广西壮族自治区生态环境厅
第九条基金分一次性计提存入和分期计提存入，采矿权人必须在矿山开工建设之日起前1个月内开始基金计提存入基金账户。
（一）采矿许可证有效期在3年以内（含3年），或者治理恢复资金总额在30万元以下（含30万元）的，采矿权人必须一次性将恢复治理资金足额计提存入基金账户。
（二）采矿许可证有效期3年至5年（含5年）且恢复治理资金总额超过30万元的，采矿权人应在采矿许可证有效期前三年内分期完成基金计提并存入基金账户，首次计提存入基金不得低于治理恢复资金总额的40%，余额按年度平均计提存入基金账户。
（三）采矿许可证有效期在5年以上的，可按照《方案》以5年为一个阶段分期计提存入基金账户。每个阶段计提存入的基金为《方案》对应阶段的治理恢复资金总额，且应在每个阶段前3年内分期计提完成该阶段基金并存入基金账户；下一阶段不足5年的，按（一）或（二）计提基金，且应在采矿许可证有效期届满前两年足额计提全部的矿山地质环境治理保护基金并存入基金账户。
第十一条基金提取后应及时用于矿山地质环境治理恢复工程，不得挤占和挪用。按《方案》要求完成年度或阶段的矿山地质环境治理恢复工程经验收合格后，结余的基金可以结转为下年度或下一阶段使用。当基金不能够满足矿山地质环境治理恢复工作需要或因矿山地质环境变化、治理恢复方案变更资金加大时，矿山企业要按实际需要补充计提基金或者自筹资金实施矿山地质环境治理。
第二十二条矿山企业有下列行为的，分类分情况予以处置：
（二）矿山企业在责令期限内逾期不整改或整改不到位的，自然资源行政主管部门不得受理该矿山企业申请新的采矿许可证或申请采矿许可证延期、变更、注销，不得批准该矿山企业申请新的建设用地申请。正在生产的，责令停产整顿。
广东省
《广东省自然资源厅矿山地质环境治理恢复基金管理暂行办法》（粤自然资规字〔2020〕6号）
发布日期：2020.09.02
生效日期：2020.08.18
发文机关：广东省自然资源厅
第六条采矿权人应当在银行开设专用存款账户作为基金账户，反映基金的计提与使用情况，并将基金账户开设情况报送矿山所在地县级以上自然资源、财政和生态环境主管部门。
生产矿山应当自本办法实施之日起3个月内建立基金账户，新建矿山应当在取得采矿权登记后1个月内建立基金账户。
第七条基金总额核算依据经审查通过的“方案”中矿山地质环境治理恢复与土地复垦费确定。当采矿权人计提的基金总额不能满足矿山地质环境治理恢复与土地复垦实际所需费用的，应当以实际所需费用差额进行补足。
第八条固体矿山基金按年度计提,年度基金计提额按照核定的治理基金总额、占用资源总矿石量、实际生产矿石量确定。
年度基金计提额=(核定的治理基金总额/占用资源总矿石量)×上年度实际生产矿石量
液体矿山基金按照经审查通过的“方案”所确定的矿山地质环境治理恢复与土地复垦费一次性计提。
第九条新建矿山建设期可不计提基金，正式开采后按年度计提基金（液体矿山除外）。固体矿山剩余服务年限不足3年的（含3年），采矿权人应当根据矿山地质环境治理恢复与土地复垦实施情况，重新复核所需经费，一次性足额计提基金。
第十条采矿权人应将财政或自然资源主管部门退还的矿山地质环境治理恢复保证金和土地复垦费，经所在地县级以上自然资源部门会同财政部门重新核定后转存为基金，专项用于矿山地质环境治理恢复与土地复垦工作。
第十一条矿山矿区范围、开采方式、生产规模、主要开采矿种发生变更或者储量变化导致服务年限发生变化的，采矿权人应当重新编制“方案”，报经主管部门审查通过后重新核定基金。
第十二条采矿权人依法转让采矿权的，原采矿权人的矿山地质环境治理恢复基金及矿山地质环境治理恢复与土地复垦责任一并转让给受让人，受让人应当继续按照本办法计提基金。
第二十二条采矿权人有下列行为的，分类分情况予以处置。
（一）未按规定计提矿山地质环境治理恢复基金的，按照《矿山地质环境保护规定》第二十八条进行处罚。
（《矿山地质环境保护规定》第二十八条违反本规定，未按规定计提矿山地质环境治理恢复基金的，由县级以上自然资源主管部门责令限期计提；逾期不计提的，处3万元以下的罚款。颁发采矿许可证的自然资源主管部门不得通过其采矿活动年度报告，不受理其采矿权延续变更申请。）
福建省
《福建省矿山地质环境治理恢复基金管理办法》（闽自然资发〔2020〕15号）
发布日期：2020.04.02
生效日期：2020.03.30
第六条矿山企业应当按规定编制《治理方案》，明确治理进度安排，估算矿山地质环境保护、治理恢复与土地复垦费用，并根据估算费用明确各年度应计提的基金数额。《治理方案》应按规定评审通过。
第七条矿山企业应当在其银行账户中设立基金账户，单独反映基金的计提情况。新建矿山应在取得采矿许可证后3个月内设立，已建矿山应在本办法实施之日起2个月内设立。
第八条矿山企业应当依据《治理方案》确定的费用，从销售收入中计提基金，当年度基金应当在第四季度前完成计提。
矿山企业累计计提的基金无法满足矿山地质环境实际治理需要的,应当予以补足。
矿山剩余服务年限不足3年的（含3年），矿山企业应当根据《治理方案》核定的费用，一次性足额计提基金。
第十条矿山企业变更矿区范围、主要开采矿种或开采方式等的，应当重新编制《治理方案》并评审通过，同时根据新的《治理方案》计提基金。
矿山实际开采及治理情况发生较大变化的，矿山企业应当结合矿山实际重新编制《治理方案》，报县级自然资源主管部门评审，并根据经评审通过的新《治理方案》计提基金。
第十一条采矿权延续的,由矿山企业对基金进行核算，如有不足，予以补足；如有结余,结转后续年度。采矿权转让的,原采矿权人的结余基金及矿山地质环境治理恢复责任一并转让给受让人，转让后，受让人应当继续按照本办法计提基金。
内蒙古自治区
《内蒙古自治区矿山地质环境治理恢复基金管理办法（试行）》
发布日期：2019.11.28
生效日期：2019.12.28
发文机关：内蒙古自治区自然资源厅、内蒙古自治区财政厅、内蒙古自治区生态环境厅
第八条基金按年度提取,年度基金提取额按照矿类计提基数、露天开采影响系数、地下开采影响系数、土地复垦难度影响系数、地区影响系数、煤矿价格影响系数、上一年度实际生产矿石量综合确定。其计算公式见附件。矿种基数和各类影响系数实行动态调整机制,自治区将根据经济社会发展情况进行调整。
正式投产一年后应根据正式投产年度实际生产矿石量和基建期的采出矿石量累加计提基金，以后年度按上一年度实际生产矿石量计提基金。
采矿权人应在闭坑的前一年提取足额基金用于矿山范围内尚未实施的矿山地质环境治理恢复、土地复垦及管护工程等。
第十条采矿权人年度提取的基金以及往年节余基金累计不足于本年度矿山地质环境保护和土地复垦费用的，应当以本年实际所需费用进行补足。完成矿山地质环境保护和土地复垦任务后的年度结余资金可以在下年度使用。
第十一条采矿权人在完成了年度或此前矿山地质环境保护与土地复垦工作后，其基金账户金额达到了年度部署的保护与土地复垦工程估算费用的1.5倍以上，由采矿权人申请并经盟市自然资源、财政主管部门同意后，下一年度可缓提或不提基金。
第十三条采矿权人变更开采方式、开采规模、开采范围、开采矿种等影响基金提取金额计算的，应当重新计算提取基金。
采矿权转让的，矿山地质环境保护与土地复垦义务同时转让。受让人承接履行矿山地质环境保护与土地复垦的主体责任，并同时设立基金账户，按本办法计提矿山地质环境治理恢复基金。
附件：基金计提计算方法
年度基金提取额=矿类计提基数×露天开采影响系数（或地下开采影响系数）×土地复垦难度影响系数×地区影响系数×煤矿价格影响系数（开采矿种为煤的时候增加该系数）×上一年度生产矿石量
注：计提基金不能低于本矿山企业实际所需费用。
一、基金计提的影响系数见下表
矿山地质环境治理恢复基金计提基数（元/吨）表1
矿类
固体能源
非固体能源及矿泉水（含地热）
金
建材
非金属
其它
计提标准
5.5
1.0
3.0
2.0
2.5
露天开采影响系数表2
开拓方式
金属、非金属矿产
自上而下水平分层
其他采矿法
露天开采深度（或高度）≤30m
露天开采深度（或高度）>30m
地下开采影响系数表3
能源
金属、非金属
非固体能源及矿泉水（含地热）采矿
充填法
不允许塌陷
允许
塌陷
不允许
0.5
0.8
1.2
土地复垦难度影响系数表4
土地类型
耕地
林地
草地
其他
地区影响系数表5
地区
阿拉善盟、乌海、二连浩特市、锡林郭勒盟苏尼特左旗、苏尼特右旗、巴彦淖尔市乌拉特后旗、乌拉特中旗、鄂尔多斯市鄂托克旗
赤峰市、通辽市、兴安盟、满洲里市、呼伦贝尔市、锡林郭勒盟其他地区
呼和浩特市、乌兰察布市、包头市、鄂尔多斯市其它地区、巴彦淖尔其它地区
0.9
煤矿价格影响系数表6
价格
销售价格<300元/吨
300元/吨≤销售价格<500元/吨
500元/吨≤销售价格<800元/吨
销售价格≥800元/吨
说明：煤矿价格影响系数是指基金计算针对固体能源矿产中煤矿额外增加的价格影响系数，采用基金计提时的煤矿坑口价格。
土地复垦难度影响系数应根据采矿影响范围内损毁土地类型占比采用加权平均法计算得出。
二、计算方法事例
例如：鄂尔多斯市准格尔旗某煤矿可采资源总矿石量为6000万吨，坑口价格400元，2018年度产出矿石量为120万吨，开采方式为露天自上而下水平分层采矿法，损毁土地面积5km2，损毁土地（根据矿山地质环境保护与土地复垦方案所述已损毁和拟损毁面积的和）类型分别为草地2.5km2，林地1.5km2，耕地1km2。
2019年度提取基金额度计算方法为：5.5元/吨（固体能源矿类计提基数）×2.0（自上而下水平分层）×[（2.5（草地）/5）×1.0+（1.5（林地）/5）×1.2+（1（耕地）/5）×1.4]×1.1（准格尔旗地区影响系数）×1.1（煤价影响系数）×120万吨（上一年度生产矿石量）=1820.808万元。
第二十四条违反本办法，未按规定计提矿山地质环境治理恢复基金的，根据《矿山地质环境保护规定》第二十八条，由县级以上自然资源主管部门责令限期计提；逾期不计提的，处3万元以下的罚款。颁发采矿许可证的自然资源主管部门不得通过其采矿活动年度报告，不受理其采矿权延续变更申请。
安徽省
安徽省矿山地质环境治理恢复基金管理实施细则（试行）（皖自然资规〔2020〕8号）
发布日期：2020.08.10
生效日期：2020.08.10
发文机关：安徽省自然资源厅、安徽省财政厅、安徽省生态环境厅
第五条矿山企业须在其银行账户中设立基金账户，设置基金科目，单独反映基金计提和使用情况。集团公司所属的矿山企业，可由集团公司统一设立基金账户，并单独反映每个矿山企业的基金管理情况。
第六条矿山企业依据《矿山地质环境保护与土地复垦方案》中矿山地质环境保护和土地复垦的预算，按矿山服务年限，采用年度平均分摊方式计提基金。基金计提不足的，需及时补充计提。
矿山企业因基建、技改、整合、安全和环境整改等停产累计超过6个月，可凭县级（含）以上经信、自然资源、应急管理、生态环境等部门的意见或批复，暂停计提基金；待复产时恢复计提。暂停计提，需向县级自然资源主管部门报备。
第十三条矿山企业未按规定计提基金的，由县级以上自然资源主管部门责令限期计提;逾期不计提的，颁发采矿许可证的自然资源主管部门不得通过其采矿活动年度报告，不受理其采矿权延续变更申请。
山东省
《山东省矿山地质环境治理恢复基金管理暂行办法》（鲁自然资规〔2020〕5号）
发布日期：2020.08.28
生效日期：2020.09.28
发文机关：山东省自然资源厅、山东省财政厅、山东省生态环境厅
第六条矿山企业应当按照国家和省有关规定编制方案。方案应当明确矿山地质环境治理恢复与土地复垦进度安排，估算矿山地质环境治理恢复与土地复垦年度费用、阶段费用、总体费用等。
矿山企业按照经批准方案确定的治理费用，在预计开采年限内，每年按照上年度实际开采量与采矿权出让资源储量比例摊销方法计提基金，并计入生产成本。
第七条基金计提实行一次性计提和分期计提两种方式。基金计提总额为当期适用方案确定的矿山地质环境治理恢复与土地复垦动态投资总额。
矿山剩余生产服务年限不足3年（含）的，应当一次性全额计提基金。矿山剩余生产服务年限3年以上的，可以分期计提基金，首次计提不得少于基金总额的20%。
矿山所在地县级自然资源主管部门负责对矿山剩余生产服务年限进行核实。
矿山企业按规定重新编制的方案确定的动态投资总额高于原方案20%（含）以上时，首年计提基金按照差额（即新方案确定的动态投资总额减去已缴存金额）的20%提取。
第八条除首次计提外，矿山企业应当于每年6月30日前根据上年度矿产品开采情况按年度计提基金（以方案适用期为准，一般每5年一个阶段），计提方法如下：
本阶段各年度计提基金=（基金计提总额－当期适用方案评审前已缴存金额）×上年度实际开采的矿产品资源量/当期适用方案对应的设计可利用资源量。
第十一条矿山企业原方案在有效期范围内、计提基金未达到本办法规定标准的，应当按照本办法规定补足；高于本办法规定标准的，超出部分可充抵下一年度应计提基金数额。
无具体规定。
甘肃省
《甘肃省矿山地质环境治理恢复基金管理办法》（甘财经二〔2019〕23号）
发布日期：2019.04.19
生效日期：2019.04.19
发文机关：甘肃省财政厅、甘肃省自然资源厅、甘肃省生态环境厅
第十九条对于逾期不整改或整改不到位的，不予办理其采矿许可证的申请、延期、变更、注销，不批准其申请新的建设用地。
笔者从事矿业经济和法律研究十几年，身为一名专职矿业律师，愿与众矿友一同砥砺前行，就矿业发展中遇到的难题，以笔为剑，以法为器，提供支持和帮助。（牛丽贤：13691265895）