[关键词]行政法治理念行政法原则理念整合行政法典总则
引言
近年来，关于《行政法典总则》制定的必要性，以及如何制定成为学界和实务界讨论的热点，学者们构想了各种各样非常好的典则模式，但基本上没有专门提出行政法治理念问题。笔者认为，在这样的大背景下，通过《行政法典总则》的制定来有效整合行政法治理念，解决目前行政法治理念的一些模糊问题，不失为一个很好的路径。
一、目前行政法治理念在行政法文件中的零散规定
在我国目前的行政法文件或者其他法律渊源中，行政法治理念已经有所体现，但规定比较零散。
（一）体现于《宪法》中的行政法治理念
2.《宪法》中也体现了若干具体的行政法治理念。例如，《宪法》在“序言”部分规定：“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”这实际上体现了“法治国家、法治政府和法治社会一体化建设”这一行政法治理念的一定内涵。而《宪法》在“国家机构”部分强调精简与效能、反对官僚主义、努力为人民服务等，则可以说蕴含了给付行政时代的服务理念。
（二）体现于《中国共产党章程》和党的文件中的行政法治理念
《中国共产党章程》（以下简称《中国共产党章程》）调整党内治理中的权利和义务关系，《中国共产党章程》中的有关内容与行政法治理念高度契合。除了《中国共产党章程》之外，中共中央还制定了一系列党内文件，例如，中共十八大报告，中共十八届三中、四中全会决议，中共十九大报告，中共十九届四中、五中全会决议等都有行政法治理念的内容，而且有些内容非常具体、明晰。中共十九大报告明确提出：“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。”这是对新的历史时代下行政法治理念的高度提炼。中共十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，其中也有这样的规定：“国家行政管理承担着按照党和国家决策部署推动经济社会发展、管理社会事务、服务人民群众的重大职责。必须坚持一切行政机关为人民服务、对人民负责、受人民监督，创新行政方式，提高行政效能，建设人民满意的服务型政府。”这都体现了行政法治理念的某些内涵。
必须强调的是，2014年中共中央对我国依法治国作了顶层设计，这个顶层设计对于行政法治理念有一系列新的具有时代特征的提炼和规定，如依法全面履行行政职能、健全依法决策机制、深化行政体制改革、严格规范文明执法、对行政权力进行制约和监督、全面推进政务公开等。这些内容当然可以具体到行政法治实践中，而不可否认的是，其中的每一个内容都是对行政法治理念的高度整合和抽象。由于我国在依法治国中坚持党的领导，这就使得党的文件体现行政法治理念顺理成章，而且在内容构成上表现得极其丰富、极其充实。还需指出，党的文件对行政法治的提炼强调了行政法治的政治属性和政治逻辑，也强调了行政法治所依托的政治理论，因而也带来一个难题，那就是这些具有深度政治敏感性的政治理念和法治理念如何转化为行政法治的话语体系。笔者认为，如果通过《行政法典总则》予以转化，那这样的转化便会非常有效和可行。
（三）体现于行政成文法中的行政法治理念
我国的行政成文法由三部分构成：
1.作为行政组织法的行政成文法。如《国务院组织法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《公务员法》等。这些组织法中有关机构精简、权责法定等规定当然体现了法治政府理念的具体要求。
2.作为行政行为法的行政成文法。目前，我国有关的行政行为法已经初具规模，如《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》等，还有《政府信息公开条例》《重大行政决策程序暂行条例》等行政法规。从学理上讲，行政行为法是对行政行为的规定，似乎与行政法治理念没有太多的关联性，但在这些行政行为的法律典则中，有关行政法治理念的提炼是非常多的，而且内容也是非常充实的。如《行政许可法》第1条规定了行政许可的设定和实施必须保护公民、法人和其他组织的合法权益，必须维护公共利益和公共秩序，而《行政处罚法》第5条则明确规定了行政处罚必须公开、公平和公正。虽然法律条文将公开、公平和公正作为原则确立下来，但在笔者看来，公开、公平和公正是诸多行政法治理念都包含的内容。《重大行政决策程序暂行条例》第1条规定：“为了健全科学、民主、依法决策机制，规范重大行政决策程序，提高决策质量和效率，明确决策责任，根据宪法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法等规定，制定本条例。”行政决策只是一个行政行为，而该规定实质上也为行政决策注入了深层次的法治理念。
3.作为行政救济法的行政成文法。如《行政复议法》《行政诉讼法》和《国家赔偿法》，这些法作为救济规则有自身的法治原则，也有相应的法治理念，而这些行政救济法基本都涉及了行政法治理念的内容。例如，《行政诉讼法》就规定了行政诉讼制度的目的是解决行政争议，更要保护公民、法人和其他社会组织的合法权益，以及监督行政机关依法行使职责，这些内容都不能够从行政法治理念中剔除出去。此外，《行政复议法》和《国家赔偿法》中也都有类似规定。
此外，我国行政法体系还有一个板块，那就是部门行政法。它涉及每一个部门的行政管理，这些部门行政法也包容了诸多行政法治理念内涵。如《食品安全法》就明确规定了行政主体通过行政执法要保证公民的生命健康和身体安全，其中所体现的人民性就是行政法治理念的必然要求。几乎每一个部门行政法中都有类似的条文，都能够体现出相应的行政法治理念。行政成文法体现行政法治理念能够强化行政法治理念的法律属性，赋予它相应的法治精神。与其他行政法文件中体现行政法治理念一样，它同样带有一定的弊端，因为众多的行政成文法的规定会使行政法治理念显得较为松散，无法将行政法治理念与行政法原则予以合理区分。
（四）体现于行政规范性文件中的行政法治理念
二、行政法治理念在我国行政法中的结构性瑕疵
（一）行政法治理念称谓尚不明确
如前所述，虽有诸多学者常常使用行政法治理念的称谓，如有学者就著有《中国行政法学新理念》的学术专著，有学者撰文探讨过行政法治理念的问题，但基本上没有明确界定行政法治理念的概念。我国一些规范性文件，如《实施纲要》和《纲要（2015—2020年）》也没有明确提出行政法治理念的概念。《实施纲要》在依法行政的指导思想中规定了若干行政法治理念，该文件还提到全面实施依法行政的5个目标，笔者注意到这5个目标绝大多数都可以归入行政法治理念之中。例如，“行政机关工作人员特别是各级领导干部依法行政的观念明显提高，尊重法律、崇尚法律、遵守法律的氛围基本形成；依法行政的能力明显增强，善于运用法律手段管理经济、文化和社会事务，能够依法妥善处理各种社会矛盾。”
（二）行政法治理念体系尚未形成
（三）行政法治理念层次尚不分明
社会主义法治理念有着严格而完整的排序，这些排序既强调严谨性，又强调科学性。例如，党的领导在社会主义法治理念中排在第一位。之所以将其排在第一位，是因为我国的依法治国是党领导下的依法治国，这也体现了党的领导对我国社会主义本质属性的规定。即是说，依法治国有着强烈的政治判断，依法治国必须有掌舵者，这个掌舵者就是中国共产党。而人民当家作主排在第二位，是因为依法治国的落脚点是人民利益，人民利益是依法治国的归宿，所以，人民当家作主是依法治国的又一理念。依法治国是形式要件，所以，其在社会主义法治理念中排在第三位。这样的排位在逻辑上是非常顺畅的，而且不能人为地颠倒和破坏。
社会主义法治理念的排位体现出层次性和逻辑性，那么，作为部门法的理念，行政法治理念同样应当具有这样的层次性和逻辑上的严密性。然而，目前有关行政法治理念的排序则具有相当大的混乱性，有的行政法文件将保护公民、法人和其他组织的合法权益排在第一位，有的行政法文件则将行政主体有效行使行政职权排在第一位；而有些将行政权行使的科学化、民主化排在提高行政效率前面，有些则将二者的关系作了颠倒。再如，公平、公开、公正是行政法中的三大理念，尤其是行政执法中的三大理念，这三大理念究竟如何排序也是值得注意的。而且，行政法治的理念涉及行政法治的精神，涉及行政法治的重要价值选择，这些排序都不可以任意为之。
从部门法的规范性而言，前与后应当保持一致，不同部门的行政执法应当保持一致，不同地方的行政执法应当保持一致。基于此，行政法治理念层次上的排序和分明是必须的和必要的，而在目前这种欠缺层次感的情形下，我们便可以认为行政法治理念在行政法治中具有结构性的瑕疵。
（四）行政法治理念与行政法治其他问题的关系尚未厘清
行政法治理念在行政法治中的地位包括内在和外在两个基本范畴，作为内在的行政法治理念，它与行政法和行政法治这个事物本身紧紧地勾连在一起。行政法治理念揭示了行政法治的本质特征，体现了行政法治的精髓，框定了行政法治的时代精神，甚至牵扯到行政法治的未来和它的发展脉络等。而对于外在的行政法治理念，其与行政法治中其他概念的关系是重要的分析进路。例如，行政法治理念与行政法治指导思想的关系，与行政法治所要实现的目标的关系，与行政法治思维的关系，与国家对行政法治基本要求的关系，与行政立法的关系，与行政执法的关系等。
上述问题属于行政法学的理论范畴，是行政法学界应当予以回答的问题，也是制定《行政法典总则》必须首先从理论上予以澄清的问题。然而，上述问题更是一个行政法治实践问题，尤其行政法治理念的外在方面。例如，行政法治理念是不是可以作为行政法的指导思想，或者反过来说，行政法治的指导思想是不是可以视为行政法治的理念？这需要法律条文予以框定，而不能仅仅留下学术的遐想。尤其行政法治理念与行政法治思维，与行政法治的基本原则，与行政法治的基本要求都要作出明确规定，将二者的关系作出具体的表述。而行政立法和行政执法要以国家已经确立好的行政法治理念为核心意涵，无须论证。事实上，我国目前一些地方制定的有关行政程序规则已经涉及行政执法和行政法治理念的关系。例如，《湖南省行政程序规定》第63条和《河南省行政执法条例》第5条的规定等。上述关于行政法治理念与其他问题的关系在我国目前行政法治中的规定都较为混乱，这既淡化了行政法治理念的价值，也使得行政法治中的其他问题缺失了方位和方向。
三、《行政法典总则》整合法治理念的优势
（一）法律位阶上的优势
（二）概念表述上的优势
通过《行政法典总则》进行表述，既能够形成一个统一的概念，又能够使诸多概念更加完整。《行政法典总则》可以将形成共识的、具有科学内涵的行政法治理念进行统一的、规范化的表述。
（三）功能定位上的优势
日本行政法学家在探讨行政法的基本原理时，认为“所谓法治主义，是指依法确保国家权力的客观、合理行使，从而达到保障国民权利利益的目的。这里所讲的‘法’，行政法中是指成文法，首先会浮上心头的，就是作为法治主义的一种形态的‘依法行政的原理’等概念所示的‘法律’。因为法律作为由国民代表构成的议会所制定的规范，在对影响到国民权利利益的行政活动的必要性有无及其要件等中表明国民的共同意志的同时，还代表着对于行政活动的‘国民的同意’的拟制。”可见，在行政法治之上还存在着更高层次的、制约行政法治的东西，这就是行政法治理念。在行政法治体系中，行政法治理念究竟扮演什么角色，我们必须对其功能做出相应的定位。
行政法治是一个庞大的体系，这个体系中包含着一系列的概念和具体制度。例如，行政法教科书中常常提到的行政法渊源、行政法原则、行政法关系、行政执法、行政组织、行政程序、行政救济、行政监督的概念等，对于一个完整的行政法治体系而言，它们是不可或缺的。从实在法的角度讲，诸多行政法文件中提到了行政法治的指导思想，行政法治的基本要求，行政法治所要达到的目标。还有学理上谈到的行政法治的价值及其定位，行政法的模式等。这些既丰富了行政法学研究，也丰富了行政法现象，但它们目前在行政法治体系中还处于较为分散的状态。行政法治理念与上述这些复杂而多样的行政法概念究竟是什么关系，与行政法原则、行政法治的目标、行政法制度是什么关系等尚须厘清。其中，有些概念及其关系是学理上的，如行政法治理念与行政法治精神的关系，有些概念及其关系则是非常具体和规范的，如行政法治理念与行政法基本原则的关系。
（四）价值引领上的优势
上述行政法理论基础极其分散乃至于碎片化，其对行政法治进行什么样的价值引领，并不明晰。社会主义法治理念的形成为行政法治的价值引领确立了大的原则，然而，在新的历史时期，行政法治应当有哪些具体的价值引领，还需要在行政法治体系中进行构建。《行政法典总则》对行政法治理念的整合可以起到价值引领的作用，而通过这样的价值引领也可以给上述复杂的，至今还在讨论的行政法理论基础的研究画上一个休止符。
（五）集中规定上的优势
本文第一部分已经非常明晰地分析了行政法治理念在我国行政法文件中的分布状况，通过笔者的粗略研究就可以看出，目前行政法治理念至少分布在4个层次的行政法文件或者法律文件之中。这使得行政法治理念在我国目前呈现为：
1.个别化。每一个行政法治理念都是一个个别化的东西，它们只涉及自身的内容及其构型，而没有与其他理念对接和契合。
2.分散化。目前的行政法治理念分散在不同的行政法文件、不同的行政法典之中，甚至在不同的行政管理领域，以及不同地方的行政管理领域之中。行政法治理念的分散化是行政法治理念在行政法中结构性瑕疵的重要表现，这样的分散规定，使一些能够成为行政法治理念的东西并没有取得行政法治理念的地位。而一些地方的行政法治文件即便包容了好的行政法治理念，但它们仅仅在一个地方起作用，所以将它们作为我国行政法治的理念也是说不过去的。
3.碎片化。行政法治理念应当是一个整体，就好像社会主义法治理念是一个整体一样，而目前的行政法治理念除了在个别行政法文件集中规定以外，并没有得到统一的阐释和规定。且目前集中规定的行政法治理念并不周延，它们有些侧重于内部行政法，如提高行政效率，反对官僚主义；有些则侧重于外部行政法，如行政法治中的行政公开。
作为行政法治理念而论，其不能够有任何程度上的偏失。通过《行政法典总则》可以将目前这种个别化、分散化、碎片化的行政法治理念予以集中规定，使那些还不能够成为行政法治理念的内容不再体现于《行政法典总则》之中。此外，还可以将当下存在于地方立法或者部门行政立法中，但又具有较高价值的行政法治理念予以确认。
四、应当入典的若干行政法治理念
（一）法治政府与法治国家、法治社会建设一体化的理念
前不久，我国颁布了《法治中国建设实施纲要》和《法治社会建设实施纲要》，它们分别对法治中国建设中的若干重大问题作了规定，对法治社会建设中的重大问题和具体问题作了规定。而新颁布的《纲要（2021—2025年）》补充了上述两个有关法治建设的文件。这三个纲要实质上将法治国家、法治政府和法治社会建设作了一体化的处理。
根据这一处理，法治政府建设不是孤立的，它与法治国家、法治社会存在着严密的逻辑关系。法治社会是法治政府建设的客观基础，同时，法治政府建设也能在法治社会建设中发挥重要作用。而法治国家则是法治政府和法治社会建设的最高境界，是法治国家建设的范畴和理性化的工具。《行政法典总则》要有这样的大视野，要能够承载法治国家和法治社会建设对法治政府建设的要求。基于此，《行政法典总则》第一个层次的行政法治理念就应当是法治政府与法治国家和法治社会一体化的理念。该理念在我国有着完整的表述，我们可以原封不动地将其写入《行政法典总则》之中。
（三）给付行政的理念
关于给付行政，中共十九大报告有这样的表述：“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。”这是对新的历史时代我国行政法治的价值和本质属性的揭示。尽管它所使用的是服务型政府，以及拓展和强化政府服务职能的属性这样更具有中性的概念，但是服务型政府在行政法治中体现为给付行政，即“行政机关借由提供一定给付的行为来改善人民在社会生活中的生存环境与条件者。故给付行政之重点为‘保障’与‘生存照顾’。”由此可见，给付行政是行政法发展的一个较高的历史阶段，它与管制行政、契约行政等相区别。
管制行政所强调的是政府的社会控制功能，而契约行政则强调以契约的形式将政府职能体现出来。与之相比，给付行政要求行政系统在行政法治中要有主动精神，就是主动面对行政相对人，要有提供利益的冲动，为行政相对人和其他社会主体创造利益，带来物质和精神方面的实惠。在一些法治发达国家，行政法中的给付行政已经是一个常态。给付行政与现代福利国家是相辅相成的，就是在国家经济积累比较殷实的背景下，必然催生给付行政。在新的历史时代下，“我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。解决这个基本矛盾的方法之一就是行政系统要充分体现给付精神及其服务意识。这是未来我国行政法治的题中之义，当然应当在《行政法典总则》中作出规定。
（四）行政协商治理的理念
协商民主是我国民主制度与其他民主制度的区别之一，协商民主既可以有政治协商的视角，也可以有行政法治的视角。从政治视角上讲，它是我国政治制度的基本构型；而从行政法视角讲，它是行政法治的新模式。其是在行政法治中实现公权与私权相互交融，实现行政主体与行政相对人相互协商的新的治理机制。法治发达国家的行政法，已经有公与私的合作治理。由于将私方当事人引入行政法中，使得行政法形成了一个全新景象，有人将这种新的景象称为“新行政法”。
在公私合作治理中，已经有诸多的领域、诸多的政策导向。例如，我国在公共服务领域、公共设施建设领域、环境保护领域、特种行业管理等领域都有公私合作治理的行政规范性文件。行政协商治理在我国行政法治中不可逆转，通过协商治理会体现诸多方面的优势，例如，可以缓和行政主体与行政相对人的矛盾，节省行政成本，提高行政效率等。行政协商治理一旦写入《行政法典总则》中，它就天然涵盖了行政的私权让渡，提高行政效率，行政程序简约等诸多具体的行政法治理念。
（五）行政治理数据化的理念
“十四五”规划对我国未来社会治理中的数字化问题做了专篇规定，要求：“迎接数字时代，激活数据要素潜能，推进网络强国建设，加快建设数字经济、数字社会、数字政府，以数字化转型整体驱动生产方式、生活方式和治理方式改革。”关于数字治理问题，“十四五”规划提出了若干新的数字化理念，如云计算、大数据、物联网、工业互联网、区块链、人工智能、虚拟现实和增强现实等。在数字与政府建设和政府治理的关系中，强调了加强公共数据开放共享，推动政务信息化共建共用，提高数字化政务服务效能等。例如，关于政务信息化共建共用，就有这样的规定：“加大政务信息化建设统筹力度，健全政务信息化项目清单，持续深化政务信息系统整合，布局建设执政能力、依法治国、经济治理、市场监管、公共安全、生态环境等重大信息系统，提升跨部门协同治理能力。完善国家电子政务网络，集约建设政务云平台和数据中心体系，推进政务信息系统云迁移。加强政务信息化建设快速迭代，增强政务信息系统快速部署能力和弹性扩展能力。”
（六）行政紧急处置科学化的理念
《纲要（2021—2025年）》将突发事件的应对、预防、处置等作为一个部分作了系统规定。这些内容涉及突发事件应对制度，突发事件依法处置的能力，突发事件应对中的社会参与等诸多方面，大大拓展了法治政府建设的内涵。《纲要（2015—2020年）》关于突发事件应对仅有一句话的规定：“提高公共突发事件防范处置和防灾救灾减灾能力。”这个规定是相当单薄的，与新的纲要无法同日而语。
五、《行政法典总则》整合行政法治理念的立法技术
（一）使其成为一个整体
行政法治理念是《行政法典总则》制定所涉及的首要问题，《行政法典总则》应当开宗明义对行政法治理念作出表述。本文第一部分已经分析了我国行政法治理念在立法技术中的现状，它分散于不同的法律文件和党的文件之中。分散的立法技术使得目前的行政法治理念还存在碎片化的倾向，这样的碎片化使行政法治理念有可能存在内在的不自恰、重合乃至冲突等问题。《行政法典总则》制定要将分散的、碎片化的行政法治理念整合为一个整体，使行政法治理念本身就有一个完整的体系，而不存在行政法治理念与行政法其他现象之间的争议，不存在行政法治理念内部之间的不和谐，不存在行政法治理念在表述中的重合与交织。
在行政法治中，平等是一个理念，该理念被人们普遍认可；公平似乎也是一个理念，该理念同样被普遍认可。在具体的概念解读中，平等与公平的概念却非常相近，在有些语境下，平等与公平的概念似乎是同一的或者同质的。如果我们对行政法治理念作整体化的处理，就会将这些似是而非的理念表述予以统一，将两个难以界分的概念作出合理选择。比如，我们可以在行政法治理念中选择公平的理念，而将平等作为行政法其他范畴的问题。行政法治理念的整体性是《行政法典总则》后续问题处理的关键环节，如果在理念表述上没有整体性，那行政法原则、行政法其他制度的表述也必然会存在冲突或者重合。这是《行政法典总则》整合行政法治理念的最重要的立法技术。
（二）使其具有普遍意义
行政法治理念是行政法体系顶端的问题，它与行政法的指导思想、行政法的基本原则等相似，对整个行政法治体系起着统摄作用。顶端的问题当然应当作出顶端化的处理，赋予其普遍意义。在行政法典体系中有很多的板块，如行政组织法的板块，行政程序法的板块，行政救济法的板块和部门行政法的板块等。还可以从另一个角度讲，有行政决策的板块，有行政立法的板块，有行政执法的板块，有行政司法的板块，有行政守法的板块等。而后一个板块构型更像是行政法的运行逻辑，从决策到立法，到司法再到守法，它们在行政法的动态逻辑中处于不同的阶段，处于不同的环节。行政法治理念在每一个行政法治的板块中都能找到印痕，在每一个行政法治的动态逻辑中都有它的影子。换言之，行政法治理念是对行政法板块和行政法动态逻辑的高度抽象和高度概括。如果某一个理念仅仅在行政法治的一个特定板块中存在，或者在特定环节中具有价值，而离开了这个板块，离开了这个环节就失去了它作为行政法治理念的色彩，那这样的理念就不能够被认为是行政法治理念。
在行政法典制定的表述中要尽可能将枝节性的、局部性的理念剔除出去。如在行政执法中就有一个非常重要的理念，就是行政主体要充分尊重行政相对人对陈述权和申辩权的行使，而听取陈述和申辩还不能够抽象为法治理念，在立法技术上就应当将这样的理念与行政法治理念本身予以区分。总之，行政法治理念在《行政法典总则》中的表述要尽可能抽象，尽可能具有普遍意义，这也是促成行政法体系整体化所必需的。
（三）使其表述趋向周延
（四）使其具有时代精神
（五）使其与行政法原则等正当衔接
如前文所述，我国一些规范性文件涉及行政法的指导思想、目标，行政法治的基本要求、基本原则，转变政府职能，深化行政体制改革等一系列行政法治的基本问题，但诸多概念的内涵没有厘清。例如，在《实施纲要》中有关行政法的指导思想与基本原则的关系就没有很好地进行表述，基本原则和基本要求之间也没有合理区分，其将合法行政、合理行政等传统上属于行政法原则的问题归入行政法的基本要求之下。
基于此，笔者认为，在《行政法典总则》制定中，这些问题都不能回避，任何一个基本概念都要有严格的区分。行政法治理念是行政法治顶端的问题，仅次于行政法的指导思想，但要高于行政法的基本原则，更高于行政法治的基本要求。行政法指导思想居于行政法要素的最顶端，是最为抽象的要素，指导思想往往可以覆盖不同的部门法。行政法治理念居于第二位，也是相对抽象的要素，它与指导思想的区别在于区分不同的部门法，也就是说，行政法与其他部门法相比，有其特殊的法治理念。而行政法基本原则应当是排在第三位的要素，其具体内涵在学界基本形成共识，它与行政法治理念的区别在于相对稳定，内涵相对固化。正因为如此，原则往往需要在法治理念指导下不断变迁，与时俱进。而规则是体现行政法中主体之间具体权利义务关系的要素，与上述这些相对抽象的要素容易区分。这些要素之间的关系都必须在《行政法典总则》中予以体现。