本文发表于《党内法规研究》2023年第2期党内法规基础理论专栏，因篇幅限制，注释省略。
作者简介：武小川，华中师范大学法学院副教授。
摘要：关于自治、法治、德治关系的讨论古已有之。三者不仅存在于基层治理之中，在政党治理中亦有适用空间。在政党治理中，自治意味着政党可以通过制定内部规则进行自我管理，法治意味着政党应遵守国家制定的法律，德治意味着政党应按社会公认的道德准则行事。将党内法规的性质视为“法”或“道德”，将会混同自治与法治、自治与德治。无论党内法规是否具有“党外效力”，都不会改变其作为政党自治规范的性质。党内法规在事实上为党外主体所遵守而产生的“溢出效应”，也不会影响其作为政党自治规范的性质。
关键词：自治；法治；德治；党内法规；党外效力；溢出效应
党的十八届四中全会以来形成的党内法规研究热潮并未使学术界在党内法规的性质上取得普遍性共识，对于党内法规是不是“法”以及是何种“法”依然存在不同的观点。这种争议产生的原因在于，人类数千年来都未曾在什么是“法”这个问题上完全达成共识。学术界在论证党内法规是“法”上作出的努力，很大程度上是为了回应党内法规体系被纳入中国特色社会主义法治体系这一重大政治现实。党内法规早期基础理论研究的薄弱，使一些学者选择了一条看似简单实则异常困难的论证路径：只要论证党内法规是“法”，那么“党内法规”的概念和党内法规体系被纳入中国特色社会主义法治体系就水到渠成。
一、自治、法治、德治的内涵
在中国古代，道家强调自治、轻视法治和德治，提出了“道法自然”“无为而治”等观点，认为不应当用法律和道德干预社会，甚至提出了“绝圣弃智”“绝仁弃义”“殚残天下之圣法”等观点。儒家强调道德教化、轻视法律和自治，认为虽然人性本善，但若任其自由发展终会导致善的衰微，故而提出了“为政以德”“圣人之治化也，必刑政相参焉。太上以德教民，而以礼齐之，其次以政焉。导民以刑，禁之刑，不刑也”等观点。法家强调法律、轻视道德和自治作用，提出了“法可立而治可行”“法任而国治”“不贵义而贵法”“不务德而务法”“远仁义，去智能，服之以法”等观点。不同学派在自治规范、法律和道德的重要性上各持一端，但实践中三种行为规范均或多或少存在并共同发挥作用。
企业、学校、教会、政党、行业协会等团体具有与城乡基层自治组织类似的自治空间，其内部规则也都要符合法律和道德的要求。不同领域的学者在研究各自领域的自治规范时，不可避免地会使用关于“法”和“法治”的一般理论，都需要回答各自领域内的自治规范是不是“法”以及是何种“法”这个前提性问题。在不同的领域中使用“法”和“法治”概念时，不仅必须考虑它们是否符合一般性的“法”和“法治”概念，也要考虑从具体领域中得出的结论在上升为一般理论后是否会对其他领域产生影响，否则无法构建出一个关于“法”和“法治”的一般理论。
二、自治、法治、德治因素在政党治理中的体现
基层治理和政党治理是自治、法治、德治一般理论下的特殊领域，自治、法治和德治在这两个领域的表现与结合既有共性，也有差异。在从特殊到一般再到特殊的认识过程中，应当避免将两种特殊等同对待，不能将一个特殊领域中的内容和结论机械地应用于另一个特殊领域。
（一）政党治理中的自治因素
在政党治理中，“政党自治”是政治学中一个常见的基础概念。在世界范围内，早期的政党大都被视为私人团体，是结社自由的产物。法律对政党采取不承认、不支持、不限制的立场，政党对其内部事务享有近乎绝对的自治权。19世纪60年代，美国司法机关把政党类比为提供影响公共利益商品或服务的私人公司，此后美国开始对政党的行为和内部构成加以立法规制。但直至第二次世界大战以后，政党才越来越多地进入各个国家的法律。虽然越来越多的国家不再将政党视为私人社团，并逐步将政党纳入法律规制的范围，但是这并未完全消除政党的自治空间。
在党内法规研究中，“政党自治”也是一个常用概念。张晓瑜等认为：“政党自治是我国宪法法律所默认政党组织进行党内治理的一项基本权利。……中国共产党的政党组织性质决定其享有‘法不禁止皆自由’的自主活动权利，只要不与国家法律相抵触，即可以依据党内法规进行党内治理。”管华认为：“基于政党自治的原理，党的组织和自身建设、党对国家和社会的领导只能由党内法规规定。”欧爱民认为：“基于对政党自治权的尊重，党的自身建设领域一般只能由党内法规独自调整，国家法律不宜涉足之，否则就会侵犯党内法规的权限范围。”王立峰认为，政党自治是政党免于国家法律规制的政党自由，是民主的重要组成部分。政党自治的重要表现形式之一，便是政党可以自行制定规则来管理内部事务。在此意义上，政党的内部规则和企业、学校、乡村的内部规则一样，同属于自治规范。
（二）政党治理中的法治因素
（三）政党治理中的德治因素
无论是治国还是治党，道德的重要作用都不言而喻。在法学中，以自然法学派为代表的“恶法非法”和以分析实证主义法学为代表的“恶法亦法”针锋相对。“恶法非法”作为一种理想状态推动法律向更好的方向发展。“恶法亦法”的支持者并不否定法律中存在着大量的道德内容，也不否定法律应当更具道德性和推动道德发展，只是指出违反道德的法律在未经法定程序修改或废止以前都在被执行着。例如，奴役是违反道德的，但没有人会说包含奴役内容的《汉谟拉比法典》不是法律；允许吸毒和禁止堕胎是违反道德的，但不能认为一个国家颁布的吸毒合法化或者禁止堕胎的法律就不具有法律效力。违反道德的法律存在并被执行着这个事实，足以证明道德和法律并非性质相同。道德只是作为一种外在于法律的评价，推动着法律的发展。这也是富勒为何把通常意义上的实体道德称为法律的“外在道德”，而法律的“内在道德”并不关心法律的实体目标，并且很愿意同等有效地服务于各种不同的实体目标，无论一个法律系统的规则是被设计来禁止还是鼓励避孕，都不会违反法律的“内在道德”。
三、自治、法治、德治相结合视域下党内法规的性质和特点
（一）自治、法治、德治与依规治党、依法治国、以德治党
自治、法治、德治在中国共产党管党治党中的并存本身就是三者结合的体现，这意味着中国共产党的“自治”以及作为“自治”依据的党内法规在某种程度上应当符合法治和德治的要求。中国共产党在管党治党中虽未直接提出自治、法治、德治相结合，但是“依法治国和依规治党有机统一”“依规治党与以德治党紧密结合”等重要命题已经包含了三者的结合。
“依法治国，公民不能都踩到法律底线；依规治党，党员也决不能全站在纪律的边缘。要坚持高标准在前，把理想信念坚定起来、宗旨意识确立起来，培养高尚道德情操，弘扬优良传统和作风。”这一重要论述集中体现了中国共产党管党治党中自治、法治和德治的结合，即法律构成了包括党员在内所有公民的底线，所以党内法规的底线不能低于法律；道德为人们提供了更高的思想和行为标准，所以党内法规要尽量向高标准看齐。“高标准和底线之间有很大空间，广大党员向着高标准努力，心存敬畏和戒惧，就能坚守纪律，永葆党的先进性和纯洁性。”在法律底线和道德高标准之间，就是中国共产党自由活动的空间，也是党内法规发挥作用的空间。
当然，党内法规并不等同于自治。对于自治主体而言，是否制定自治规范进行自我治理本就属于其自治内容，一些自治主体在未制定成文规范的情况下依靠传统习俗或个人权威亦能维持其自治。政党依据政党章程进行治理，而党章是最根本最重要的党内法规，中国共产党的自我治理必然要通过党内法规加以体现。但是，党内法规仅是中国共产党自我治理的一种方式，运用政策、命令或规范性文件进行治理也都是自我治理的体现，而党内法规区别于中国共产党其他自治规范的标志之一，就是党内法规在表现形式上不同于政策、命令等，党内法规是具备特定形式的政党自治规范。
回应第一种质疑，需要区分“符合”和“性质”，“符合”法律或道德要求与具有法律或道德“性质”是两个不同的问题。在一个有着良好道德追求的法治国家，乡村、学校或企业制定的自治规范都会符合法律和道德要求，但是这些自治规范的性质并不因此就变为法律和道德。一部行政法规符合宪法、符合人大制定的法律、符合道德，我们可以说这部行政法规具有合宪性、合法性和合道德性，但并不会说这部行政法规的性质就是宪法、法律或道德。从历史的角度来看，即便党内法规在特殊情况下出现违反法律或道德的情形，其停止生效也需要以废止为程序要件，这也意味着党内法规的性质与其是否符合法律或道德并无必然联系。历史视角同样可以用来回应第二种质疑。如果根据第二种质疑对党内法规的性质进行界定，那么不符合法律或道德的党内法规将不再是党内法规。此外，第二种质疑对党内法规性质的界定，比将党内法规单独视为法律规范或道德规范更加苛刻，它意味着符合法律但不符合道德、符合道德但不符合法律的党内法规也都不再是党内法规。对党内法规的性质界定施加越多的限制，能被认定为属于党内法规的规范也就越少。
对于第三种质疑，不可否认，在“三治”或“五治”之外还存在其他治理方式，比如政策式治理、运动式治理、宗教式治理、古代法家的“术治”和“势治”等。虽然治理方式有很多，但是很多治理方式所依据的并非成文规范。在自治规范能够解释党内法规是中国共产党自主制定的规范的情况下，在“三治”或“五治”之外寻找或创制一种新性质的规范类型具有更大的难度。不管“三治”或“五治”未来会扩展到何种程度，新的治理方式如果是依据某种规范的治理，那么这种规范应当与“三治”或“五治”所依据的规范存在性质上的差异。虽然这种不同于既有规范类型的新型规范具有理论上的潜在可能性，但从现实来看，目前几乎无法构建出能与之匹配的理论。
（二）党内法规与其他自治规范的差异
虽然作为一般理论的自治、法治和德治可以用来解释政党治理，但中国共产党的特殊性又决定了中国共产党的自治、法治和德治与基层群众性自治组织、公司、学校等其他主体的自治、法治、德治存在差异。
其次，党内法规具有较大的自治空间。中国共产党将党内法规纳入中国特色社会主义法治体系，用法治的思维和标准要求自己，是党的自我革命的体现，亦是党的自治的体现。即使法律不对乡村、企业、学校等主体施加特别限制，中国共产党党内法规与它们的自治规范相比仍然具有较大的自治空间。村规民约的适用范围局限在村庄这个小规模的地理空间之内，人数较少，且主要集中于婚丧嫁娶、集体经济等事项。校纪校规同样存在适用范围小、适用人数少、主要集中于校务管理等特点。除了一些大型跨国企业之外，大多数企业规章也存在适用人数少、适用领域狭窄的特点。但中国共产党是一个党员数量众多的执政党，中国共产党党内法规在适用人数、适用空间和适用事务上远超其他自治规范。尤为特殊的是，中国共产党作为中国的领导党和执政党，其活动广泛涉及政治、经济、文化等领域，涉及如何领导国家和社会的问题，这就进一步扩大了党内法规的涵盖范围，这是其他自治主体所不具备的。
最后，党内法规具有较高的道德要求。对自治来说，法律和道德都属于外在规范，只不过法律的实现由国家强制力予以保障，而道德的实现需要依靠内在的自律。法治下的自治，可能符合也可能违背道德。农村中的陈规陋习、学校中的师风学风问题、企业中的逐利行为等，在法律未明文禁止的情况下都不违反法律。为了坚持依法治国和以德治国相结合，党和国家提出要推动社会主义核心价值观入法入规。当越来越多的道德内容融入法律时，达不到这些道德要求的自治行为则可能涉嫌违反法律。因此，法治与德治相结合必然会带来自治与德治的结合。对于尚未纳入法律的道德，由自治主体自主决定是否遵守。德治也会对自治提出比法治更高的道德要求，要求自治规定比法律更高的道德内容。
对中国共产党来说，它有更多的道德义务在党内法规中规定高于法律的道德内容。作为中国特色社会主义事业的领导者，作为先锋队政党，中国共产党党员理应具备和遵守更高水平的道德，这样中国共产党才能在德治建设中发挥示范作用。党内法规提出比法律更高的道德要求，对预防党员违法也有重要作用。习近平总书记指出：“过去就存在纪法不分问题，把公民不能违反的法律底线作为党组织和党员的纪律底线，降低了对党员要求，最后造成的结果就是‘违纪只是小节、违法才去处理’，‘要么是好同志、要么是阶下囚’的不良后果。”但是党内法规有更高的道德要求，并不意味着党内法规的性质就是更高层次的道德。在党内法规中，既有与法律要求相同的底线性道德，也有与道德无关的程序性或技术性规则。具有更高道德要求的内容可以让党内法规变得“更好”，但没有更高道德要求的内容也不会使党内法规不再是党内法规。
富勒曾把道德比喻为一个标尺，标尺的底端被称为义务的道德，是对社会生活必不可少的条件，标尺的高端则被称为愿望的道德，意味着人类追求卓越的最崇高努力。义务的道德和愿望的道德在行为后果方面存在显著差异：“在义务的道德中，惩罚应当是优先于奖励的。我们不会因为一个人遵从了社会生活的最低限度的条件而表扬他或者授荣誉给他。”“愿望的道德并非用命令式的语气来说话，而是表达为赞扬、善意的忠告和鼓励。”由于道德与法律相互融合，我们在法律之中可以发现义务的道德和愿望的道德之区分。对富勒而言，义务的道德和愿望的道德并不存在效力高低之分，如果不断将义务的道德标准向愿望的道德方向提高，“义务的严苛性就会升高到窒息追求卓越的强烈欲望的程度”，而“法律不可能强迫一个人做到他的才智所能允许的最好程度”。
党内法规与道德的相互融合意味着在党内法规中同样存在义务的道德和愿望的道德之分。在党内法规中，义务的道德是维系中国共产党有序运转的最低限度的条件，是党员必须遵守的底线；愿望的道德则是实现共产主义所需的最高标准道德，是党员不断提升的上限。如果践行党内法规中义务的道德被称为合格的中国共产党党员，那么践行愿望的道德则可被称为优秀的中国共产党党员。雷锋、焦裕禄式的党员践行着高标准的道德，这种高标准道德可以成为党内法规表彰奖励的对象，但未践行这些道德并不必然招致纪律处分。此外，就像对党员的高道德要求不宜泛化为对普通公民的道德要求一样，对党员干部的高道德要求也不宜泛化为对普通党员的道德要求。义务的道德和愿望的道德在党内法规中分别发挥着不同的作用，并不能成为判定党内法规效力高低的依据。
四、“党外效力”“溢出效应”与自治规范
将党内法规的性质界定为政党自治规范既不违背马克思主义法学一般原理，也能与“自治、法治、德治相结合”这一命题保持一致。但是，部分学者以党内法规调整党外事务等理由质疑党内法规作为政党自治规范的性质。例如，有的学者认为，党内法规的“效力显然已经溢出了‘党内’范围，进而在国家层面产生实际的影响”，所以“不足以保证党内法规属于‘自律规范’或者‘自治规范’”。还有的学者认为：“由于中国共产党作为执政党的特殊地位，其内部规范在超出自律和自治规范外，产生了‘溢出效应’。”还有的学者认为，“政党自治规范意义上的党内法规应当仅限于党的建设类党内法规”。回应这些质疑需要进一步厘清“自治规范”和“溢出效力”两个概念。
（一）“党外效力”与政党自治规范
党内法规的“党外效力”是指党内法规对党外主体具有约束力，即明确规定党外主体的行为模式和相应的违反后果。党内法规是否应该以及是否实际具有“党外效力”，目前充满争议。
从直觉上看，党内法规的“党外效力”似乎违反了语法规则，即党内法规如果具有党外效力，那么就不能称为党“内”法规；或者党内法规既然叫党“内”法规，就不应该具有党“外”效力。这种观点在早期研究“党内法规”概念合理性时就困扰着很多学者。造成这种困扰的原因之一，就在于部分学者将“党内法规”作为一个组合概念加以拆解。例如，拆解为“党”“内”“法”“规”或“党内”“法规”。按照这种拆解式论证，若论证了党内法规是“法”或“法规”，也就必然要论证党内法规的“内”。实际上，只要把“党内法规”当作一个约定俗成的概念，便可以摆脱党“内”法规为何具有“党外效力”的困扰。例如，“北京”和“南京”，若按照现代概念拆解成“北”“京”和“南”“京”予以解释，只能得出有北方和南方两个首都的结论。此结论虽然在某个历史时期是合理的，但在当下并不合理。不过，从约定俗成的角度来看，“北京”和“南京”并不会给人们造成北京是首都而南京不是首都的困扰。
对法学界来说，自治规范具有外部效力并不陌生。倘若将国家视为一个自治主体，法律就是国家的自治规范，是国家主权独立的体现。法学学者并不会对国内法有“国外效力”（域外效力）感到困惑。中国现行《刑法》第8条规定，“外国人在中华人民共和国领域外对中华人民共和国国家或者公民犯罪，而按本法规定的最低刑为三年以上有期徒刑的，可以适用本法”。除了《刑法》之外，中国的《反垄断法》《网络安全法》《证券法》等法律也都包含具有域外效力的条款，这些法律并不会因为有域外效力而不再是国内法。具有域外效力的国内法是由国内立法机关制定的，只要符合法定的程序和要求，一经通过便是该国有效的法律，国家可以执行和适用该法律。
随着中国对外开放的扩大和深入，保障海外公民和企业的利益愈发重要，中国也需要不断扩大国内法的域外效力。2019年2月召开的中央全面依法治国委员会第二次会议提出，“要加快推进我国法域外适用的法律体系建设”。习近平总书记在此次会议上提出，要“加强涉外法治建设”。“涉外法治”涉及中国如何应对国际事务以及如何与域外主体交往，本质上仍然是中国内政。“‘涉外法治’概念并未改变国内法与国际法‘二元分立’的大格局，‘涉外法治’本质上仍是国内法治的一部分。”当然，国内法可能会因违反国际法或者侵犯其他国家的主权，最终导致域外效力无法实现。为平衡本国利益与国际法治、他国主权的关系，有学者指出：“中国主张国内法的域外效力须以不违反国际法的基本原则为基础，应考虑其他国家的合理利益与关切，尽可能以国际法上的许可性原则为支撑，并以其禁止性原则为边界。……国内法的域外效力能否得到实现，从根本上说，取决于一国的国家实力。脱离本国国力盲目扩展国内法的域外效力，既无必要，亦无法实现。”
中国的“涉外法治”和一些国内法的“域外效力”是中国的国内事务，与“涉外法治”和“域外效力”有关的法律也是中国的国内法。中国共产党如何领导国家和社会以及如何处理与党外主体的关系是中国共产党自主决定的，也属于中国共产党的内部事务，规定这些内容的党内法规也可被视为中国共产党的自治规范。可以依据自治、法治和德治的关系，对作为政党自治规范的党内法规是否应该具有“党外效力”进行合法性和合理性的讨论。在综合考虑是否违反法律的强制性规定、是否侵犯党外主体的自治权、是否必要和可行等因素的基础上，决定是否赋予党内法规“党外效力”。但无论党内法规具有或不具有“党外效力”，都不会影响党内法规的政党自治规范性质。
至于党政联合制定的党内法规，虽然2019年修订的《中国共产党党内法规制定条例》第13条第2款将其规定为党内法规，但学术界对它是否应被称为党“内”法规以及它是否具有“法律”性质依然存在不同观点。按照党内法规概念的拆解式论证，它显然已经超出了“党内”的概念范畴。党内法规性质的“软法论”无法解释国家行政机关参与制定和实施后带来的“硬法”属性，党内法规性质的“高级法”或“高级道德”论亦无法证明它比行政机关单独制定的行政法规具有更高的法律效力或更高的道德标准。从政党自治规范的角度来看，党政联合制定的党内法规在事实上受2019年修订的《中国共产党党内法规制定条例》的调整，但是否以及如何联合制定党内法规并没有外在的法律或道德予以调整。再加上中国共产党对政府的领导，中国共产党对党政联合制定的党内法规享有相当大的自主权。所以，从自治、法治、德治的三分法来看，党政联合制定的党内法规依然属于中国共产党制定的政党自治规范。
（二）“溢出效应”与政党自治规范
无论党内法规是否具有“党外效力”，其“溢出效应”是客观存在的。党内法规事实上被党外主体遵守和适用，既不意味着党内法规因此具有“党外效力”，也不会影响党内法规的政党自治规范性质。
“溢出效应”并非党内法规所特有，一部村规民约可能被其他村庄效仿或通过国家法律加以推广，一项企业管理制度可能被其他企业效仿或上升为法律，一部国家法律也可能被其他国家所效仿或被国际法所吸收。党内法规的“溢出效应”并非越多越好，是否接受党内法规的“溢出效应”，乃是党外主体的自治事项。党内法规较高的行为要求如果被转化为法律或内化为其他社会规范，可能会对公民自由产生消极影响。无论是从尊重党外主体的自治，还是从保障公民自由的角度，党内法规的影响力是否应该溢出以及溢出多少都需要科学评估和审慎推进。