导言：作为写作爱好者，不可错过为您精心挑选的10篇形式政策论文，它们将为您的写作提供全新的视角，我们衷心期待您的阅读，并希望这些内容能为您提供灵感和参考。
1、适应中国加入世贸之后金融业对外开放的挑战
到2006年，中国将按照加入世贸的承诺，全面放松对于外资银行进入银行市场的限制，中国的银行业如果不能抓住剩余的2年的过渡期的机会，对国有银行进行大规模的重组改革，中国占据主导地位的国有银行难以有足够的市场竞争力。
2、中国经济下一阶段的持续增长：需要一个高效率的金融体系的支持
中国的改革开放在经济增长方面取得了很大的成就，改革开放以来的平均增长率达到9%以上，但是，由于中国的银行体系承担了中国经济转轨中的巨大成本，同时也由于银行体系的低效率，使得中国的银行体系在转轨过程中积累了较大的不良资产，成为中国经济增长的障碍之一。下一阶段中国的经济增长对于金融服务的需求更为强劲，如果不对银行体系进行全面的市场化改革，就有可能为中国下一步的改革累计新的不良资产包袱。
3、提高中国金融结构的稳定性
中国经济的增长十分强劲，中国金融业是中国经济中最活跃的组成部分，其风险状况对于整个经济的影响十分显著，目前中国的金融业总资产20多万亿，17万亿贷款余额，如此大的金融总量对经济运行来说举足轻重；如果银行体制中积累的不良贷款如果规模过大，对于中国的金融体系的稳定也会形成潜在的威胁。
4、中国把国有银行改革作为金融改革的重点
二、当前中国的国有银行改革的主要内容
1、全面的资产重组和财务重组：主要是注入资源进行不良资产的清理
2、注资
经过大规模的不良资产清理之后的国有银行在不良资产比率方面看是一个比较“干净”的银行，但是也是一个没有资本金的银行，此时以外汇储备注入资本金，则起到了在新的银行框架下补充银行资本金的作用。
3、产权结构的重组
主要是强调引入具有国际水准的战略投资者，通过技术转移、改善公司的股权结构等，促进银行的治理效率的提高。
4、上市
这主要是指通过促进中国银行和中国建设银行在证券市场上市，改进股权结构和公司治理，引进市场的约束，促使国有银行改进经营管理水平。
5、改革的重点在于促进国有银行治理机制的转换
中国银行和中国建设银行的改革，此次注入的各种公共资源有8000多亿元人民币，为了促使中国银行和建设银行不再制造新的高额不良资产，此次改革的重点在于转换商业银行的经营机制，也就是所谓“花钱买机制”。从制度变革的角度看，这属于强制性的制度创新。
同时，中国的银行监管部门还参照全球经营管理水平较好的商业银行的主要财务指标，对中国银行和建设银行制定了包括资本充足率、不良资产比率、资产回报率等在内的7项财务考核指标，督促中国银行和建设银行在经营绩效方面达到国际银行业的先进水平。
三、客观看待中国的银行体系积累的不良资产及其发展趋势
此次中国政府对中行和建行的注资，动用了较大规模的公共资源，显示中国政府支付了中国的国有银行因为承担转轨成本形成的不良资产。
长期以来，国有银行实际上支付了经济转轨的成本，如何处置这个成本，直接影响到银行未来的改革方向。如果通过全面的不良资产清理和注资，就可以切断历史包袱对两大商业银行改革的制约，在银行市场形成新的竞争格局。实际上中国政府以前曾经尝试也期望国有银行靠自己内部管理完善，靠内部的经营能力慢慢消化历史形成的包袱，但事实上庞大的不良资产包袱不但拖累四大银行，还使得难以在客观上对国有银行的经营状况进行一个客观的评价考核。通过注资和一系列的改造，可以使中行和建行先行一步，同时在中行和建行的改革改组中证明行之有效的举措，也完全可能在其他国有商业银行中借鉴实施，从而对整个国有银行的改革发挥积极的示范作用。
1、中国的国有商业银行不良资产的历史形成分析
根据初步的统计，在国有银行的不良贷款中，30%不良贷款的形成来自于各级政府干预，包括中央和地方政府的干预；30%的不良贷款来自于对国有企业的信贷支持。根据中国人民银行2003年的调查统计显示，目前国有银行超过50%的贷款是向非国有企业（包括外商投资企业、民营企业、以及个人住房抵押贷款、个人助学贷款和个人汽车信贷）发放的。10%的不良贷款是由于国内部分地区法律环境较差、法制观念薄弱所导致的。15%来自对部分行业如军工生产的转型所导致。
因此，总的来看，仅有20%的不良贷款是由于国有银行自身管理经营不善所造成的。因此，虽然不良贷款总体规模较大，但是比较而言，国有银行自身原因形成的不良贷款比重并不高。
2、中国当前具备了解决银行体系不良资产的有利条件
亚洲金融危机的发生，提高了社会各界对于银行体系稳健经营重要性和金融体系脆弱性所可能带来的巨大的金融风险的认识，推动了中国的决策层下定决心改革国有银行体系。
在1997年东南亚金融危机之后，中国政府已经基本放弃了对国有银行的行政干预。
中国的政府部门已经从法律角度明确了商业银行决定贷款的自主性。
中国的政府已经逐步放弃了对国有企业的贷款义务。
中国90年代中后期开始的持续、稳定的经济增长，为改革创造了条件。经济的持续增长使得利用现有资源改革国有商业银行成为可能。
随着国有企业改革的不断深入，一些国有大型企业上市步伐的加快，国有企业经营状况的改善也为商业银行解决不良资产比例过高的问题带来了可能。
值得注意的是，有关法律法规，包括《破产法》、《证券法》和《公司法》等均在进一步的完善修订之中。
新增贷款质量相对优异，近几年的新增贷款的不良资产比率在2%以下，达到了国际先进水准。
中国强劲的经济增长带动的贷款资金需求，为商业银行化解不良资产创造了积极条件。中国经济快速增长的主要推动力在于：快速推进的城市化效应；国际投资向中国转移的世界工厂效应；以汽车和住房为代表的新兴消费品升级效应；民营经济主导效应；以及重化工业化带动效应。
另外，中国的监管机构制定了相当严格的不良资产考核办法。以2004年颁发的“商业银行不良资产监测和考核暂行办法”为例，该办法一是强调“对银行风险进行全面监控”。商业银行不良资产的监测和考核包括对不良贷款、非信贷资产和表外业务风险的全面监测和考核。二是加强“对不良资产余额和比例的双重考核”。三是体现非现场和现场监管的有机结合。中国的银行监管部门分别在四家国有商业银行总行设立“派驻监管小组”，收集、分析四家银行总行经营管理和综合改革情况，掌握第一手材料。
四、中国政府对中行和建行的率先改革会产生多方面的积极影响
初步归纳起来，此次中行和建行率先启动改革，可能产生以下5方面的积极影响：
一是可以切断历史包袱对两大商业银行改革的制约，在银行市场形成新的竞争格局。
二是可以促使中国的国有银行更有效地、自主地配置金融资源，发挥其对经济增长的支持作用。通常来说，不良资产的下降会带来银行贷款投放能力的上升。这次通过大规模注入资金，再配套相应清理不良资产的措施，对于增大国有银行对经济增长的支持力度是非常有利的。这也正是国有银行积极调整资产结构的机会。
三是意味着探索出一条多元化、高效率地利用外汇储备的新的途径。
(二)可持续发展原则
二、资源型城市生态重建的财政政策体系建设
生态重建也需要很多资金的支持,这是资源型城市生态重建面临的重点问题,在这方面,城市的财政政策必须发挥积极的作用,对资源型城市的生态重建制度必要措施。
(一)加大资源型城市生态市建设的财政投入
(二)增列环保支出预算科目
(三)优化支出结构
政府的财政政策支持,主要是经济上的大力支持,也可以通过发放大量的生态产品为主要手段,生态重建可以带来长期的效益,符合可持续发展的要求,生态重建除了可以使我们的环境更加美丽,也可以使我们居住的环境更加健康,是一项长期受益的投资项目,财政的预算由于要考虑到很多方面的支出,所以这种情况下,财政的政策主要是支持对其的投资引导,其次是经济补贴形势的支持,由于下中国是农业大国,环境对农业的影响很大,所以生态重建的重点是大力改善土地资源,使得农业可以更好的发展,促进农业快速稳定的发展,使我国的农业越来越发达。在投资上,我国主要侧重的投资项目是生态产品的治理性修护、生态产品的创造性改善以及生态品的维护与保护等方面。
(四)设立资源型城市经济转型专项资金
对自然资源的开采与开发需要很多的机器与设施,一般都是大型的机械,而这些机械花费的资金也比较多,所以资源型企业一般可用性资金都比较少,所以无法积极的进行企业的经济转型,这时就需要政府部门作出大力的支持,利用财政政策建立专项资金,使资源枯竭型城市转变为资源型城市,并且为生态重建的具体措施提供资金的供给,保障其更好的进行转变。政府在进行财政支持的时候,应优先考虑那些率先建立资源开发补偿、衰退产业援助的机制。政府对于那些资源枯竭型城市要首先设立财力转移支付,这些资金主要用作社会公共设施建设、生态环境治理、投资贷款等项目,在生态重建的过程中,不同的重建程度需要的资金数目不同,并且不同的重建设施、材料金额也不一样,所以具体的拨款数目要根据不同的进度与需要发放。不同的项目需要的资金不同,但在使用的过程中,要进行必要的监管,避免浪费用滥用。
三、资源型城市生态重建的税收政策体系建设
(一)以可持续发展为原则,改革现行资源税
现有资源税的设计理念与可持续发展模式下的经济与社会政策背道而驰。资源税应该在构建和谐社会的大视野下重新定位,站在生态环境建设的视角下,外部性成本的补偿还应包括后代获得资源能力损失的补偿,真正体现可持续发展观。
(二)开征生态税
严格地讲,我国目前还不存在真正意义上的生态税。因此,我国实施生态税制的第一步可考虑将现行的一些宜于以税收形式管理的环保收费项目纳入征税范围,根据环境保护的需要逐步设立生态税。
(1)环境污染税。
在资源型城市环保资金严重不足的情况下,有必要改排污收费为征税。
(2)水污染税。
对直接或间接排放废弃污染物和有毒物质而造成水体污染的活动或行为从量征收。
(3)大气污染税。
主要包括二氧化硫税和碳税。
(三)建立真意义上的环境税
从概念上说,环境税是指对开发、保护和使用环境资源的单位和个人,按其对环境资源的开发、利用、污染、破坏和保护程度进行征收或减免的一种税。征收环境税的主要目的是通过对环境资源的定价,改变市场信号,降低生产和消费过程中的污染排放,同时鼓励有利于环境的生产和消费行为。
一、我国政策性银行发展现状
1998年以来，三家政策性银行每年近3，000亿元的信贷投入，成为我国GDP年均增长7.7%的重要推动力量，2002年末我国政策性银行贷款已占金融机构各项贷款总额的12.16%。
二、我国政策性银行的制度缺陷
2、国家信用和担保内容缺失。开发银行属于政府独资经营的政策性银行，享有准财政资信等级，这是开发银行运营的基础。但我国政策性银行的国家信用缺乏实质性内容，在资本金补充、财政补贴、税收政策等主要方面的支持有限，与国际上规范的政策性银行相比，存在较大差距。
3、资本金及充足率不足。我国政策性银行目前尚未形成资本金补充机制，资本充足率有下降趋势。而国外政策性银行除了实收资本外，还注重增加资本准备，资本充足率与政府给予的国家信用支持相匹配，通常高于一般商业银行。
4、银行功能不完善，管理手段不到位。近年来，国外开发性银行正由专业银行向综合银行转变，在传统银行业务基础上开拓资本市场业务。而我国开发银行的业务范围过于狭窄，主要资产业务仍为单纯贷款业务，缺少国外同业所从事的债券、股本投资以及担保等创新业务，难以运用市场化、商业化手段实现政策性目标，随着金融体制改革的推进和市场开发程度的深入，将难以满足客户日趋多样化的需求，难以适应市场要求。
5、缺乏健全的风险管理体系。国外政策性银行主要通过构筑政策支持体系建立风险管理体系。保证贷款回收和防范化解风险，其核心是建立可靠的担保体系，优先清偿债务，以及资产证券化等。而我国政策性银行这方面的支持和手段较少，运营中有较大的风险。因此，提高信贷决策质量，建立和改进信贷风险管理是政策性银行发展的迫切需要。
三、政策性银行商业化改革的必要性
回顾历史，我们在1994年建立三家政策性银行时，基本思路是模仿日本模式，即以政府补贴和非盈利为目标，该模式此后逐渐陷入困境。进入21世纪，改革政策性银行的呼声日渐高涨，而国家开发银行也通过有效引入商业化运行模式，成为三家政策性银行中最成功的典范。政策性金融与商业性金融的分离，曾经是中国金融体系改革中的重大制度突破。随着金融问题逐渐成为决定中国经济增长和社会进步的重要环节，金融体系中各个层面的制度优化问题再次摆到了我们面前。其中，对于政策性金融在中国金融发展中的重新定位，也成为推进金融改革与提高金融效率的重要突破点。改革开放多以来，我国经济持续高速发展，人民的生活水平不断提高，基础设施建设不断完善。
政策性银行的商业化改革是维护我国金融安全的必然选择，并且在另一方面能为我国经济的发展起到一定的贡献作用。随着改革开放的进一步深化和全球化的进一步发展，金融业全球化的竞争时代将不可避免的到来，我国的政策性银行如何在与国外优秀商业银行的竞争中保持自身的优势，为我国的经济发展提供金融支持是政策性银行在未来发展中迫切需要解决的问题。通过商业化改革后，依靠自身的优势和不断发展的中国市场，逐步发展自身的核心竞争力，维护国家的金融安全，并为“走出去”的中国企业提供优质的金融支持。
通过分析，在当今金融体系发展及改革的形式下，为了尽可能地满足经济发展的需要，鉴于我国政策性银行所存在的种种弊端，对政策性银行进行商业化改革势在必行。国家开发银行的商业化改造为其他政策性银行今后的改革与发展奠定了基础。为了更好地实现政策性银行的改制，我们应该以国家宏观经济政策和产业政策为依据，通过规范化改革，将政策性银行办成机构体系完善、经营目标明确、治理结构科学、资产状况良好、业务管理规范、内控机制健全、管理手段先进、具有较强政策执行能力的政策性金融机构。
参考文献：
一、当前世界能源的总体状况
能源一直是关乎世界各国经济发展和民众生活的重要议题。当前,能源消费继续强劲增长,供需矛盾进一步恶化。化石能源在世界能源总体消费中占据主体地位。目前,世界大部分能源仍掌握在西方国家手中。其他能源尤其是新能源发展迅速,但要取得实质性进展尚需时日。国际油价难以回到低位,价格波动对能源生产国和消费国都造成严峻挑战。
【2016形势与政治课论文】
1、能源供需关系总体紧张
总体看,能源生产能力增长缓慢,能源消费需求却快速上升。近20年来,在世界范围内新发现的油田越来越少,特别是特大油田。世界现有的四个超级油田中,墨西哥的坎塔雷尔、科威特的布尔干、中国的大庆油田产量早已开始下降,只有沙特阿拉伯的加瓦尔油田还保持高产。未来,俄罗斯位于西西伯利亚的重要油气田的产量也会下滑(
随着世界经济持续发展,尤其是新兴经济体经济迅速增长,石油需求和消费量不断上升,上升幅度超过了产量的增长。尽管2016年经济危机爆发使石油需求自1983年以来首次出现下降,但2016年,石油消费再次转降为升。可见,石油供应的宽松是暂时的,供应紧张才是常态。
全面提速——
能源结构走向多元化
在当前国际金融风暴肆虐下,全球经济下行风险加大,外部需求大幅下降。这直接催生出我国能源发展战略与管理体制上的新变化。
调整能源结构,发展核电首当其冲。2016年11月21日,中国第9座核电站——福建福清核电站一期工程开工;12月16日,总投资近700亿元的广东阳江核电站正式动工建设;12月26日,总投资260亿元的秦山核电站扩建项目方家山核电项目开工。
至此,世界上最大的核电规划正在中国渐次展开。据了解,我国2020年前将在核电方面投下4000亿元左右的资金。
其次,2016年12月15日,总投资近400亿元的“宁东大型煤电化基地”正式启动,意味着煤炭资源整合的“前奏”响起。
第三,甘肃河西走廊、苏北沿海和内蒙古等地正在规划建设几个千万千瓦级风电基地。目前,甘肃酒泉地区千万千瓦级风电基地建设已全面启动。
值得注意的是,2016年,中国围绕油气领域的对外合作进展不断加快:中国到土库曼斯坦、哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦的天然气管道开通;中俄之间也确定将修建从俄罗斯西伯利亚通往中国的油气管道。
据透露,西气东输二线工程已得到国家核准,不日将全面实施。这一总投资达930亿元的庞大工程,将与中亚天然气管道相连,是中国第一条引进境外天然气的大型管道工程,仅钢材就要400万吨,如考虑到沿线城市内管线改造与建设,共能拉动投资3000亿元。同时,库容达2680万立方米的石油储备二期工程也已规划完毕,成都千万吨级炼油厂不日也将开工建设。
张国宝表示,这些重大项目的开工建设,是应对金融危机的实际举措,也说明中国的能源战略正在一步步实现。我们要加大能源结构调整力度,淘汰落后生产能力,加大能源企业的整合重组,建设现代、高效、稳定的能源工业体系。
国家发改委能源研究所研究员周大地表示,当前形势为中国能源结构调整创造了一个好时机,将来中国的能源结构调整应该走多元化的道路。
节能降耗——
开源节流是治本之举
1月13日,纽约原油期货价格收于每桶37、59美元。有人担心,低油价可能致使对新能源的投资放缓。
能源专家指出,不可再生能源的属性决定廉价时代将一去不返,能源结构调整、节能减排势在必行。
专家表示,对于中国这个耗能大国和人均资源小国来说,开源不节流,多元化的能源战略从长远来看也只是治标之举。能源危机、气候危机,21世纪越来越明显地影响世界社会和经济的两大事件,让世界各国幡然醒悟,解决能源问题和气候问题,治本之策还在于节能降耗。
据估计,中国节能的潜力有60%在工业部门。中国石油利用的经济效率远远低于发达国家,用油设备的效率也低于国外,节油潜力很大。
深刻把握国际能源格局变化新形势
能源是支撑国民经济和社会发展的重要战略物资。目前国际能源格局正在经历着一场深刻的变化。
一方面,现有的能源生产消费格局正在发生着历史性的区域变化。从消费上看,能源消费重心正在从西方发达国家向亚太地区转移,尤其是很多发展中国家的能源消费增长迅速。从生产上看,能源生产日益多元化,虽然欧佩克仍掌握着全球石油供给的主动权,但北海、非洲和墨西哥湾的石油勘探和开发也在加速进行中。即便如此,事实和研究结果仍表明国际石油生产的峰值时刻即将来临。
另一方面,新能源开发已展露黎明前的曙光,能源供给结构即将进入下一个能源替
这种相对落后的能源消费结构、高度的石油对外依存度和能源消费的高污染,不但导致我国资产价值体系溃损,生产和生活成本不断上涨等一系列严重问题,而且在全球气候变化的国际谈判中遇到更大的压力,长期来看,对我国的工业化进程也会产生制约作用。因此,千方百计解决国家能源安全这一具有长期性、战略性的重大问题显得尤为紧迫。
在国际能源市场和国家能源供应保障体系中,能源企业的作用是第一位的。能源企业能不能把握住这一格局变化的历史性机遇,不但决定着企业的生死存亡,而且对一个国家的长期经济增长和国际竞争力起着重要的影响。以Bp、埃克森、壳牌等为代表的国际大石油公司凭借着资源、技术和管理等方面的优势,不但在过去的近百年中主导着国际能源市场的发展,而且近年来加快了进军新能源和可再生能源领域的步伐。
中国能源企业是国际市场的后来者,在资源获取、技术和管理等方面,与上述大公司相比都有不小的差距,如果再将企业资源投入新能源的开发有可能会更加力不从心。但是,我们也应该看到,这一格局的变化对于中国能源企业而言不仅仅是风险,更潜伏着巨大机遇。庞大的国内需求为企业提高规模经济效益,提高管理能力和加快技术进步提供了空间,新能源的开发缩小了国内能源企业与国际大公司的差距,因为这一领域处于起步阶段,技术水平差距相对较小,为我国企业在未来竞争中转被动为主动提供了一次难得的机遇。
面对机遇与挑战并存的历史时刻,被动应对只能意味着放弃发展的主动权,成为跨国能源公司的附庸甚至被淘汰出局,国家的能源安全无从谈起,经济命脉也将落入他人之手。反过来,主动应对则意味着在竞争中牢牢把握发展的机遇,将企业的竞争力建立在对环境变化的适应能力上,这样的竞争力才是有生命力的、可持续的。历史经验已经证明,能否主动、敏锐而准确地判断形势,进而作出正确的战略抉择,是抓住机遇、实现可持续发展的重要前提和基础。
这一战略的巨大意义更具体地体现为:
引言
铁路信号系统，通常是由多种机电设备组成的复杂控制系统，对铁路运行的安全、高效、快捷起着重要作用。为了更好的发现和诊断故障，保障铁路安全、高效运行，因此研究开发一种新型铁路信号测试系统是十分必要的。信号设备是铁路运输的耳目，对行车安全关系很大。它分为信号、联锁设备和闭塞设备三类。为了保证设备质量，铁路信号设备所命名用的器材和配件，必须符合部颁标准。当变更设备结构时，须经铁道部批准。
一、对各类信号设备安全的共同要求
二、对各类信号设备的具体安全要求
三、对闭塞设备的安全要求①区间内正线上的道岔必须与闭塞设备联锁
目前，我国共有400多个资源型城市。资源型城市最大的特点，是以自然资源开发而兴起，并以资源开采为主导产业的城市，资源的开采量和利用程度关系着城市发展的前景。但是，资源开采和供给的有限性与资源消耗和需求无限性的矛盾，最终会造成资源的枯竭。资源枯竭不仅会给资源型城市经济社会发展带来致命打击，也会直接影响其它类型城市发展，制约整个世界经济发展。进入工业化中期，不少资源已经枯竭或正在走向枯竭，带来了一系列经济和社会问题，许多城市正在艰苦探索，努力寻找摆脱困境的新生之路，形成了各具特色的转型之路。但不论采取哪种思路，都必须避免过去那种对资源的“大量生产、大量消费、大量废弃和低产出”的传统模式，走循环经济之路，即“减量化、高效率、再利用、再循环”的良性增长模式。这对资源型城市经济结构转型、优化、升级尤为重要，更具有特殊的意义。
一、资源型城市发展循环经济的基本途径
1.要大力提高资源综合开发和回收利用率。资源型城市作为资源的原发地，对资源的开发利用是否科学合理，不仅关系到资源型城市本身的发展，而且会直接影响到整个国家和世界经济的发展。因此，资源型城市把好资源综合开发和回收利用这一关十分重要。对矿产资源开发要统筹规划，加强共生、伴生矿产资源的综合开发和利用，实现综合勘查、综合开发、综合利用；加强资源开采管理，健全资源勘查开发准入条件，改进资源开发利用方式，实现资源的保护性开发；积极推进矿产资源深加工技术的研发，提高产品附加值，实现矿业的优化与升级；开发并完善适合我国矿产资源特点的采、选、冶工艺，提高回采率和综合回收率，降低采矿贫化率，延长矿山寿命。大力推进尾矿、废石的综合利用；加强对冶金、有色、电力、煤炭、化工、建材废弃物产生量大、污染重的重点行业的管理，提高废渣、废水、废气的综合利用率。
2.要大力提高资源利用效率。资源型城市是以资源的开发和利用而兴起的城市，是典型的重化工业城市，产业结构成超重型，是资源消耗的重点地区。因此，加强对钢铁、有色、电力、煤炭、石化、化工、建材等重点行业的能源、原材料、水等资源的消耗管理，实现能量的梯级利用、资源的高效利用和循环利用，努力提高资源的产出效益。机械制造行业要从产品设计入手，优先采用资源利用率高、污染物产生量少以及有利于产品废弃后回收利用的技术和工艺，尽量采用小型或重量轻、可再生的零部件或材料，提高设备制造技术水平。
3.要大力回收和循环利用各种废旧资源。积极推进废钢铁、废有色金属、粉煤灰、煤矸石、废轮胎、废电子产品、废旧机电产品、包装废弃物等的回收和循环利用；支持机械等废旧机电产品再制造；建立垃圾分类收集和分选系统，不断完善再生资源回收、加工、利用体系。
二、资源型城市发展循环经济的政策措施
资源型城市发展循环经济，制定各种政策措施，必须要坚持以科学发展观为指导，以优化资源开发、利用为核心，以提高资源利用效率和降低废弃物排放为目标，以技术创新和制度创新为动力，采取确实有效的措施，积极加以推进。
（一）完善政府管理体制
石油天然气是关系国家经济命脉的行业，政府无疑必须在其中发挥重要作用。要集中分散在各政府部门的职能，将仍保留在企业中的行政职能分离出来，建立综合的能源政府管理部门，并根据行业发展的要求建立相应的监管机构，将政府的政策制定职能与监管职能逐步分开，按照依法监管的原则建立现代监管制度，逐渐淡化行政审批等行政管理职能，在进行经济监管的同时，增强技术、安全、环保等社会监管手段。根据我国石油天然气行业所处发展阶段、资源状况和市场特征，政府的职能应主要体现在：制定宏观发展政策；在建立国家能源管理体制的基础上，实行石油战略管理；针对石油天然气行业制定有关促进竞争和反垄断的政策和法规，保证市场的公平有序竞争，使企业成为真正的市场竞争主体；根据上下游各环节的技术经济特点，采取不同的监管机制，在竞争性环节放开竞争，进行市场准入和价格管制等，在自然垄断环节实行政府管制；发挥规范、协调企业行为和督促企业自律的作用；进行市场预测和提供信息服务等。
（二）打破行政垄断和市场分割，培育有效市场竞争
石油天然气行业应深化市场化改革，引入竞争机制，建立与健全市场机制。主要包括放松市场准入，逐步放开终端销售市场；打破地域垄断，积极培养市场主体；从开放、完善和规范市场入手，制定市场规则，形成合理的、有序的竞争格局；鼓励其它社会资金进入流通领域，营造健康有序的市场环境；充分运用市场经济手段，如建立国内石油现货和期货交易市场，以达到发现价格、规避风险、跟踪供求、调控市场的目的，合理引导石油天然气的生产、经营和消费。
应根据行业发展阶段和上下游各环节的技术经济特点，在我国石油天然气行业有序引入竞争。具体来说，上游石油天然气资源开采环节在实行许可证制度的基础上，引入竞争，这样有利于打破资源的区域性垄断，促进企业增加勘探投入，增加石油天然气资源储量，提高开采效率；下游销售环节，特别是加油站是竞争性市场，应加大放开竞争的步伐，并通过安全、技术和环保标准等手段维护市场竞争秩序；从管道运输环节来看，天然气管道运输环节具有一定的自然垄断性，特别是我国的天然气产业还处在发展初期，管网非常薄弱，大部分生产者和用户之间都是单线联系，而且需求规模有限，还不具备欧美国家那样广泛引入竞争的条件，应该逐步引入竞争，可首先实行管道运输特许经营权的公开招标制度，引入市场竞争；同时，实行运输与销售分离，加强对管道运输定价的监管。石油管道运输与天然气管道运输有所不同，石油管道可与其他运输工具平行竞争，其垄断性要比天然气管道弱，但由于我国所处发展阶段及石油战略的重要地位，且管道建设仍非常不足，国家仍有必要加强对管道建设的投入和监管。
（三）划分自然垄断业务与竞争性业务
石油天然气行业是由开发勘探、管道运输和终端销售等多个环节组成，各环节的性质不尽相同。总的来说，除管道运输因其网络特征而具有自然垄断性质外，其它各环节从经济学角度来说应该是竞争性的。而我国的现状是这两种业务混合在一起参与市场竞争，这对于形成公平的市场竞争秩序极其不利。一方面，企业会凭借优势地位将垄断延伸到竞争性环节；另一方面，会导致“交叉补贴”的长期存在。
从国际经验看，为在具有自然垄断业务的行业改革时创造公平竞争的环境，各国都在改革之初严格界定石油天然气行业的非自然垄断环节和自然垄断性环节，并将这两种业务根据改革的进程逐步分离。如美国的天然气行业改革就是从分离销售与管道开始的。首先，联邦能源规制委员会要求管道公司把天然气运输与其他各种服务（主要是销售）分离，规定消费者可以从任一生产者处购买天然气，生产者也可以直接向最终用户和批发商卖气，生产者之间展开争夺用户的竞争。其次，要求管道公司公平地提供管道服务。尽管天然气产业上下游已经形成了竞争市场，但是，由于管道运输具有一定的自然垄断特性，联邦能源规制委员会要求管道公司对所有的市场参与者提供非歧视性的管道运输服务。
应借鉴国外改革的经验，根据我国行业特征和发展阶段，逐步将自然垄断性业务从竞争性业务中分离出去，竞争性业务放开市场准入，建立公平有序的竞争秩序，形成多元化发展的格局；而在自然垄断性环节加强监管，防止滥用垄断优势，确保管道运输的安全和稳定，保证对第三方提供非歧视性管道接入，保证整个市场的公平竞争；在有条件的情况下可引入一定程度的竞争，如可由两家国有企业竞争经营，以最大程度地降低垄断造成的效益损失。在严格区分自然垄断业务与竞争业务的基础上，应该对不能获得正常经营利润，具有普遍服务性质的环节形成合理的财政补贴机制，避免因行业内的交叉补贴而扩大垄断的范围。
（四）投融资体制改革
我国石油天然气还处在发展阶段，需要大量资金投入，而石油天然气行业又具有投入周期长，见效慢，风险大等特点。我国在计划经济体制下形成的投融资体制已经远远不能满足石油天然气改革和发展的需要。因此，完善投融资体制，建立投资风险机制，形成包括外资和民间资本积极参与的多元化发展格局，对于我国能源安全保障和可持续供应具有重要意义。
要改变过去由政府决定和主导投资的方式，政府在投资领域的角色应是制定行业发展规划，公布投资信息，协调国家级的投资项目；对关系到国计民生重大项目适当进行投资，但这些项目的投资决策应充分科学化和民主化，且不一定由国有企业独资经营；同时，抓紧制定和规范我国天然气企业境外投资监管制度。至于具体的投资活动应由企业自主决策，鼓励多渠道，包括在国内外资本市场上筹集资金的方式，加大石油天然气勘探、开发、管道运输的投资；鼓励各种资本通过参股、控股、合资、合作等形式参加我国石油天然气建设，逐步推行投资主体多元化；鼓励能够发挥我国比较优势的石油天然气企业对外投资，支持具有竞争力的天然气企业跨国经营，并在信贷、保险等方面予以帮助。
（五）价格体制改革
价格的市场化改革往往是各行业改革的攻坚环节，它要求市场竞争的局面初步形成，有相应的体制环境和配套条件，如在自然垄断领域就要求有发达的管网作保证，而这些在我国现阶段基本不具备，因此不能操之过急，应根据我国石油天然气行业的发展阶段和行业特点制定相应的价格市场化道路。
1.完善与国际价格接轨的办法，促进石油价格机制的形成
从长远看，国内石油价格改革的最终目标是放开价格，由市场竞争形成。但在竞争性市场结构尚未建立，市场竞争还不充分的条件下，完全放开价格不现实。近期改革的重点应是进一步完善石油价格接轨，接轨的原则是：一是有利于充分发挥市场配置资源的基础性作用，价格的确定要反映市场供求变化；二是适应加入WTO后市场逐步开放的要求，坚持与国际市场接轨；三是以企业为主体，国家适度管理；四是多种机制减少价格波动。石油价格的市场化改革可先在成品油环节突破，并带动其它环节的价格市场化进程。
2.以供求关系为基础，兼顾能源比价，形成合理的天然气价格机制
天然气定价机制改革应按照发展阶段和行业特点，循序推进市场化进程，保障投资者的合理回报。改革初期，政府应确定管输价格，可以采取社会平均回报率或略高的投资回报率，以吸引多种资金进入，扩大管网规模；逐步放松对天然气行业其它环节的价格的管制，鼓励供求双方制定包括“照付不议”条款在内的长期供气合同；还应与可替代能源(如燃料油、柴油、LNG等)价格和物价指数挂钩，以鼓励天然气消费。改革后期，应逐渐在上游引入竞争，允许第三方进入天然气管输网络，创造竞争的市场环境，在条件成熟时政府不再监管天然气井口价，但对管输价格仍然严格监管。
（六）现代企业制度建设
石油天然气行业国有企业改革与重组应以建立现代企业制度为目标，建立合理的公司治理结构，实现责权利相统一和所有权与经营权彻底分离，完善经营机制，提高核心竞争力。同时，建立有效的激励和惩罚机制，特别是在投融资领域，实行法人负责制，研究出台一系列优惠政策，支持并推动企业减员增效，处理不良资产。
由于国有经济在石油天然气行业中占主导地位，为推动改革的顺利进行，必须探索国有资本的多种实现形式，实现产权多元化。其中，股份制是优化国有经济的有效方式之一。国有资本通过股份制可以吸引和组织更多的社会资本，从而放大国有资本的功能，提高国有经济的控制力、影响力和带动力，并促进产权多元化的形成和市场化改革进程。
二、政策建议
（一）健全法律法规体系
应从法律保障我国能源安全角度出发，制定国家层面涵盖整个国民经济的《能源法》；抓紧制定和修订《反垄断法》、《反倾销反补贴条例》、《保障措施条例》等维护公平竞争、整顿和规范市场经济秩序的法律法规；加快制定《石油法》和《天然气法》；为促进节能，应根据需要完善《节能法》，并加快制定《节能法》配套法规和实施细则，引导和规范全社会用能行为，其重点是制定《节约石油管理办法》、《能源效率标识管理办法》等。为保证法律法规的落实，应加强执法，完善法律法规的基础上，健全执法体系，加强监督检查，依法实施管理。
（二）制定综合发展战略
（三）管理机构改革
1.建立集中统一的能源管理部门
能源产业是关系到国计民生的国民经济重要产业，涉及石油等国家短缺战略物资、以及电网和天然气网的建设和运行等国家经济命脉，同时，能源内部各行业间的关联性和互动性很强，这些决定了能源产业是一个综合性很强的产业部门，其发展除了应遵循市场经济规律外，还应有政府管理和协调。而我国目前的能源管理呈多部门分散态势，综合性和长远性较差，为此，应借鉴北美经验建立国家层面的集中的宏观能源管理模式。这种模式比较符合我国能源大国的特点。应将分散在多家综合部门的能源部门分离出来重新整合，将管理权集中，这能有效避免政府职能的重复及交叉；按照煤炭、石油、天然气、电力、新能源和可再生能源分别设立专业性的司局，以加强对这些行业的发展战略、政策目标、管理体制框架、法律法规的研究和制定。
2.建立独立的监管机构
由于能源产业改革的特殊性及其广泛存在自然垄断性环节，发挥政府管理的作用是勿庸置疑的。但政府应该逐步从竞争性领域退出，进一步转变职能，从“指令性管理”向“禁令性管理”转变，这就要求将政策的制定与监管职能完全分开，建立独立的国家级综合监管机构和行业监管机构。
根据监管机构设置的原则及职能确定，设计了三个能源领域监管设置的方案。
第一种方案：建立独立于能源主管部门的国家级综合能源监管机构；国家级综合能源监管机构下对网络性质较强的行业（如电力、石油、天然气）设单独的行业监管机构。
第二种方案：国家能源主管部门内设立能源监管机构，并通过立法规定其独立监管的权力，在监管机构下对自然垄断性较强的电力、天然气、石油单独设立行业监管机构，这些行业监管机构是相对独立的。
（四）建立石油安全保障体系，确保可持续供应
我国石油供应的不安全性体现在多个方面，对外依存的增大、企业石油库存量过低、国家石油战略储备尚未建立、石油进口外汇支出逐年增加、进口通道安全性变差、国内石油价格过分依赖国际油价、国际石油地缘政治的重大变化等等都对中国获得稳定、可靠、安全的石油供应产生影响。我国石油供应既存在价格急剧变动的经济风险，也存在石油供应阶段性、部分性供应中断的隐患，因此，完善石油安全保障体系应成为我国能源发展战略中的重要内容。
1.多种方式保障石油安全
2.立足国内，利用国际市场
总体而言，应该立足国内、面向世界，解决我国石油供应不足的问题。首先，应立足国内，一方面要在提高经济效率的前提下，充分挖掘国内能源生产能力，加大对国内油气资源勘探的投入，增加海洋油气资源勘探的投入，大力发展油气生产。另一方面，应改善我国能源结构，形成我国多元化能源结构，特别是充分利用可再生能源，发展石油替代能源；大力实行节油，发展石油高效利用技术，提高石油利用效率。同时，应加强西部能源的开发，提高开发和利用西部能源在保障我国能源安全中的战略地位。
在加强我国油气资源勘探和开发的同时，要充分利用国际市场，多方位开拓油气供应渠道。随着经济实力的进一步增强，中国已有能力在国际市场上调整石油供应安全战略。应尽快确定成本较低和较为可行的能源供应方案，尽可能经济、合理地利用国外能源资源。可通过对海外石油勘探开发给予积极的扶持政策，如对运往国内加工利用的海外份额油取消或优先获得进口配额和许可证，建立海外石油勘探开发基金和信贷支持等，并对份额油的进口免征进口税等办法推动有实力的企业走出去，建立海外油气生产基地，以减少对国外的直接依赖，降低能源供应风险。
3.加强能源安全评估和预警体系建设
4.完善油气储备体系
（五）提升石油天然气在能源结构中的地位
（六）制订经济激励政策
建立国家能源安全战略固然要靠政府支持，但更为重要的是必须鼓励其它资金参与，实现国家的能源发展战略目标。为此，各国政府通过各种政策鼓励和支持民间企业对有利于国家能源安全的投资、开发和储备。主要通过增加低息贷款、贴息贷款、调节税费、财政担保和补贴、建立专用基金，以及加速折旧等多种方式对行业发展给予必要的支持。我国也可借鉴国际经验制订相应的经济激励政策，加快石油天然气行业的改革和发展步伐。
2刑法的谦抑性不是刑法典中法定的概念，而是刑法理论上的一个概念，它是现代刑法的重要理论成果，也是人类追求民主、自由而应从国家所取得的必然回报。刑法具有法益保护机能与自由保障机能，前者意味着通过刑法从而保护法益；后者则意味着通过国家的刑罚权从而保障行为人的自由。但两者又会存在冲突：刑法以处罚犯罪人来实现保护法益的目的，故刑法的处罚范围越宽越有利于保护法益；但处罚范围越宽越限制了人的自由，越不利于刑法的保障功能。所以，人们一直在追求二者的协调和平衡，随着法治的进步，追求的结果是限制国家刑罚权的行使，使个人免受国家刑罚权的无理侵害，使个人自由真正获得保障。刑法是关于犯罪和刑罚的科学，因此刑法的谦抑性也表现为两个方面：犯罪认定上的谦抑性和刑罚处罚上的谦抑性。
（1）犯罪认定上的谦抑性的基本含义包括：在对被控行为存在合理怀疑时，应当作出有利于被告人的解释；当被控行为在有罪和无罪之间时，应当宣告无罪；当事实在重罪与轻罪之间时，应认定为轻罪；无法确信某一犯罪事实是否已超过追诉时效时，应认定已超过追诉时效而不再追诉等等。
（2）刑罚处罚上的谦抑性基本含义包括：在刑事立法上，如果规定较轻的刑罚即可，就没有必要规定较重的刑罚；在刑事司法上，对于已经确定为犯罪的，如果适用较轻的刑罚即可，就没有必要适用较重的刑罚。刑罚的适用是根据犯罪人所触犯的罪名、犯罪的手段，主观恶性等量刑要素来确定的，因此对于自首、立功等量刑要素，从刑法的谦抑性出发，就应当作宽泛的解释和有利于被告人的解释。
3有人认为，刑法的罪刑法定原则是刑法的“帝王原则”，刑法谦抑性与之相悖，认为刑法已经对定罪和量刑作出了明确的规定，那么所谓的刑法谦抑性会损害刑法罪刑法定原则的贯彻。
其实刑法谦抑性和刑法的罪刑法定原则是并行不悖的，因为二者的适用条件不同：在案件事实清楚，证据确实充分的情况下，适用刑法具体的定罪、量刑规定乃当然之理，然而许多案件的事实并不是清晰的，甚至说模棱两可的，这时罪刑法定原则也就没有适用的条件，可法官又不能拒绝裁判，那么只有适用刑法谦抑性来推定案件的事实。可以说，刑法的谦抑性是罪刑法定原则的重要补充，罪刑法定是刑法的一项基本原则，而刑法的谦抑性只是刑法的一个基本理念，二者是不矛盾的。
4现代刑法的三大目标——公正、谦抑、人道。“报应预防一体理论”符合了中国人中庸之道，但有时未必符合被害人家属的利益。为了基本的生存，部分的被害人也许愿意以经济补偿的方式免除施害人的死刑。然而法院往往为了起到制裁犯罪人和威慑社会的作用而不顾被害人家属的请求仍判死刑。这连被害人都无法信服的刑法的正当性可想而知。陈兴良教授提出了“忠诚理论”，确定公民对法律的忠诚，不是畏惧而是信仰法律，信服刑罚。所以要着重对准自然犯罪而不是划定过大的法定犯的犯罪圈，使刑法起到平衡利益的作用。过度的刑罚只会助长更多的罪行。罪犯所面临的罪果越大，也就越敢于规避刑罚。为了摆脱对一次罪行的刑罚，人们会犯下更多的罪行。刑罚只是治标而不治本，要真正减少犯罪只能致力于培养人们对法律的信仰。
刑法的谦抑性体现在削减、限制和压缩法律。没有必要设置的刑法就不要设置，做到轻轻重重，总体趋轻。轻罪轻罚，重罪重惩，总的趋势是刑法的轻缓化。
二谦抑性的刑法体现
1轻刑化
谦抑性的一内在要求是“刑罚与其严厉不如缓和”，亦即“在刑事立法上，如果规定较轻的刑罚（缓和）即可，就没有必要规定较重的刑罚（严厉）；在刑事司法上，对于已经确定为犯罪的行为，如果适用较轻的刑罚（缓和）即可，便没有必要适用较重的刑罚（严厉）。”
刑罚是实现刑事责任的主要方式，一般而言，刑罚是一种强制，而强制是与自由紧密关联的、对应的两个概念。
强制的目的在于为个人在无数的未来情势中“确定他们的行事规则”，使个人能够遵循这种规则且使他能够“永不遭受强制”。——哈克耶。通过刑罚规则的确定，通过刑罚的适用，确认出一种规则，这种规则作为一种公域性知识，除非人将自己置于这种规则的境遇之中，否则他不受刑罚制裁，并且他可以利用这种规则作为实现其个人目的的手段。在明确了这种刑罚规则的含义以及刑罚的目的以后，我们不难看出，刑罚的限度只要不为刑罚规则的确认者（立法者）和具体刑罚的适用者（司法者）用以实现非犯罪者本人利益的目标，那么，这种刑罚规则和刑罚的适用程度便是正义的、可欲的，个人能遵循并利用这种规则作为一种知识实现了其个人目的，则他就获得了这种规则所旨在保障和促进的自由。当然，一国之刑罚规则自有其历史传承性和习惯性特色，因为刑罚规则是一种否定性的、正义的、正当的行为规则，有其自生自发性和演化发展性。
问题是何以要倡导轻刑化？刑罚这一强制行动是对个人自由的限制，由于施以强制的目的在于确保个人在一般意义上在实现个人目的时能够充分运用自己的特定知识而避免遭受强制（刑罚）的不利后果，因此，轻刑化所要说明的是传统刑罚这一强制规则相对于能够确保个人能够避免这种强制而言，显得过于严厉，抑或超出了他的责任能力。那么，刑罚的限度只要调整在一般意义上的人在行动过程中能够避免陷入刑罚制裁的程度，刑罚便是妥适的。
作为社会安全保障的最后一道防线的刑法,其刑罚的宽严对社会稳定与发展起着至关重要的作用。在多数人的观念中，刑罚似乎只是用来惩罚犯罪者的，其实不然，刑罚的目的更多的是实现预防犯罪的目的。我国现行刑法典应借鉴国外经验，体现轻刑化的趋势。轻刑化的利弊，我们通过对周朝“明德慎罚”思想的详细论述揭示周朝得以长久统治的奥秘，然后对历史上较为繁盛的汉、唐两代的轻刑政策加以论述，以增强此观点的可信度。同时通过对秦、元、明因重刑而灭亡的历史教训更加突出减轻刑罚的重要性。在现代化建设中，重刑会给社会劳动者增加心理障碍，从而阻碍现代化建设之积极性，尤其是在经济建设领域里，更应注意刑罚的尺度。
2非犯罪化
二战后非犯罪化成为欧美刑法改革的一个重要内容，引发这场运动的导火线则是1957年英国下议院通过的同性恋及委员会的沃尔芬登报告，这份报告是一个导火线，它影响了一系列包括美国在内的非犯罪化运动。例如，美国在1962年通过的模范刑法典中，确定了一个原则，即当一个人的行为不影响他人的时候，任何人都有权利反对国家干预其个人事务。模范刑法典明确主张将同性恋、以及通奸非犯罪化。
在这场非犯罪化运动过程当中，值得一提的是，欧洲委员会在1980年推出了一个指导各国刑事立法政策和刑事司法政策的非常著名的《非犯罪化报告》，该报告对什么是非犯罪化、非刑罚化，非犯罪化与转处是什么关系，非犯罪化应该遵循什么样的基本原则，对哪些行为可以非犯罪化等问题都作出了明确的规定。正是在这个报告的影响下，欧洲很多国家在战后相继废除了同性恋、堕胎、赌博、药物滥用等等过去的刑法规定。其中，荷兰是最先通过立法把安乐死非犯罪化的国家。
非犯罪化是刑法谦抑性的一个重要表现，作为一种价值追求，它要求刑法在罪与非罪的界限问题上，对部分传统上认定为犯罪的行为排除在刑法规范的调整之外，并对新型社会危害力求以其他法律规范予以调整。非犯罪化在今天不只是一种价值理念，更是已成为当今世界众多国家立法和司法实践中的努力方向。
非犯罪化、非刑罚化运动正在国际上蓬勃兴起。其基本精神是坚持刑法的谦抑性，促进刑法向着轻缓化的方向发展，也反映了各国对犯罪的现实主义态度。在非犯罪化方面，许多国家采取了包容策略；在非刑罚化方面，倡导“刑罚代用物”，如缓刑、保安处分、社区劳动、转处。以上都反映了目的刑观念的要求。中国的犯罪化进程与非犯罪化进程并非截然对立的，而是趋向同一目标。非犯罪化使得刑法越来越集中到暴力犯罪、涉黑犯罪、贪贿犯罪领域，实现有限司法资源的最大利用，也即轻轻重重。
刑法的真实含义是在社会生活事实中不断发现的，司法上的犯罪化，并不必然违反罪刑法定原则；我国司法机关应当在遵循刑法第3条后段的前提下，积极地实行司法上的犯罪化；刑法第3条前段不是关于罪刑法定原则的规定，而是基于我国刑法分则条文的特点，为了限制司法机关的出罪权、控制司法上的非犯罪化所作的规定；我国司法上的非犯罪化的空间很小，因而也不能盲目模仿西方国家的刑事司法策略与做法。
三宽严相济的刑事政策的理解
对于宽严相济的刑事政策可以通过的“宽”、“严”和“济”这三个关键词进行语义学上的分析，从而揭示其基本蕴含。
1宽严相济的“宽”是指宽大、宽缓和宽容。宽严相济的“宽”具有以下两层含义：一是该轻而轻，二是该重而轻。该轻而轻，是罪刑均衡原则的题中之义，也合乎刑法公正的要求。对于那些较为轻微的犯罪，本来就应当处以较为轻缓的刑罚。该重而轻，是指所犯罪行较重，但被告人具有坦白、自首或者立功等法定和酌定情节的，法律上予以宽宥，在本应判处较重之刑的情况下判处较轻之刑。该重而轻，体现了刑法对于犯罪人的感化，对于鼓励犯罪分子悔过自新具有重要意义。宽严相济的“宽”，表现为以下三种情形：
一是非犯罪化。非犯罪化是指本来作为犯罪处理的行为，基于某种刑事政策的要求，不作为犯罪处理。非犯罪可以分为立法上的非犯罪化与司法上的非犯罪化。
二是非监禁化。非监禁化是指某一行为虽然构成犯罪，但根据犯罪情节和悔罪表现，判处非监禁刑或者采取缓刑、假释等非监禁化的刑事处遇措施。
三是非司法化。非司法化是就诉讼程序而言的，在一般情况下，凡是涉嫌犯罪的都应进入刑事诉讼程序。但在某些情况下，犯罪情节较轻或者刑事自诉案件，可以经过刑事和解，不进入刑事诉讼程序案件便得以了结。非司法化，是对轻微犯罪案件在正式的刑事诉讼程序之外得以结案的一种方式，体现了对轻微犯罪的宽缓处理。
3宽严相济的“济”，具有以下三层含义：
一是救济，即所谓以宽济严、以严济宽。刑罚的宽与严是相对而言的，例如死缓相对于死刑立即执行而言是一种宽缓的处理；但死缓相对于无期徒刑而言又是一种严厉的处理。正因为宽严具有相对性，没有宽则没有严，没有严也就没有宽。因此，应以以宽济严，也就是通过宽以体现严；以严济宽，也就是通过严以体现宽。
二是协调，即所谓宽严有度、宽严审势。宽严有度是指保持宽严之间的平衡：宽，不能宽大无边；严，不能严厉无比。宽严审势是指宽严的比例、比重不是一成不变的，而应当根据一定的形势及时地进行调整。
三是结合，即所谓宽中有严、严中有宽。宽和严虽然是有区别的，并且不同时期、不同犯罪和不同犯罪人，应当分别采取宽严不同的刑罚：该宽则宽，该严则严。但这并不意味着宽而无严或者严而无宽。实际上，既无绝对的宽又无绝对的严，应当宽严并用。例如在对严重犯罪实行“严打”方针，以从严惩治为主，但并不意味着一概不加区别地适用最重之刑。某些犯罪分子，所犯罪行虽然极其严重应当受到刑罚的严厉制裁，但如果坦白、自首或者立功的，在从重处罚的同时还要做到严中有宽，使犯罪人在受到严厉惩处的同时感受到刑罚的体恤与法律的公正，从而认罪服法。
四宽严相济的理论意义与实现
1意义
“宽严相济”刑事政策的提出，是一种科学、理性的回归，是我们正视社会稳定与犯罪增长关系后的理性回应，最终有利于和谐社会的构建。
“宽严相济”刑事政策要求宽严适度，宽严有据，依法办案，不能仅靠从重从快打击刑事犯罪来保障，在执法中必须转变执法理念，以人权保障为核心，和谐地调和人权保障与法益保护之间的关系，更加人性化，由此可见，“宽严相济”刑事政策正是社会主义法治理念的一部分，贯彻“宽严相济”刑事政策，有利于社会主义法治理念的执行。
坚持宽严相济，才能产生积极的、正面的社会效果，也只有在严格、公正、文明执法的基础上，才能最终实现打击犯罪与保护人权、严格执法与热情服务、执法形式与执法目的、追求效率与实现公正的有机统一。
罪刑均衡的范围内，刑罚威慑力与刑罚轻重是成正比的，一旦刑罚超出公正的限度，使被告人难以接受，社会也难以认同，其威慑力就呈现出递减的趋势，就会产生刑罚效力的贬值问题。刑罚并非越重越好，而是贵在轻重有别，实行宽严相济的刑事政策，使轻罪与重罪分别得到妥当的处理，有利于获得刑罚效果的最大化。
2实现
一扩大不范围。不是“宽、轻”刑事政策在刑事立法中的反映。我国现行刑诉法规定三种不类型，即法定不、存疑不和相对不。相对不是指检察官对于存在足够犯罪嫌疑且符合条件的案件，依其职权斟酌具体情形而作出的一种不处分。相对不有利于节约诉讼成本，合理使用司法资源，将主要精力投入到更为严重的刑事犯罪案件的中去，以提高诉讼质量和诉讼效率。但由于诸多因素的影响，不制度在实践运行不畅，适用率较低，没有发挥其应有的功能，为了从实质上限制刑罚的适用范围，体现宽严相济刑事政策的思想，应当扩大不范围。
三引进刑事和解制度。刑事和解，是在犯罪发生之后，经由调停人使受害人与加害人直接商谈，对刑事责任问题达成的协议，受害人一方不追究加害人一方的刑事责任，加害人一方则可能为此对受害人一方进行物质性赔偿等。刑事和解制度提升了被害人在刑事追诉程序中之参与地位，合乎刑事追诉经济原则，给冲突双方解决矛盾提供了机会，能够有效地减少和钝化矛盾，尽可能地减少法院判决后的消极因素，有助于在全社会增进和谐协调的社会关系。它旨在提升被害人和犯罪人的满意度，降低再犯率，它与我国传统的调解制度所蕴涵的“和为贵”的理念相一致。因此，贯彻“宽大”的刑事政策，应借鉴恢复性司法的理念，引进刑事和解制度。
四对未成年人、在校学生轻微犯罪实行非刑事化处理，并尝试实施暂缓制度。未成年人和在校学生是犯罪构成中的特殊主体。这两类主体涉嫌的犯罪主要是轻微犯罪，通常其主观恶性不深。同时，未成年人犯罪与他们生理、心理发育不成熟有直接关系，若仅因一次情节较轻的犯罪而对其简单地科处刑罚，将他们抛向社会，必然造成社会资源的极大浪费，并增加社会的不稳定因素。因此，检察机关应尽可能地在学校达成共识、征询被害人的意见、并与公安机关协调配合的基础上，对涉嫌微罪犯罪的未成年人和在校学生进行非刑事化处理，具体途径就是退回公安机关作撤案处理。此举在政策层面上，符合“教育、感化、挽救”的原则，在法律层面上，符合两高的司法解释。
五宽严相济的刑法谦抑性
在现代法治理念下，人们对刑法的认识已不局限于严刑峻罚，在罪刑法定原则下，刑法的控制性和谦抑性是社会防卫的两大必备要素。刑法作为社会防卫的“第二道防线”，主要用以弥补作为“第一道防线”的其他法律的不足。贝卡利亚指出：一种正确的刑罚，它的强度只要足以阻止人们犯罪就够了，“在谈到刑法对犯罪人的效果时，我们不可忽视其对社会的反作用，即对整个社会的影响。”正如法学大师耶林所言“刑罚如两刃之剑，用之不当，则国家与个人两受其害。”故刑罚之界限应该是内缩的，而不是外张的，而刑罚该是国家为达其保护法益与维持社会秩序的任务时的“最后手段”，如能使用其他手段亦能达到维护社会共同生活秩序及保护社会与个人法益的目的时，则务必放弃刑罚的手段。
目前，我国正处于一个社会变革时期，经济高速发展，各种矛盾凸显，犯罪呈高发期。在市场经济大潮的冲击下，无论社会结构、组织和个人的价值观念和心理都经历了并仍经受着空前的考验。随着社会价值的多元化，法律价值也在相应地调整，公正、谦抑、人道已成为现代刑法的三大价值目标。
陈兴良教授所讲“在最初的时候，犯罪行为与民事侵权行为之间并不存在严格的界限，只有随着国家权力的加强，犯罪才成为一个独立的范畴”这一点表现在刑法机能上，就是保障机能是第一位的，保护机能是第二位的；表现在刑法性质的定位上，就是刑法首先是权利法，其次才是犯罪法。刑法的此种性质定位，彰显为以罪刑法定原则为基础的刑法的谦抑性，它要求刑法是紧缩的、经济的、补充的，刑罚之网不能过于扩张，若仅凭主观恶性或客观危害追究行为人的刑事责任，必然形成侵犯人权的状态。在日益倡导民主法治的今天，法律对于社会生活更主要的是扮演一种旁观者、被动仲裁者的角色，它只有在法律规定的情况下才走上前台。
参考文献:
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一、怀柔刑事政策提倡之理论基础
怀柔刑罚政策的提出主要基于道义、法治和三个方面的理由。
二、怀柔刑事政策之提倡影响实然刑罚结构
第一,怀柔刑事政策所蕴含的谦抑理念影响实然刑罚结构。在法学理论中,刑法是一种强行法。因为其强制程度的极限化,刑法就成为所有其他法律规范得以真正实施的强力保证。[15]“刑法在根本上与其说是一种特别的法律,还不如说是对其他一切法律的裁定。”[16]刑法最后手段性和最低限度干预性正是贯彻谦抑理念的逻辑结果,而作为怀柔刑事政策所蕴含的谦抑理念得以彰显刑罚作为社会统制措置中的一种外在制度化力量,应处于谦让节制的立场。这就需要探求刑罚结构的功能变化以适应谦抑理念的要求。怀柔刑事政策所蕴含的谦抑理念无疑要求我国刑罚结构趋向缓和,需要立法者摒弃严罚化的思想而对刑罚结构作出相应的怀柔化调整,收缩法定犯罪圈和制裁网,并优先考虑其它各类非刑罚措施,以便于进一步降低刑罚结构的强度。“和谐社会要求通过各种方法,包括法律手段,化解各种社会矛盾,疏通各种社会怨愤,由此而获得社会的长治久安。目的决定手段,当我们确立了以和谐社会为建设目标以后,法律不再是的工具,而是各种社会关系的调节器,各种社会矛盾的化解器。在这种情况下,刑罚的轻缓化就是势所必然。”[17]
三、怀柔刑事政策与刑罚结构的重构
有关废止死刑的依据理论上已经有足够的阐释与著述,本文在此无需赘言。其实,就刑罚的机能而言,其终级目标无非是使犯罪人再社会化,但死刑无论怎样完美都无法做到这点,因而死刑政策的价值取向不应当是让死刑充当道义报应和平息民愤的工具,决策者不应以迎合民意要求和满足现实需要作为保留死刑的挡箭牌。民意要求作为决策者应当考虑的因素本身并没有错,但民意有时候是欠缺理性的,而且死刑的保留与适用无疑是给国民灌输这样一种负面思想,那就是杀人是可以的,只要你愿意死。如果都这样了,那还要法律干什么。再者,判处罪犯死刑并不能从根本上解决犯罪问题,犯罪的基本成因还是存在于社会之中。况且,此种通过“以命抵命”进行等害交换的方式所体现的公正观念是以牺牲人道为代价的,死刑政策的存在在国家权力与公民权利博弈中极易导致刑罚忽视对公民权利的保护。正如有学者指出,“死刑削减,国家对公民的权威将可能弱化,公民权利可能有实际的增长;死刑增加,或者保持不变,国家对公民的权威没有根本变化,公民权利只能处于弱势。”[28]
(二)社区矫正取代管制和拘役两种短期自由刑
综上,以监禁为主体转向非监禁处遇模式符合世界行刑社会化趋势。所谓行刑社会化,就是指为最大程度地避免监禁刑的弊端、实现罪犯再社会化目标所形成的行刑理念与行刑模式。[30]社区矫正目前是不少国家非监禁处遇模式的重要刑罚执行方式。我国的刑罚模式现阶段主要是以封闭式监禁处遇为主,但“设立监禁刑只是为了平息义愤的制度不是理性的制度”[31]。因而,需要拓展非监禁模式的适用范围,社区矫正这种开放化程度较高的刑罚方式在我国刑事司法领域作为一种制度性的模式予以推广就刻不容缓。“同传统的监狱矫正相比,社区矫正不将罪犯与社会隔离,而将其置于社区进行救治性的处遇,这无疑对罪犯更为宽和、人道,更有利于协助其复归社会。因此,社区矫正体现刑罚演进的历史趋向。”[32]怀柔的刑事政策所蕴含的非监禁化与人文关怀理念,需要通过在刑事立法上明确社区矫正与社区服务的法律地位而实现。社区矫正制度既能汲取管制刑不予关押的内涵,又能吸纳拘役参加劳动的内涵,而且更能够避免因短期自由刑所导致的弊端。
(三)废止没收财产刑并将罚金刑提升为主刑
“罚金刑唯一的缺陷就是其可能不具有执行的现实性。由此而言,我们认为,罚金刑可能不具有执行的现实性是完全可以通过其它方式给予解决的,因而,罚金刑作为主刑是完全符合现行刑罚体系发展所现实需要的。”[37]将具有主刑功能与特质的罚金刑的法律地位予以提升,并扩大罚金刑适用范围和力度,完全符合怀柔刑事政策的非监禁化、轻缓化与人道、谦抑精神由附加刑提升至主刑。需要考虑的是可罚性问题,即科处罚金刑时除考虑犯罪情节外,还应当综合考虑犯罪人的实际经济状况。同时,为防止罪犯无钱交纳处于实质不罚状态,可以建立罚金与社会矫正服务互易制度,以解决执行难问题。
(四)扩展资格刑的内容
我国现行资格刑主要包括剥夺政治权利和驱逐出境两种,但“我国刑法规定的资格过于单一,不能适应与犯罪作斗争的实际需要。因此,有必要完善我国刑法规定的资格刑制度。”[39]在怀柔刑事政策的指导下,扩展资格刑的内容就尤显必要:第一,资格刑具体内容的充实是我国刑罚结构由严酷趋向宽缓并且有效消解某些犯罪的现实需要。司法实践中,利用各种职业(职务)资格和营业资格专门从事犯罪活动的现象广泛存在,然而,我国刑法中并没有任何有关剥夺自然人职业(职务)资格或者法人营业资格的规定。将这种资格的剥夺增设为资格刑的内容有助于消解这些身份犯罪的基础性条件。“在犯罪人有人身自由,但缺乏特定资格的条件下,其犯罪能量的释放将会受到极大的限制,犯罪人想再度借职务之便,首先就会在资格方面遇到难以逾越的障碍,从而将有效地预防犯罪人再次犯罪。”[40]第二,资格刑适用范围的扩大符合我国市场经济背景下的效益刑罚观。从经济学的角度考虑,剥夺犯罪人的资格属于开放式的刑罚方式,不需要国家投入大量的人力和物力,可以节省大量的刑罚资源。第三,通过资格刑剥夺犯罪人进行某些犯罪的法律条件,对于弱化其犯罪心理能够提供远期可控性保障。
四、结语
注释：
①有学者指出了刑事政策不具备科学性的现状,并且在其它四个向度上提出了现阶段刑事政策应当着力解决的五大问题。(见严励:《刑事政策与和谐社会》,载《华东政法学院学报》2006年第6期。)
②由此可以引出市民社会有没有制订刑事政策的权力问题,而关于此问题的具体回答可以参见我国学者刘远:《刑事政策哲学解读》,中国人民公安大学出版社2005年第51页以下。笔者认为,市民社会不但应当有制订刑事政策的参与权,而且应当是打击犯罪的中坚力量。倘若完全依赖国家公权机关打击犯罪,而得不到市民社会广大群众的配合参与,那简直是不可想象的事情。关于市民社会和政治国家关系的具体表述可参见刘树德:《维度的刑法新思考》,北京大学出版社2005年版,第150页。
[1]转引自卢建平.作为“治道”的刑事政策[J].华东政法学院学报,2005,(5).
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以刑事政策为研究对象的刑事政策学是二战以后才出现的。无论在中国还是外国，对刑事政策是什么的问题一直难有定论。曲新久教授指出：“在最大公约数的层面上，可以说刑事政策就是刑事政策。刑事政策定义停留在最大公约数上的明显的令人不满之处是，不能讲清楚‘刑事政策到底是什么’。”[1]
“这是什么？”的问题形式本身首先是哲学的，其次才是科学的，正是这种哲学的发问形式促成了科学的诞生。[2]现在，我们要问的是：刑事政策是什么？或者说刑事政策到底是什么？这一问题同样也首先是一个哲学问题，所以先要对其进行哲学的回答，才能使刑事政策学最终获得科学地位。这意味着，“刑事政策是什么”的问题与“刑事政策学是什么”的问题是纠缠在一起的，只能予以“捆绑式”解答。
一、刑事政策概念的逻辑支点
笔者认为，要厘定刑事政策的概念，先要明确的是，刑事政策学是一门关于刑事权力的科学知识体系。换言之，刑事政策学的终极目的是为刑事权力的掌权者提供专门化的关于刑事权力的理论知识。如果这一命题能够成立的话，那么刑事政策概念的逻辑支点就自然是刑事权力。所以，我们需要对这一命题进行论证。不过，在开始这一工作之前，笔者需要先说明一下为什么使用“刑事权力”这个概念。
笔者认为，刑事权力的概念是说明刑事政策概念的必要条件，尽管它不是充分条件。究其原因，一方面，任何政策都是权力的产物，权力的性质决定政策的性质，决定刑事政策的权力一定是一种特殊形态的权力；另一方面，任何组织都是多种形态的权力的载体，它是否掌握着可以导致刑事政策的那种特殊形态的权力，这决定了它是否可以制定刑事政策。那么，掌握何种权力的组织才能制定刑事政策呢？笔者认为，这种特殊形态的权力可以被称为“刑事权力”。也就是说，只有刑事权力才与刑事政策构成科学意义上的因果关系，其他权力则不能；所以，不管是谁——国家、执政党也好，市民社会也好，只有它掌握着刑事权力，它才可以制定刑事政策。这一点不仅关系着能否从国家政策、政党政策中识别刑事政策，也关系着市民社会本身能够成为刑事政策的主体。鉴于此，笔者把刑事权力概念作为刑事政策概念的逻辑支点。
值得肯定的是，一些学者已为刑事政策概念确立了某种“支点”。例如，法国学者米海依尔·戴尔玛斯-马蒂认为刑事政策的支点是“权力配置”，[5]日本学者大谷实认为这个支点应当是“权力作用——强制措施”，[6]曲新久教授认为这个支点是“强制性权力”，[7]卢建平教授认为这个支点应当是“惩罚权”。[8]以上这些看法本身大体上是不错的。但问题是，由于权力是十分复杂的概念，所谓“权力”究竟是指什么权力，所谓“强制性权力”究竟是指什么强制性权力，所谓“惩罚权”究竟是指什么惩罚权，这些还是不够清楚的。总之，在笔者看来，这些支点未免过宽，缺乏对刑事政策概念的逻辑支撑力。
二、刑事政策学的现当代使命
事实上，我们每一个人都现实地处于权力关系之中，无论是何种权力关系都离不开一定的知识工具；反过来，无论是何种知识，都存在于一定的权力关系之中。法国学者福柯明确指出了这一点。[9]权力与知识不仅是现实地共生的，而且是历史地攀升的。英国学者齐格蒙·鲍曼指出，“知识/权力”关系在历史上显现为一种无限自我生长机制。[10]权力与知识共生和攀升至今，正如加尔布雷思所说，形成了“权力的大规模的组织集中和在行使权力及似乎在行使权力的个人中间的大规模分散，这两者的结合就成为当代的现实”。[11]权力系统随着社会系统的复杂化而变得越来越复杂，因此权力不仅越来越紧密地与知识结合，而且越来越需要同样复杂化的知识系统来支持。[12]权力大规模集中与大规模分散并存的当代社会，同时也是一个越来越走向知识化的社会。知识社会也被称为组织社会。由此可见，“知识/权力”关系自我生长到了当代，知识已成了主要社会资源，而组织已成了关键社会结构。社会的组织化程度与权力的复杂化程度、知识的理论化程度是相辅相成的。
刑事政策学既具有经验科学性，[17]又具有规范科学性。具体说，刑事政策学的经验科学性，是由于其与犯罪学的逻辑关联。因为犯罪原因研究属于事实判断的领域，所以犯罪学是事实学，是经验科学，刑事政策学正是建立在犯罪学的基础之上的。然而，刑事政策学不仅具有经验科学的特点，也具有规范科学的特点，规范科学以价值选择为特征的逻辑推理方法是经验科学所欠缺的。刑事政策学之所以具有犯罪学所不具有的规范科学性，是由于刑事政策学是以刑事权力的规范运行为价值取向的。由于知识化时代的上述特征，刑事政策学知识的生产者，主要是那些在大学和研究机构任职的刑事政策科学家。另一方面，就刑事政策学知识的接受者来说，现代社会是社会分工高度专业化和复杂化的社会，一般的市民社会组织内不需要专门配备刑事政策学专业的人才，所以刑事政策学主要是写给国家有关机构及其有关工作人员（以及打算成为这种人的人）看的。曲新久教授认为刑事政策学是可以“向所有的人销售”的，[18]愚以为此论不妥。比如，国家组织的司法考试中可以设有“刑事政策”，而市民社会组织在招工、招聘中都没有必要考什么“刑事政策”。
三、对刑事政策学科学性的理解
刑事政策学是一门科学，这已成常识。然而，常识并不简单，如果我们对刑事政策学的科学性缺乏一种科学哲学的理解，就难以准确定位这门科学，也难以科学定义刑事政策。
英国物理学家霍金指出，任何科学都是一种“部分理论”。[21]我国哲学学者也说：“科学是将世界分门别类地进行研究，它们的对象是具体的、特殊的物质运动，相对于无限世界的永恒问题，它们一般只提出和设法解决现实对象的有限问题。”[22]科学的这种举措，实属高明而无奈之举。说其“高明”，是因为要系统深入地认识世界，就必须将整体的世界分成许多小块，由各个门类的科学“分而食之”；说其“无奈”，是因为这样做必然就造成了科学本身挥之不去的片面性（即形而上学性）。可以推论，学科划分越是细密，这种变形越是严重。总之，既要深入认识研究对象的内部结构和运动规律，又不得不付出在某种程度上歪曲事物本来面目的代价，实乃科学的一种悖论。
刑事政策学，是作为一门科学而存在的，当然也摆脱不了这种悖论。“通过对犯罪学的研究，如果能解明该种犯罪现象及其原因，便必然能导入科学的犯罪防止对策。”但是，“从犯罪学中所导入的对策，常常会偏离刑事政策的对象范围，所以必须从刑事政策学中予以排除。例如，如果将贫困作为财产犯增加的直接原因，则消除贫困，首先应当是经济政策乃至社会福利政策所应考虑的问题，而只有在极个别的场合才成为刑事政策上的问题。因此，此种情况是否应当作为刑事政策的对象，得在超越了经验科学的技术、财政等政策性的层面上决定。”[23]这意味着，从科学的建构规律来讲，刑事政策注定不是完整意义上的犯罪防止对策，否则便可以说一切政策都是刑事政策了，这显然与我们关于刑事政策概念的常识相悖。
作为刑事政策学知识前提的犯罪学研究早就告诉我们，犯罪是社会矛盾的综合产物或反映，所以犯罪防止对策也就是防止社会矛盾的对策。以防止各种社会矛盾为自己的研究对象就等于没有研究对象。刑事政策学作为一门科学，不得不将“犯罪防止”这块大蛋糕切开，并在其中只取它认为应取的那一块，而将其他诸块“忍痛割爱”，留给其他科学领域来研究或由社会生活自身来消解。早就指出：“对于某一现象的领域所特有的某一种矛盾的研究，就构成某一部门科学的对象。”[24]这一论断完全符合科学哲学的科学建构规律原理。同样，刑事政策学也只能研究犯罪防止领域中的“某一种矛盾”，不可能研究其中的“各种矛盾”。只不过，刑事政策学不应该忘记自己与其他社会科学密切联合和互通有无的必要性。作为刑事政策学的研究对象的“某一种矛盾”是什么？根据前面的阐述，笔者认为可以概括为“刑事权力与最明显和最极端的分裂性社会行为之间的矛盾”。
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