宪法：权力与权利的天平（二）新中国宪政之路央视国际(2005年01月12日11:06)
主讲人：北京大学法学院副教授王磊
大家好，我们又见面了。上一回我们讲到了1949年之前，然后从清末中国宪法怎么开始产生，大致的一个过程。这次咱们得从1949年以后，新中国成立开始讲起。当然这个过程，现在讲还比较有意义，为什么？
大家都知道吗？今年是1954年宪法颁布五十周年。再有一个是人民代表大会制五十周年。这两个五十周年，所以最近有很多纪念活动。我们一般都知道我们讲四部宪法，就是新中国成立以后四部宪法，这四部宪法是不包括《共同纲领》的，当然除了这四部宪法，还有一些小修小改的一些修改。
那么我们今天谈一谈1954年宪法，1975、1978年宪法。1954年宪法是我们共和国的第一部宪法，我们现在对它的评价一般来讲，是我们历史上比较好的一部宪法。那么对1982年宪法我们评价为目前最好的一部宪法。1954年宪法为什么好？主要是因为这部宪法比较客观，实事求是，它规定的很多内容都是切实可行的。这个主要也是跟后面的一些宪法相比较，1975年宪法、1978年宪法，我们后面要谈到。
我们1982年宪法，在后面我们还要讲，经过四次修改以后，1982年宪法在所有制形式的方面，在形式上跟1954年宪法又有惊人地相似。包括我们讲1982年宪法又出现了三资企业、个体经济、私营经济。当然我们在宪法的语言上，在性质上还有所区别。因为1954年宪法主要具有一些资本主义性质的所有制形式。但是1982年宪法，包括后来四次修正案都叫非公有制经济，在性质上讲的是社会主义经济的重要的一个补充。这个在定性方面还是有所区别，但是在所有制的形式上有一些相似。这是我们讲它的客观。
再有一个1954年值得肯定的，就是我们国家的基本的制度。比方说人民代表大会制度，都是在1954年确定的。人民代表大会、政府、法院、检察院，这个都是1954年宪法里面加以确定的。
当然1954年宪法里面规定的很多内容，不是说后面没有变化，也有。比方说，我们现在都知道领导干部的任期是五年。建国初期的时候，领导干部的任期是几年？四年，当时是四年。所以还是有变化的。
比方说我们讲国家主席，1954年宪法里面确立了设置国家主席。我们现在也有国家主席，但是1954年国家主席跟我们现在1982年宪法国家主席一样不一样？不一样。现在的这个国家主席，那么是由全国人大选举产生。那么它和全国人大常委会结合行使国家职权。那么这个跟1954年一样吗？一样。1954年宪法规定也是国家主席跟全国人大常委会结合行使国家职权，这个就是刘少奇在宪法草案报告里面说的这个是集体元首制，跟别的国家不一样。别的国家你要么就是总统，要么就是天皇，一个元首。那么我们国家是集体元首，这个是从1954年宪法开始的。因为刘少奇在1954年宪法草案报告里面这么说的。但是有没有变化？有变化。
比方说我们讲，1954年宪法里面讲的国家主席。他除了是主席之外，他还有另外两个职务，一个是最高国务会议主席，兼任一个最高国务会议主席；还兼任一个国防委员会主席，这两个是委员会。除了我们讲人大、政府、法院、检察院，还有这两个委员会。这两个委员会是当时建国初期国家主席兼任的。
人民代表大会制，我们讲一直延续到今天，但是在具体内容上也有区别。你比如说1954年宪法讲的全国人大是惟一的立法机关，我们现在是不是这样？不是这样。我们现在能够有立法权的，能够制定法律的，一个是全国人大，一个是全国人大常委会。很多地方有相似的，也有不一样的地方。当时国务院不叫国务院，叫政务院，政务院这个名称上不同。
还有一个1954年宪法对我们今天的生活仍然具有重要影响意义的就是，1954年宪法规定了广泛的公民的基本权利和自由。而且1954年宪法当时的那个规定，有些内容超出我们今天的规定。比方说一个很显然的例子，我们今天还在讨论的，争论不休的问题，当时都确定了。迁徙自由。迁徙自由1954年宪法就写进去了，那个时候当然人口比现在人口要少了。也许我们会想，那个时候人口少，所以写上迁徙自由。但是你要知道后来取消了，所以能够写上迁徙自由，是非常难得。而且我认为迁徙自由，1954年宪法第一部宪法写进去了，今天我们1982年宪法没有。所以我们现在还有什么？农村户口，城市户口。然后你要迁徙，这个要经过一系列的手续，要经过许可，多难呀。
这是我们讲公民基本权利，当然还有很多。包括我们讲平等、宗教信仰自由，还有很多，规定了很多这方面的内容都是很进步的。当然非常可惜的是1954年宪法是一部好的宪法，但是有它的局限性。什么局限性呢？
我们讲1949年到1956年是社会主义改造时期，过渡时期。1954年宪法，它反映了这个过渡阶段，很客观。这是它的好处，反映了过渡阶段的所有制形式，所以保护当时的一些非公有制的经济形式。但是同时有局限性，局限性在哪里呢？就是1954年颁布的宪法，到1956年过渡时期的任务完成了，这部宪法它的适应性，就受到了极大的限制，尤其是在保护所有制的这些方面。
另外一个很糟糕的就是之后不久的政治运动，反右的一些运动。然后到文革，十年文革。那么就使得宪法作为一个根本法，作为这样一个最高的法律，它很难得到遵守，而得到一种破坏。所以在文革期间搞了一个什么呢？到末期了，1975年宪法。
1975年宪法如果大家要查阅的话，就觉得跟1954年宪法的差距非常大。这个差距大，表现在几个方面。第一个方面指导思想上，它不再以经济建设为中心了，而是以阶级斗争为纲，坚持无产阶级专政下继续革命。搞政治斗争，阶级斗争，搞政治运动，所以就制定了1975年宪法，这是一个变化。
第二个变化是什么？内容上一个很大的变化，国家机构不健全，成立革命委员会，叫革委会。如果你们现在看一些书籍里面的记载，有一个革委会。那个时候革委会就代行了人大的一些权力，所以全国人大、人代会都停开了。停开了好多年，不开会了。再有一个政府的很多权力后来在文革期间也被革委会代行了，所以革委会往往代行了人大，代行了政府的权力。宪法里面还有规定，人大的规定还是有，对政府的规定还是有。
那么还有一个变化就是检察院，1975年宪法规定公安机关代行检察院的职权。检察院在标题上有没有，1975年宪法的标题上有没有？有关于人民法院人民检查院的规定，但是在具体条文上，检察院等于无。因为由公安机关代行检察院的权力，所以公检法三机关的这个关系基本上不存在了，因为三个机关只有两个机关了。1975年宪法规定了，但实际上很多地方法院也都不存在了。那个时候叫“砸烂公检法”，国家机构不健全，所以法制得到了很大的破坏。
还有一个变化是取消了国家主席。那么这里面我们讲，这个是第二个方面。1975年跟1954年宪法相比较一个很大的缺陷，国家机构整个遭到了破坏。
第三个变化，公民基本权利和义务基本上没有了，只有两条了。原来1954年宪法是十四条，后来只有两条。所以公民的权利和自由这方面，受到了极大的限制。当然好在1975年宪法命运比较短暂，因为1976年就打倒四人帮了，1976年打倒四人帮以后呢，要拨乱反正。
后来又制定了1978年宪法，那么1978年宪法有没有进步？有进步。比方说恢复了检察院，比方说公民的基本权利和自由，这部分又更加充实了。但是这里面有一个重大问题没有解决，什么问题呢？指导思想。刚才我讲了1975年跟1954年宪法相比较，指导思想大不相同。1978年跟1975年宪法相比较，有进步。但是有一点它没有跨越，它仍然没有抛弃以阶级斗争为纲无产阶级专政下继续革命。这就是它最大的缺陷。
所以我们一般讲1975年宪法是最差的，建国以后1975年宪法是最差的。稍微好一点的是1978年宪法，比较好的或者最好的就是1954年和1982年宪法。那么这个1978年宪法，制定完了以后呢，又有一些修改。这个修改，包括1975年宪法跟1978年宪法里面有一些内容，比方说“大鸣大放大辩论大字报”，我们简称为“四大”。这个“四大”在1975年和1978年宪法里有，这是“打引号”的。法律里面一般来讲不太多地去用引号，或者用缩写语。但是1975年宪法和1978年宪里面有一些比较政治的语言，比如说“多快好省地建设社会主义”。一些语录的话，这个都写到宪法里面去了。这个不是一种法律语言，所以当时1975年包括我们讲1978年它的一些表述，不太符合立法的一些技术规范的要求。
当然1978年宪法很快又面临着新的挑战，因为1978年宪法它没有完全把中心任务转到经济建设当中来。但是到十一届三中全会以后发生一些很大的变化，一个是对党的若干历史上的重大问题的评价。很重要的一个就是文革，对文革的评价。因为这里面我们讲1978年宪法也讲了以阶级斗争为纲这些问题。我们对历史的评价实际上也预示着我们未来将怎么走。那么还有一个变化，十一届三中全会以后农村的改革，城市的经济的改革，就使得1978年宪法又遇到挑战。
当然也有的人可能会说，我们国家宪法老修改。我们一般老百姓经常说的，一说宪法，我们宪法老修改，对宪法的信仰好像大打折扣。这个其实我都专门计算过，别说我们1949年以后了，就是从清末以来一直到我们今天，所有的宪法大大小小都算上，大概五年修改一次，平均五年修改一次。
但是你也要知道，中国的发展处在一个变革的阶段。所以宪法，或者宪法的修改多一些，也是可以理解的。当然我们不是说这个宪法修改得越多越好，这个当然不是。因为它是母法是根本法，它影响整个法制稳定的问题。但是它要修改，要变化，它也是迫不得已。只要它朝着一个好的方面在发展，我觉得就是可以接受的，只要它朝着从文明走向文明的话，我们就可以接受它。
那么从1954年到1975到1978年，实际上走过了一段曲折。那么这个曲折一个很重要的就是说建国从军事战争这样一种状态，进入和平年代，国家走过法制的一条艰难的历程。
建国以后进入和平年代，毕竟跟战争年代不一样了，所以治国的方法方略应该有所区别。我们讲建国初期我们是有1954年宪法的，但是建国初期当时是军事管制。1949年之前以领导军队的方式来管理城市建设，当然我们讲在建国初期这是必要的。陈毅当时也是上海的市长，当过上海的市长。那么后来就进入行政管理的方式，计划的方式，计划的手段，政策的手段。那么在这过程当中，没有以经济建设为中心，把国家的一些精力耗费到政治运动当中去了，所以这里面我们法制建设就不健全。
从1954年到1978年这段历史，我们国家的法律除了有几个是不可缺少的以外，很多法律基本上都没有。你们想一想，包括刑法，包括刑诉，包括民法通则，都没有。什么时候开始有的？1979年，1979年有刑诉民诉，当时民事诉讼法还是试行。所以那个时候主要是靠什么？靠领导的讲话，靠命令。主要是因为那个阶段治国方略还没有开始意识到法制的过程。所以那个时候学法也没有什么法可学，主要是学政治。没有宪法可以学。再有一个就是什么？婚姻法可以学。其他的有一些惩治反革命的一些条例，惩治贪污贿赂的一些条例，这些都是单行的。那个时候还是处在一个无法可依的状态，所以国家的政治生活都不正常，经济建设也没有作为中心。
当然这里面，我们也要去思考一个问题。就是宪法的稳定与它的发展，与它的连续性。这个我们作为一个国民，我觉得我们应当考虑，宪法不可能不变，不是一成不变的。我们这个宪法往往变的是什么呢？它比较直接。比如说1954年宪法，然后我们说修改1954年宪法。但是我们不是通过修正案，而是重新制定一个1975年宪法。然后我们不是想修改1975年宪法吗，怎么办呢？1975年宪法不要了，然后又搞一个1978年宪法。我们每一次都说是修改，除了1954年刘少奇我们说宪法起草委员会做一个说明报告，后面的几次我们都说是修改。但是实际上我们在形式上采取的是什么呢？是代替，后一个代替前一个。所以它是一种代替，或者说大的修改。
所以说宪法实际上处在一个变与不变的过当中，这是世界各国都存在着一个问题。怎么样能够适应未来，适应社会变迁的一个宪法问题。但是在修宪的技巧上，可以说从1954年到1978年宪法有一个缺陷。就是比较多地都是使用了我们可以说用“动大手术”的方式。这样呢，宪法前后的连续性就受到了很大的影响。那么修正案的方式，比较好地能够衔接原来的宪法文本跟修正案之间社会的这种发展变化，这种连续性比较好。
那么我们讲中国的这种文化，实际上是一个重传统，重习惯的这样的一个文化。实际上我们应该说是有这样的一个基础，来使宪法比较好地延续下去。那么当然我们讲，可惜的是1954年到1978年宪法这段历史发展当中，没有很好地去采取这样的一种比较柔性的，能够使宪法既能够相对稳定，同时又能够保证前后的这种连续性，比较好地适应宪法的一种新社会的变迁，这样一个过程。当然这个也没有关系，这个毕竟都是历史。
我们今天来探讨这样一个历史的演变的过程，实际上我们今天的人们已经意识到这个问题了。所以我们讲，我们现行有效的1982年宪法，就没有再采取以前的那样一种大修、大改、大补、“动大手术”的方式，而是既注重宪法适应社会的发展变迁，又注重尊重原来的宪法文本。这种宪法上的这种修宪技术的进步，不仅是一种修宪技术的进步。它反映了人们的一种观念的变化，一种什么观念的变化呢？就是说，由原来的革命的方式，动不动就把它推翻了这样一种方式，而到我们今天的一种尊重历史，尊重古建筑，尊重这样的一种城市的特色。
这就是一种观念，是什么观念呢？宪法修正案的观念，这是人的一种生活观念，这种观念都是一脉相承的。所以你要透过宪法看到整个社会，这个社会的一种稳定的可持续的一种发展。而不是我们讲1978年宪法、1982年宪法实行革命式的破坏式的摧毁重来的另起炉灶的一种方式。所以宪法反映了一个国家，一个民族，甚至某一个公民，一个领导者的这样的一种文化，一种这种观念。
那么1982年宪法是一个我们建国以来最好的一部宪法。下一次我们再和大家一起来探讨，我们现行宪法到底它有哪些地方是怎么样进步的。好，谢谢大家。（播出日期：2004.12.30）