摘要：基于权能集成与功能再造而生成的国家监察权，已经成为中国特色国家权力体系的重要组成部分。监察权的法治化，是“中国式”法治主义与法治国家建设的基础。基于权力结构功能性均衡与人权保护二元维度的考察，国家监察权法治化的进展尚存在短板。基于优化权利保障、均衡权力结构、统一法秩序及正当程序的要求，亟待从留置措施、权力结构关系与监察调查程序三个方面提升监察权法治化的标准，通过渐进性的完善方案推进法治化目标的实现。
关键词：中国特色；国家监察权；法治化；更新路向
（一）中国特色国家监察权法制体系建构
自国家监察权创生以来，一轮以监察权法制化为中心的“立法大行动”旋即展开，并得到不断推进，主要建构模式包括：
1.以立法机关为中心的法制构建
监察体制改革的试点与推进时期，最高国家立法机关以“改”“立”“废”方式密集进行立法活动。（1）“改”。一是修改宪法，确认监察权的宪法地位及其与其他国家权力结构关系的基本模式。二是修改刑事诉讼法、人民检察院组织法，根据权力移转的现实需要，修订原有立法。（2）“立”。一是颁行监察法，规定监察权的组织体系、基本权能及运行程序，使之成为国家监察法律体系的基础。二是颁行政务处分法，规定政务处分的原则、种类和适用、违法行为及政务处分程序等，使之成为监察法律体系的组成部分。三是颁行监察官法。（3）“废”。主要是废止行政监察法。
3.以合署主体为中心的法制构建
（二）中国特色国家监察权法治化推进
然而，法制化不等于法治化，而是为法治化的实现提供了基础与前提，以规范与约束权力为中心的法制化，才能保证法治思维法治目标的实现。当下，国家监察权的法治化构建正围绕两个面向展开：一是权力限制的面向，监察权作为国家基本权力结构的组成，法治所力图建构的“把权力放进制度笼子”的目标也是对监察权的当然要求，监察权的滥用或怠用均会阻碍法治的实现。二是权利保障的面向，对违法犯罪的公职者的权利剥夺须坚守必要性与比例原则，遵从法秩序统一的要求。显然，后者受到重视的程度有待进一步提升。围绕监察权法治化的两个面向，监察法制体系构建推进了中国特色监察法治体系的形成与发展，表现为：
1.基本权利保障制度的法定化与实定化
2.监察权与国家权力结构体系关系模式更新
3.国家监察权职权、职责与正当程序法定化
4.监察权法治化监督制度体系的建构
中国法治作为现代法治，不仅应当是形式上的法律之治，而更应当是良法之治，意味着对国家权力的限制，对权力滥用的制约与制衡，对公民自由与权利的平等保护等。笔者认为，对中国特色国家监察权法治化的评价，应当确立三个基本标准：一是以基本权利保障为中心的法治化判断；二是以法律正当程序为中心的法治化判断；三是以法秩序一体化为中心的法治化判断。以上述三个标准为参照，当下国家监察权法治化建构的短板在于：
（一）留置措施的法治化程度与人权保障的法治标准存在缺口
1.违反比例原则。“比例原则要求强制措施的适用应以达到法定目的为限度，不得滥用，针对个案不同情况，应对被追诉人施以不同强度之强制措施。”对职务违法者配置留置措施，对危害程度差异的对象不在立法上做出区别性限定，欠缺正当性，尽管《实施条例》将“涉嫌的职务违法行为情节严重”，限定于“可能被给予撤职以上政务处分”，仍难以满足比例原则的要求。
3.高度封闭运行。监察法将留置设为监察机关的独占性权力，由调查部门全权行使，这与检察机关在行使职务犯罪管辖权时的侦捕诉分离原则存在差别，与作为监察体制改革动因之一的对检察机关独立行使对职务犯罪侦查、起诉权进行法治化改造的目标难相适应。留置的高度封闭化，易沦为调查部门获取证据的工具，留置对象存在被扩大化的可能，易造成错案及对公民人身自由的侵害。
4.留置决定权内控不足。监察法对市县级监察机关的留置决定权做出“同级集体决定+上一级批准”的设定，然而，“上一级批准权”的行使是形式性还是实质性审查，直接决定留置权内控机制的法治化程度。从监察法第43条、《实施条例》及《监察机关监督执法工作规定》来看，均未明确上一级监察机关行使批准权时的实质审查义务，实践中各地做法各异，基本不做实质审查，使这一特殊决定权程序失去了防范滥用的功能，在监察法之外增设的特别审批程序，无法保障留置权的法治化行使，反而加剧了纠正错误的难度。
（二）权力结构关系模式及其现实化机制存在制度缺口
监察权的基本权能通过对既有国家权力的重整而形成，一经产生，便对既有的国家权力结构和法治化发展带来影响，改革决策者力图建构全新权力配置模式以强化监察权的独立性与权威性，然而，在权力属性与定位上过于异类化的监察权，易于造成国家权力结构关系上挤压法治实现的负面效应。
（三）法秩序统一原则与监察权法治化构建的制度缺口
监察权的生成，使我国刑事侦查权行使主体的总体格局发生变化，现行刑事侦查权主体包括：一是普通刑事犯罪侦查权主体。包括公安机关、国安机关、监狱、海关、海警与军队的保卫部门。二是职务犯罪侦查权主体。包括监察机关和检察机关。基于监察权的独立性，对监察权制定的独立规范体系，形成了法规范的二元格局，监察机关独由监察法规制，其他侦查权主体概由刑事诉讼法规制。值得申明的是，监察权的法治化构建，不应因权力主体的特殊性而决定其内容，监察权行使对象的人权保障要求是法治化构建的基础，坚守法秩序统一原则是实现监察法治的基准。
3.法定从宽处罚规定的不统一。监察法第31条、32条分别规定了被调查人和涉案人员法定从宽处罚的条文，前者规定了监察机关对主动认罪认罚的职务犯罪被调查人提出从宽处罚建议的情形，与刑法法定量刑情节在要件内容与处罚标准上的区别，衍生出宽严尺度不一的问题。
此外，监察法首次在立法中确立以“公职人员”为中心设定职务主体监察对象的模式，第15条以列举方式规定了其具体范围与一般标准，与刑法以“国家工作人员”为中心设定职务犯罪主体要件、将“从事公务”作为判断标准的体系，二者之间存在指称对象标准与范围的不相统一。
（四）监察权正当程序建构与法治化标准的制度缺口
正当法律程序是现代法治大厦的第一根柱石，注重程序对公正目标实现的价值是现代法治国家的共识。与权力运行的衔接不同，强调监察委员会权力运行符合正当程序，在于其独立于监察委员会的权力配置而单独地承载其权利保障和正义实现的价值追求，只有完善程序才能有效防止滥权和保障监察对象的合法权益。现行监察法治体系存在的程序性短板在于：
十八大以来，我们党提出“法律是治国之重器，良法是善治之前提”，十九大报告进一步提出“以良法促进发展、保障善治”。这是对中国特色社会主义法治作为形式法治与实质法治相统一的法治模式的精辟定型。良法善治的理论和实践超越了工具主义法治和形式主义法治的局限，是现代法治理论的重大创新，也是我国法治建设的质的飞跃。监察权的法治化，是新时代基于国家治理现代化的推进而提出的新使命、新任务，也是推进依法治国、实现以法治思维法治方式反腐败的需要。监察权法治化应当以宪法为根据，不断推进腐败治理与人权保护的价值平衡，以国家权力体系结构优化为导向，坚持法秩序统一和正当法律程序原则，采取突出重点、逐步推进、系统完善的方案，确定中国特色国家监察权法治化发展的重点与路向。
（一）留置措施的全面法治化改造与进化方案
1.留置措施法治化完善的第一步：现行法内的实质法治化
2.留置措施法治化完善的第二步：修法完善
（二）权力结构关系模式优化与监察权法治进化方案
宪法对“监—检—法”关系设定的“互相配合、互相制约”定位，兼顾了犯罪治理效率、公平与人权保障目标的需要，职务犯罪监察权的行使，形成了监察权与被调查人之间的刑事法律关系，尽管与普通刑事犯罪有所不同，但是，基于法秩序统一的要求，应当建立一体化的刑事法律关系。
1.权力结构关系模式完善的第一步：现行法内的法治实质化
2.权力结构关系模式完善的第二步：修法完善
（三）监察调查程序优化与监察权法治进化方案
监察体制改革以提高国家腐败治理能力为基本导向，由此所建构的监察程序以最大限度地提高监察调查权的效能为目的，权威性、封闭化成为程序结构的最大特色。监察调查程序法治化的目标，绝非是要贬损监察权查究职务违法和职务犯罪的能力，而仅是以防止因调查权被滥用而可能导致的错案及对人权的侵害，法治化进化必须提高程序设计在均衡两大目标中的实现能力。监察程序法治化完善的中心，是强化正当程序和权利保障原则在监察程序中的支配地位。正当程序原则主要体现在监察权运行过程中依职权、依程序运行，充分尊重被监察人的陈述、申辩及抗辩权；而权利保障原则主要表现在充分尊重被监察人的人权，赋予被监察人获得申诉、抗辩及获得法律帮助的权利等。
1.监察调查程序法治化完善的第一步：现行法内的实质法治化