关键词：用人制度；法治化；党内法规
作者简介：谭波，河南工业大学法学院副院长、教授，博士生导师。
引文析出格式：谭波.用人制度法治化：“关键少数”任用制度的党规分析[J].党内法规理论研究.2019,02:104-114.
2018年3月，在《深化党和国家机构改革方案》中，有关党中央机构的改革涉及公务员管理领域的权力归属与配置。改革后，不再保留单独的公务员局，而由中央组织部统一管理，目的在于“为更好落实党管干部原则”，“更好统筹干部管理，建立健全统一规范高效的公务员管理体制”，经过调整，中央组织部“统一管理公务员录用调配、考核奖惩、培训和工资福利等事务，研究拟订公务员管理政策和法律法规草案并组织实施，指导全国公务员队伍建设和绩效管理，负责国家公务员管理国际交流合作等”。这种改革举措，让我们看到了未来公务员制度发展的方向。归结到更高一级的制度层面，实为用人制度的统管问题，用人制度是大概念，所关涉的规范较多。在此次机构改革和党政合署办公的大背景下，2018年2月由党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》明确指出，坚持党的全面领导成为深化党和国家机构改革的首要原则。我们针对党员领导干部这个“关键少数”，更有必要结合党内法规和国家立法进行对比分析。
一、“用人制度的法治化”的合理界定
（一）如何理解“用”的含义？
表1党的十八大以来有关领导干部选拔任用的党内法规与规范性文件
序号
文件名称
立规类型
1
2014.1
党政领导干部选拔任用工作条例
修订党内法规
2
关于加强干部选拔任用工作监督的意见
出台党内规范性文件
3
领导干部个人有关事项报告抽查核实办法（试行）
4
2014.2
配偶已移居国（境）外的国家工作人员任职岗位管理办法
5
2015.5
事业单位领导人员管理暂行规定
出台党内法规
6
2015.7
推进领导干部能上能下若干规定（试行）
7
2016.8
关于防止干部“带病提拔”的意见
8
2016.11
党委(党组)讨论决定干部任免事项守则
（二）关于“人”的理想型缩减理解
用人制度中的“人”，表面上看指的是普通的国家公职人员，套用理想型（idealtype）的研究方法，同时为了更直观地分析对特殊阶层公务人员的进阶过程，我们可以将其重点缩减为对党政领导干部的选任，或者从最严格的层面来说，这里的“用人”指的是对“少数领导干部”的使用，也就是我们通常所说的“关键少数”。这种针对性的缩减理解，实际上也是“关键少数”本身的地位和作用所决定的。正如毛泽东同志所言，“政治路线确定之后，干部就是决定的因素。”习近平总书记指出，党要管党，首先是管好干部；从严治党，关键是从严治吏。这些指导思想层面的论述，其实也是对党政领导干部在新时代作用发挥的重要指引。
（三）对“关键少数”的任用与用人制度的法治化
对“关键少数”的任用实际上连接了两方面主体的职责，一方面，各级党委要以高度自觉认真履行主体责任，另一方面，各级领导干部作为关键少数要以身作则形成“头雁效应”。我们党和政府的各级领导干部，是受人民委托执掌国家的立法权、司法权和行政权的，他们既是党和政府路线、方针、政策的决定者，又是各项政策和各类法律的执行者。他们不仅是国家治理体系和治理能力现代化的带头践行者，更肩负着对“四个全面”完整实现的艰巨任务，必须受到严格约束。在“四个全面”之中，除了“全面从严治党”本身包含的对“关键少数”的严格要求外，对“关键少数”的任用构成了对其事先的把关，也关系着用人制度本身能否法治化，是“全面推进依法治国”的前提。
（四）法治化与法制化的区别
从1999年我们将“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”写进宪法之后，我们就已经明确法治的战略部署与意图，2018年宪法再次被修改之际，再次在序言中用“健全社会主义法治”取代了“健全社会主义法制”的提法。就党的全会文件而言，2014年党的十八届四中全会用“中国特色社会主义法治体系”取代“中国特色社会主义法律体系”的提法，2017年党的十九大则进一步明确“法治国家、法治政府与法治社会一体建设”的目标，这也成为在第二个百年奋斗目标体系中重要的内容之一。“法治化”以其动态化视角和机理，成为在全面推进依法治国进程中必须选择的战略和方向。用人制度作为我国国家组织法制中的一环，也不能仅仅限于“法制化”的静态阶段，必须实现动态的“法治化”目标。这一目标与“用人制度”中“用”的含义的过程性和宽泛性也形成了相互回应和辅助的关系模式。
二、用人制度法治化面临的挑战
（一）“党管干部”的现时挑战
“党管干部”是我们一以贯之的做法和理念。在坚持党的领导的大方向下，把好标准关、制度关、程序关是把好选人用人关的关键。从标准关来说，主要是政治标准，这是相对统一的。在此次党和国家机构改革之后，有关领导干部选拔任用的制度和程序的“党管干部”需求更为明显，尤其是一些合署办公或合并设立的机构，更需要体现用人制度的党性原则。同时，在“中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质特征”已被写入宪法之后，这种精神的贯彻又被赋予新的含义和理解。
（二）依规选任革新的挑战
“治国必先治吏”，如果政治关更多地体现为前文所述及的“党管干部”的需求，那么制度关和程序关则是可以纳入法治范畴的问题，分别涉及实体和程序的问题，属于“吏治”顶层设计的视域。在党的十八届四中全会上，完善的党内法规体系已被列为中国特色社会主义法治体系必备的组成部分之一。党内法规的融入，既是依规治党的重要依据，也是党治国理政能力提升的重要依托。根据2016年《中国共产党问责条例》第六条第二项的规定，党组织和党员领导干部在“干部任用工作中问题突出，党内和群众反映强烈，损害党的形象，削弱党执政的政治基础的”，属于应当予以问责的情形。其中，对党组织问责的方式包括检查、通报和改组，对党的领导干部问责的方式包括通报、诫勉、组织调整或组织处理、纪律处分，纪律处分根据《中国共产党纪律处分条例》进行，包括警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍，上述问责形式，可以单独适用，也可以合并适用。
（三）违规用人问责的挑战
随着党政机构合署办公的深入，越来越多的责任界分也将成为未来法治国家、法治政府、法治社会一体化建设过程中的关键点。党委主要领导成员作为选拔任用党政领导干部的主体，往往可能成为《党政领导干部选拔任用工作条例》第十二章“纪律与监督”适用和追责的对象。但从实际的过程来看，因用人失察造成后果（尤其是严重后果）而追求党委主要领导成员甚至有关领导成员乃至组织部门和纪检监察部门领导成员责任的情况，较为少见。由此衍生出来的更大问题在于，如何从源头规范和控制相应的干部选拔，也将成为后期合法行政甚至依法治国事业的重要前提。在众多的责任主体中，如何进一步细化用人责任也是当务之急。
三、用人制度法治化的制度补正
总体来说，目前用人制度本身已经形成了相对完备的法制体系，且与人治化的用人制度形成较为分明的界限，但在用人规则的固定上仍显得随意甚至欠缺，在党的领导干部的使用上还需注重规则的固定和全面化，尚需保证在各种情况下党政领导干部的任用行为都能做到不以人的意志为转移，成为单纯制度运行和规则适用的结果。“法治化”这一概念，其内涵有所专指，按照党的十八届四中全会对“中国特色社会主义法治体系”的界定，应该包含完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，同时形成完善的党内法规体系。如果把用人制度上升到完整法治体系的层面，除了完善的党内法规体系本身，就需要针对法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系和法治保障体系的要求进行多方面的补正。
（一）强化“用人制度”外延定位，实现完备法律规范体系的要求
（二）优化党规与法律在“用人制度”上的衔接与协调实现高效法治实施体系的要求
从前文对党内法规的诸多列举来看，“法治化”其实不仅针对国家的立法领域，也涉及党内法规与国家立法在内容上的衔接与协调。党的组织法规制度是“1+4”党内法规制度体系的重要支柱。以党政领导干部的任用制度为例，2005年出台的《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）在某些方面与相应党内法规的内容保持着较高的协调性和契合度。但在当时也有不一致的情形，如关于辞职制度的规定，2005年出台的《公务员法》没有总结相应的辞职制度的细致种类与名称定位，这一规定在2014年的《党政领导干部选拔任用工作条例》中才得到确认。2018年《公务员法》得到修订，此次修订工作的总体考虑中专门提到了“进一步理顺公务员法与宪法、法律、党内法规的关系，保持制度间的有机衔接”。比如，在公务员的任职回避方面，就在原来的衔接基础上更进一步强调了公务员系统本身的特点，将原条款中的“职务”改为“职位”。
表2《公务员法》与《党政领导干部选拔任用工作条例》在“任职回避”方面条文的衔接
《党政领导干部选拔任用工作条例》第55条第2款
《公务员法》第74条第1款
党政领导干部任职回避的亲属关系为：夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲以及近姻亲关系。有上列亲属关系的，不得在同一机关担任双方直接隶属于同一领导人员的职务或者有直接上下级领导关系的职务，也不得在其中一方担任领导职务的机关从事组织（人事）、纪检监察、审计、财务工作。
公务员之间有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲关系以及近姻亲关系的，不得在同一机关双方直接隶属于同一领导人员的职位或者有直接上下级领导关系的职位工作，也不得在其中一方担任领导职务的机关从事组织、人事、纪检、监察、审计和财务工作。
（三）对“用人制度”法治化进行全盘程序设计是实现有力法治保障体系的要求
在现有的“用人制度”的框架下，政治标准作为入口关的重要标准是首推的重要前提，但在具体操作层面，可以考虑对各项用人环节的程序化设置，发展党内民主，健全党内生活，保障党员权利的正常行使和不受侵犯。在现行的《中国共产党党员权利保障条例》中，更多地涉及党员在参加各类会议时的表决权以及党员在受到政纪处分时的申辩权，包括党员要求党组织给予帮助的权利，以及“党员对于党组织给予本人的处分、鉴定、审查结论或者其他处理不服的，有权向本人所在党组织、上级党组织直至中央提出申诉；党员认为党组织给予其他党员的处分、鉴定、审查结论或者其他处理不当的，有权逐级向党组织直至中央提出意见”。但对任用时的程序权利设置，语焉不详。如果需要强化完整的“用人程序”，实际上应该从用人单位或党组织以及被任用人等多个方面入手，强化各方面的程序权利与义务，保证“程序思维”的完整落实。
在党政领导干部的辞职方面，应该通过具体化的规定将《党政领导干部辞职暂行规定》第十九条中“可以通过一定程序责令其辞去现任领导职务”中的“一定程序”予以明确，另外，明确当事人的程序权利，以使整个程序完整化、规范化。众所周知，在罢免人大代表的层面，根据《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》的规定，被提出罢免的代表有权提出申辩意见，这也是对其程序权利的充分体现，而对于被责令辞职的公务员而言，应结合《公务员法》第六十三条第二款和《中国共产党党员权利保障条例》第十一条赋予其充分的申辩权。
在涉及对党政领导干部的纪律处分方面，根据《中国共产党党员权利保障条例》第十三条第二款，“党员对于党组织给予本人的处分、鉴定、审查结论或者其他处理不服的，有权向本人所在党组织、上级党组织直至中央提出申诉；党员认为党组织给予其他党员的处分、鉴定、审查结论或者其他处理不当的，有权逐级向党组织直至中央提出意见”，这种党员对党组织的申诉权虽然类似特别权力关系或社团对社员的内部处理，但有些影响党员权益的重大处理，应考虑这种救济途径的外部化，尤其是涉及有些党政职务同时兼具的干部或公务员，更应如此。
（四）充分做好外部监督和责任强化实现严密法治监督体系的要求
结语
“用人制度”在整个国家的政治生态系统中属于顶层，而“关键少数”在其中又处于这个顶层的高端，“用人制度”法治化既面临挑战，也同时面对机遇。在社会主义法治体系的动态化运作过程中，“用人制度”法治化既需获得补正，也必须在补正过程中不断总结规律，塑造新的运行模式，为法治国家、法治政府和法治社会的一体化建设提供支撑，进而为实现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一提供永续动力。