其次，能确保法院裁判的权威性和公信力。司法权威性主要表现在两个方面：其一是对于当事人而言的权威性，当事人不仅在诉讼过程中要充分尊重审判人员，而且必须服从法院作出的判决；其二是其他机关、社会团体和个人必须尊重司法机关的地位及司法权的行使，不得对法院审批进行不适当的干涉。而司法裁判的权威主要体现之一就是裁判的最终性，如果法院针对同一案件所作出的裁判相互矛盾则必然影响和削弱法院的权威。实践中不同法院作出的判决相互矛盾或同一法院内部不同审判庭之间裁判相互矛盾冲突的现象比比皆是，使当事人无所适从，争议无法得到解决。法院裁判相互矛盾的情况最经常出现在行政争议与民事争议相互关联诉讼案件中，因此将其合并审理，行政附带民事则是一种很好的解决途径。
二、行政诉讼附带民事诉讼可行性
行政附带民事诉讼不仅必要，而且可行。现代社会由于大量的民事争议具有极强的专业技术性，由法院来审理这些案件有时难以胜任。因此专门行政机关被法律授予权力以解决这类民事争议，如有关房屋、自然资源、专利、商标等的争议。但是这些领域中行政机关所作出的行政确认、行政裁决等行为往往并不能解决民事争议，而且还会引发民事争议双方当事人与行政机关之间的行政争议，从而出现行政争议与民事争议并存的局面。法院在解决行政争议的基础上附带解决民事争议，是否会造成行政审判权对行政权的干预？在司法实践中，法院也多是基于这种考虑，在这类案件中往往会作出两项判决：一是撤销行政机关的决定；二是责令行政机关重新作出决定。笔者认为这种担心是多余的，因为法律虽然赋予了行政机关解决民事争议的权力，但最终解决争议的权力仍然保留在法院手中，行政机关对民事争议不拥有最终裁决权，因此当事人对裁决或确认行为不服向法院起诉，法院对行政争议与民事争议一并加以解决并不是对行政权的干预。
三、行政诉讼附带民事诉讼符合的条件及范围
（一）行政诉讼附带民事诉讼符合的条件
1、以行政诉讼的成立为前提。如果行政诉讼被法院裁定不予受理或判决驳回，则附带民事诉讼也将被裁定不予受理或判决驳回。
2、民事争议与行政争议具有关联性。这种关联性表现为：行政争议因民事争议而发生；或民事争议因行政争议而发生；或行政争议夹杂着民事争议。
3、两种争议的诉讼请求之间具有关联性。这种关联性表现为：两种性质的争议是由同一具体行政行为引起的，且民事争议的解决有待于行政争议的解决。
（二）行政附带民事诉讼的范围
四、如何完善行政附带民事诉讼制度
（一）当事人问题。行政附带民事诉讼中行政诉讼部分当事人地位是明确的。原告为有权提起行政诉讼的公民、法人或其他组织，被告是作出具体行政行为的行政机关。附带民事诉讼的当事人应当为民事争议的双方主体，行政诉讼的原告和第三人既可能是附带民事诉讼的原告，也可能是附带民事诉讼的被告。但行政机关不能作为附带民事诉讼部分一方当事人，因为行政机关并非民事争议的当事人。
（二）行政附带民事诉讼的审理。
1、证据问题。行政附带民事诉讼涉及到行政法律关系和民事法律关系两种不同性质的法律关系，行政诉讼部分或附带民事诉讼部分应当分别适用《行政诉讼法》和《民事诉讼法》的规定。在证据问题上，行政诉讼部分遵循《行政诉讼法》所遵循的证据规则。以举证责任为例，在行政诉讼过程中被告行政机关对具体行政行为负有举证责任，应当提供具体行政行为的证据和所依据的规范性文件，并且在诉讼过程不得自行向原告和证人收集证据。在附带民事诉讼部分则实行“谁主张谁举证”的证据规则，附带民事诉讼双方当事人各自负有举证责任提出证据以证明自己的主张。
2、调解问题。根据现行行政诉讼法的规定，行政案件（除行政赔偿案件外）一律不适用调解，但行政附带民事诉讼中的附带民事部分可以适用调解，因为附带民事诉讼从本质上而言属于民事诉讼，作为民事诉讼基本原则之一的调解原则当然适用。根据《民事诉讼法》第9条规定：人民法院审理民事案件，应当根据自愿和合法的原则进行调解；调解不成的，应当及时判决。因此，法院对附带民事诉讼当事人之间的民事争议在双方自愿的前提下应当依法进行调解，经调解达成协议的，审判庭应当及时制作调解书，如果经调解无法达成协议或者调解书在签收之前，当事人反悔的，法院应当将附带民事诉讼部分与行政诉讼一并审理判决。
4、审理期限问题。根据《行政诉讼法》的规定，人民法院应当在立案之日起3个月内作出第一审判决，《民事诉讼法》则规定适用普通程序的案件审理期限为6个月。行政附带民事诉讼的审理期限一般应为3个月，一般在3个月之内法院能够将案件审结，但如果附带民事诉讼部分较为复杂或出现其他原因不能在3个月之日审结的，可以在行政案件审结后，由原合议庭继续审理附带民事部分，但必须在受理附带民事诉讼之日起3个月内审结。值得注意的是，如果附带民事诉讼是在行政诉讼进行过程中提起的，附带民事诉讼的审理期限应当自人民法院受理附带民事诉讼之日起计算，而不是一律从行政诉讼立案之日起计算。
5、审判组织问题。《行政诉讼法》规定，人民法院审理行政案件由审判员组成合议庭，或者由审判员、人民陪审员组成合议庭。行政诉讼排除了简易程序的适用。但根据《民事诉讼法》的规定，对于事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单民事案件适用简易程序处理。简易程序可以由基层法院或基层法院的派出法庭审理。对于行政附带民事诉讼而言，其审判组织应当统一为合议庭，不适用简易程序。
6、判决问题。在审理的第一种方式和第二种方式下，法院对行政诉讼部分与附带民事诉讼部分应当一并作出判决，并制作一张行政附带民事诉讼判决书。判决书的事实部分对具体行政行为合法性的事实和民事争议的事实应当予以叙述；判决书的理由部分应当分别阐述行政诉讼部分和附带民事诉讼部分的判决理由；判决主文部分应当将行政诉讼部分与附带民事诉讼的主文分开撰写。
如果由于客观原因行政诉讼部分与附带民事诉讼部分不能一并判决的，可以分别制作判决，但是两份判决书对各自未处理的民事或行政部分应当有所交代。
如果附带民事部分是调解结案的，应当分别制作行政诉讼判决书和附带民事诉讼调解书。
（三）行政附带民事诉讼的诉讼期限问题。根据《行政诉讼法》的规定，公民、法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道或者应当知道作出具体行政行为之日起3个月内提出，法律另有规定的除外。行政机关作出具体行政行为时，未告知诉权或者起诉期限的，根据最高人民法院司法解释，该起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或起诉期限之日起计算，但从知道或应当知道具体行政行为内容之日起最长不超过2年；公民、法人或其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或应当知道该具体行政行为之日起计算，具体为涉及不动产的具体行政行为从作出之日起不超过20年，其他具体行政行为以作出之日起不超过5年。这是以行政机关作出具体行政行为时是否告知公民、法人或其他组织诉权或者起诉期限以及公民、法人或其他组织是否知道具体行政行为内容为界限，分三个不同层次的诉讼期限。
根据《民法通则》的规定，向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期限为2年，对涉及身体受到伤害要求赔偿等四种情况，诉讼时效期限为1年；诉讼时效期间从知道或者应当知道权利被侵害时起计算，但是从权利被侵害之日起超过20年的，人民法院不予保护。相比较而言，行政机关作出的具体行政行为，相对人起诉期限为3个月，这是最短的诉讼时效；在行政机关未告知诉权或者起诉期限时诉讼时效期限为2年，正好与民事诉讼中的一般时效期限相吻合。
那么，在行政附带民事诉讼中应当如何确定诉讼时效期限呢？行政附带民事诉讼中的行政诉讼部分与附带民事诉讼部分分别适用各自的诉讼时效期限。若民事争议的当事人提起行政附带民事诉讼已经超过行政诉讼法上所规定的诉讼期限，则民事争议当事人只能单独提起民事诉讼，不能提起行政附带民事诉讼。
（四）上诉。一审判决作出后，当事人对行政部分和附带民事部分均不服可以一并提起上诉，二审法院应当一并审理。但当事人仅就行政部分判决或民事部分判决单独提起上诉时，应当由二审法院行政审判庭还是民事审判庭来受理呢？受理之后又应当怎样审理？由于行政附带民事诉讼中行政诉讼为主诉，因此上诉时不管当事人仅对行政部分判决上诉还是仅对民事部分不服，均应当由二审法院行政庭受理。如果当事人仅对行政部分或民事部分上诉的，说明其已经自动放弃了对另一部分判决的上诉权，服从一审法院的判决，二审法院没有必要再对另一部分进行审理。但应当注意的是，不管当事人是全案上诉还是部分上诉，二审法院均应当对整个案件进行审查，若发现另一部分有错误的，通过审判监督程序予以纠正，以使整个案件能得到正确审理。
（一）律师；
（二）人民团体或者犯罪嫌疑人、被告人所在单位推荐的人；
（三）犯罪嫌疑人、被告人的监护人、亲友。
正在被执行刑罚或者依法被剥夺、限制人身自由的人，不得担任辩护人。
第三十三条公诉案件自案件移送审查之日起，犯罪嫌疑人有权委托辩护人。自诉案件的被告人有权随时委托辩护人。
人民检察院自收到移送审查的案件材料之日起三日以内，应当告知犯罪嫌疑人有权委托辩护人。人民法院自受理自诉案件之日起三日以内，应当告知被告人有权委托辩护人。
第三十四条公诉人出庭公诉的案件，被告人因经济困难或者其他原因没有委托辩护人的，人民法院可以指定承担法律援助义务的律师为其提供辩护。
被告人是盲、聋、哑或者未成年人而没有委托辩护人的，人民法院应当指定承担法律援助义务的律师为其提供辩护。
被告人可能被判处死刑而没有委托辩护人的，人民法院应当指定承担法律援助义务的律师为其提供辩护。
第三十五条辩护人的责任是根据事实和法律，提出证明犯罪嫌疑人、被告人无罪、罪轻或者减轻、免除其刑事责任的材料和意见，维护犯罪嫌疑人、被告人的合法权益。
第三十六条辩护律师自人民检察院对案件审查之日起，可以查阅、摘抄、复制本案的诉讼文书、技术性鉴定材料，可以同在押的犯罪嫌疑人会见和通信。其他辩护人经人民检察院许可，也可以查阅、摘抄、复制上述材料，同在押的犯罪嫌疑人会见和通信。
辩护律师自人民法院受理案件之日起，可以查阅、摘抄、复制本案所指控的犯罪事实的材料，可以同在押的被告人会见和通信。其他辩护人经人民法院许可，也可以查阅、摘抄、复制上述材料，同在押的被告人会见和通信。
第三十七条辩护律师经证人或者其他有关单位和个人同意，可以向他们收集与本案有关的材料，也可以申请人民检察院、人民法院收集、调取证据，或者申请人民法院通知证人出庭作证。
辩护律师经人民检察院或者人民法院许可，并且经被害人或者其近亲属、被害人提供的证人同意，可以向他们收集与本案有关的材料。
第三十八条辩护律师和其他辩护人，不得帮助犯罪嫌疑人、被告人隐匿、毁灭、伪造证据或者串供，不得威胁、引诱证人改变证言或者作伪证以及进行其他干扰司法机关诉讼活动的行为。
违反前款规定的，应当依法追究法律责任。
第三十九条在审判过程中，被告人可以拒绝辩护人继续为他辩护，也可以另行委托辩护人辩护。
第四十条公诉案件的被害人及其法定人或者近亲属，附带民事诉讼的当事人及其法定人，自案件移送审查之日起，有权委托诉讼人。自诉案件的自诉人及其法定人，附带民事诉讼的当事人及其法定人，有权随时委托诉讼人。
2、附带民事诉讼能否成立取决于行政诉讼能否成立。若行政诉讼被法院裁定驳回起诉或不予受理，民事诉讼自然无法被“附带”；但法院决定受理行政诉讼案件却不一定必然附带民事诉讼。法院如果认为附带不适当，可以驳回当事人的民事诉讼请求。
3、行政附带民事诉讼不同于行政诉讼中原告同时提起的赔偿诉讼。虽然，法院审理行政赔偿与民事诉讼有许多可以共同遵循的原则，但行政赔偿诉讼发生在法律地位不平等的相对人与国家行政机关之间，受国家赔偿法的调整；而行政附带的民事诉讼则是发生在平等主体之间，涉及的是民事法律关系，由民法调整。
司法实践中，法院可能遇到的行政附带民事诉讼主要有以下种类：
（一）行政诉讼与附带的民事诉讼原告相同的诉讼
这包括两种情形：
1、被诉的行政机关在对相对人作出的具体行政行为（如作出行政处罚决定）的同时，决定相对人对被侵害人进行民事赔偿或国家作出的民事赔偿的，相对人对具体行政行为及赔偿决定均不服的，在提起行政诉讼的同时附带提起民事诉讼。这时行政诉讼的原告同为附带民事诉讼的原告，行政诉讼的被告却为民事赔偿的对方当事人，即民事赔偿的请求人。
2、行政机关应相对人的请求，对公民、法人或其他组织之间民事侵权赔偿争议和权属争议作出裁决。争议一方或双方对裁决不服，在提起行政诉讼的同时附带提起民事诉讼。这时，行政和附带民事诉讼原告均为争议一方当事人，行政诉讼的被告为作出裁决的行政机关；而附带民事诉讼的被告则为争议的对方当事人。
（二）行政诉讼与民事诉讼的原告不同，被告也不同的诉讼
这包括三种情形：
1、行政机关作出行政处罚决定的同时，裁决被处罚人向权利受侵害人进行民事赔偿，被处罚人提起行政诉讼，权利受侵害人被列为行政诉讼第三人后提出提高赔偿数额或改变赔偿方式的附带民事诉讼。此时，行政诉讼的原告为被处罚人，行政诉讼的被告为作出行政处罚裁决的行政机关；而附带民事诉讼的原告为权利受侵害人，被告为被处罚人。
一、行政附带民事诉讼概述
（一）行政附带民事诉讼的定义
（二）行政附带民事诉讼的必要性
（三）行政附带民事诉讼成立的可能性
二、行政附带民事诉讼所面临的困境
行政附带民事诉讼在实践中运用并不广，立法上的空白、制度间的冲突、观念上的局限都使得其发展的较为缓慢，分析原因，找到对策，才能使该项制度发挥应有的作用。
（一）立法上的空白。
行政诉讼本身在我国起步就比较晚，很多制度本身还不完善，更不用说附带民事诉讼制度。在前文中，关于行政附带民事诉讼问题的虽立法已有所涉及，但我国《行政诉讼法》并没有专门性的规定，司法解释、指导意见以及其他法律中的规定又都太过笼统，没有形成比较系统、权威的体系。
（二）规则的粗陋。
在立法缺失的情况下，法院根据行政诉讼法的目的自发摸索的行政附带民事诉讼程序规则就会与其他诉讼制度出现这样那样的矛盾，简单僵化，各法院没有统一标准等等一系列的缺点纷纷暴露。具体到审判实践中，行政诉讼和民事诉讼本身是两个不同种类的诉讼，在具体制度上有很多地方规定很不一致，如诉讼管辖、诉讼时效、举证责任等。行政附带民事诉讼到底是该适用行政诉讼规则还是民事诉讼规则，或者说是应该设立专门的规则，在司法实践中没有一个相对比较统一、确定的标准。
（三）观念的局限。
我国长期以来都将公私法的划分规定的十分严格。认为两种权益侵犯事实没有交叉的可能，因而也就没有将两种权利救济方式予以合并规定的必要。在司法实践中，法院抱着“少做少错、不做不错”的观念，对行政附带民事诉讼持保守的态度，行政附带民事诉讼适用不够，发展也不够。
三、行政附带民事诉讼的完善
本文拟以我国中部某省S市[1]近五年审理的房屋登记民行交叉案件为样本进行分析,当前房屋登记案件存在着收案骤升化、原告群体化、矛盾尖锐化趋势,该类案件在适用第八条时遇到“民事先行原则”与“当事人坚持行政诉讼”的冲突、“中止诉讼”与“行政诉讼恢复难”的尴尬,以及民行交织等难题。为此,笔者从引入行政附带民事诉讼制度的理论依据、实践可行性、试点经验及国外参考等角度提出构建行政附带民事诉讼制度的建议,希冀从根本上破解上述难题。
一、现实考量:房屋登记民行交叉案件的现状分析
(一)案件呈现“三大趋势”
1、收案骤升化趋势
2、原告群体化趋势。近五年来,S市在商品房开发过程中,由多方联合开发的情况增多。房屋建成后,合作各方因利益分配产生纠纷,各自背着对方将房屋重复出卖,致使无法办理房产证的众多买受人诉至法院,要求房屋登记机关履行法定职责,或者要求人民法院撤销登记机关给对方办理的房产证。
3、矛盾尖锐化趋势
(二)当前房屋登记民行交叉案件的审理依据
《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条规定:“当事人以作为房屋登记行为基础的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事法律关系无效或者应当撤销为由,对房屋登记行为提起行政诉讼的,人民法院应当告知当事人先行解决民事争议,民事争议处理期间不计算在行政诉讼期限内;已经受理的,裁定中止诉讼”。
该条规定确立了房屋登记行政案件中民事法律关系效力确认优先原则。当作为行政登记行为前提的基础民事法律关系效力存在争议时,必然影响房屋登记行政行为的维持或撤销。告知当事人先行解决民事法律关系效力争议,行政诉讼案件暂不予受理,已经立案受理的,应当裁定中止诉讼。该条规定确实能统一房屋登记民行交叉案件的裁判思路。然而,该条规定在审判实践中还存在不甚周详之处。
二、制度评析:《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条的现实困境及原因分析
(一)实践中常见问题梳理
1、“民事先行一刀切”与“当事人坚持行政诉讼”的冲突
第八条规定,当房屋登记行政案件的当事人存在基础关系的民事争议时,法院告知其先行解决民事争议。但实践中,多数当事人经释明后,仍不愿另行提起民事诉讼而坚持行政诉讼;或者当事人提起民事诉讼后,却被人民法院告知不符合条件等。
如:甲公司与乙公司就1500平方米的工业厂房签订《房屋买卖合同》,并依法办理房屋所有权变更登记(过户)手续,取得了《房屋所有权证》。随后,甲公司三名股东之一的王某,以《房屋买卖合同》有瑕疵为由,以某市房管局为被告,乙公司为第三人提起了行政诉讼,要求撤销市房管局颁发给乙公司的《房屋所有权证》。[2]法院依据上述司法解释第八条规定“当事人基于房屋登记中的买卖无效等为由的…中止诉讼”,中止了本案的诉讼。但当王某提起《房屋买卖合同》的民事确认之诉时,法院依据民诉法第119条:“原告是与本案有直接利害关系的公民……”的规定,不予受理王某的民事诉讼。此时,王某为保护自己的权益坚持行政诉讼怎么解决
2、“中止诉讼”与“行政诉讼恢复难”的尴尬
3、民行交织问题频发
2012年,基于房屋登记民行交叉案件不能有效的解决,当事人多次赴省、赴京上访,行政庭、民庭均基于同一纠纷分头答疑及接访当事人26起,同比增长36.7%,大大增加了法院的成本。
(二)问题之成因
1、主观方面
对登记行为纠纷实质是民事争议的,当事人但坚持行政诉讼是因为行政诉讼较民事诉讼有相当有利的因素,(1)与民事诉讼高额的诉讼成本相较,行政诉讼成本较低;(2)基于规避诉讼风险考虑,如举证责任上的有利,行政诉讼主要由被告负举证责任,而民事诉讼举证责任一般由原告承担,故当事人坚持选择行政诉讼。
2、客观方面
(1)对“当事人”主体资格范围未作明确界定。
首先,行政诉讼与民事诉讼原告的范围并非完全重合。民事诉讼法第119条中对原告资格的表述为“有直接利害关系”,而行政诉讼法解释第12条规定的表述为“有法律上利害关系”。可见两者所规定的原告主体资格不完全相同,这就造成“规定”第八条中所指的“当事人”,究竟是行政诉讼关系中的当事人,还是民事诉讼关系中的当事人,存在严重的异议。[3]民事诉讼原告主体资格以民事实体权利受侵害与否为依据而认定;行政诉讼原告主体资格是与具体行政行为有“法律上利害关系”为依据而认定。故在房屋登记行政关系中享有行政诉权未必同时享有民事诉权。因此,在具体适用第八条规定时,“当事人”必须同时符合行政诉讼法以及民事诉讼法中原告资格的条件,否则其无权依据该条提起基础民事法律关系效力确认之诉。而该条规定一是没有明确是哪一种法律关系的“当事人”。其次,没有规定法院能否依据该条规定,对仅仅享有行政诉权而不享有民事诉权的“当事人”提出民事关系效力异议为由的案件裁定中止诉讼!
(2)恢复诉讼程序的规定缺乏可操作性。
(3)中止诉讼固有的弊端。
中止诉讼后,由于民庭案件多,民事案件审理周期长,且经过一审、二审甚至再审,久拖不决,导致行政诉讼迟迟不能恢复审理,易激化当事人矛盾,造成多渠道上访。实践中当事人往往因行政诉讼迟迟不能恢复审理、对民事诉讼的审理结果不满意等原因将承办民事、行政案件法官分别投诉,使行政庭和民庭均被卷入漩涡,增加了法院处理的成本。
综上分析,《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条仍然面临着实践操作上的重重障碍,亟待破局。
三、破局之路:走出第八条实践困境的有效路径选择
除了上述所说的实践困境外,我们认为即便基础民事法律关系确实是真实有效的,行政行为的合法性也不可以完全依赖基础民事法律关系。例如,在房屋登记类案件中,房屋登记机关亦可因超越职权、违反法定程序等行为构成违法。在这种情况下,若原告同时以基础民事法律关系无效,以及被诉行政行为程序违法等为由提起行政诉讼,法院就不应一概要求当事人先行提起民事诉讼而拒绝对行政案件作出裁判。此时最便捷有效的审理方式应是行政附带民事诉讼,在行政案件的审理中一并审理民事争议。[4]
(一)破解困境的总体思路—引入行政附带民事诉讼制度
1、确立行政附带民事诉讼制度的出发点
(1)行附民制度是诉讼效益原则的要求。“迟来的正义己非正义”。民事先行原则使房屋登记民行交叉案件起码在民事一审、甚至二审结果的基础上,才对行政争议进行审理,极易造成案件审理周期长、诉讼成本高等弊端。而且,当民事争议的解决成为登记行为合法与否的前提时,如果当事人对不满意的生效判决申请再审,还会导致已恢复诉讼的行政案件难以下判。因此,整合诉讼资源,提高办案效率的精神呼唤行附民。
(3)行附民制度在实践中具有可行性。我国目前的一元司法体制是人民法院管辖行政、民事及刑事所有案件,各个审判庭虽然有分工,但对外是以人民法院名义进行判决。因此,只要合议庭法官在技术上配置得当,行政庭可以合并审理民事案件,在行政附带民事诉讼制度设置上不存在案件管辖上的障碍。[6]一些学者担心行政法官是否具有民事审判的经验,笔者认为这种担心是不必要的,根据调查目前绝大多数行政审判庭的法官在从事行政审判工作前都有民事、刑事或其他岗位的工作经历,绝大多数法官具有民商事案件的实践经验,一直从事行政审判而没有从事过其他审判的行政审判法官少之又少。而且在实践中由于行政案件收案较少,基层法院行政庭同时兼办民事案件的情况比比皆是(以本文所述的S市辖区的基层法院行政庭为例,其70%的工作就是审理民事案件)。
(4)已有的行附民试点经验为该项制度的确定提供了有益的参考。2010年6月经最高法院同意,浙江高院在全省范围内选取了杭州西湖、宁波鄞州等6家基层法院开展行政附带民事诉讼试点工作,2010年9月,鄞州法院审结了全国首例行政附带民事诉讼案件。至今,鄞州法院已裁判或调解审结3件行政附带民事案件,并出台了《行政附带民事案件审理操作规程》。鄞州法院行政附带民事诉讼试点经验,不仅简化了诉讼路径,而且大大提高了司法效率,满足了服务百姓的司法需求。
2、构建行政附带民事诉讼制度的价值。
在我国构建行政附带民事诉讼制度是诉讼运用价值的必然要求。
(1)有利于保障当事人诉权
第八条规定的“民事先行”原则以当事人应先行解决基础民事法律关系为由限制了当事人自主行使行政诉权,而行政附带民事制度将争议的民事法律关系与登记行为一并解决,可以充分保障当事人的诉权。
(2)有利于减轻当事人诉累
(3)有利于化解交织
(二)行政附带民事诉讼制度的具体程序设计
3、期限与诉讼时效。我国行政诉讼的期限与民事诉讼的诉讼时效是存在较大差异的。在行政附带民事诉讼中如何处理二者的关系,笔者认为,应当分别计算。即行政附带民事诉讼中的行政诉讼部分适用行政诉讼法规定的期限,而附带的民事诉讼部分则应用民法通则规定的诉讼时效。
4、确定举证责任及举证期限。首先,行政与民事各自按规定确定举证责任。附带民事诉讼当事人的举证责任以及举证不能的法律后果,应当依照《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》来处理。其次,行政诉讼与民事诉讼应分别根据各自特点设置不同的举证期限,彼此独立。这样的设立不但体现了行政立法与民事立法理念的不同,而且能平等对待诉讼各方当事人。
6、上诉的受理。这里主要分为两种情况:第一种是当事人对行政判决和附带民事判决部分均不服,并提起上诉的。基于行政附带民事诉讼设立的初衷和本意,这种情况应由二审法院行政审判庭审理。第二种是仅就民事部分上诉的。这种情况多数行政法学者认为,仍然应当由二审法院行政审判庭审理。理由是行政附带民事诉讼中行政诉讼为主诉,因此上诉时不管当事人仅对行政部分判决上诉还是仅对民事部分判决上诉,均应当由二审法院行政庭受理。[7]笔者亦赞同该观点。
四、结语
房屋登记案件涉及广大人民群众的切身利益,处理好该类案件中的民行交叉问题,不仅有利于维护当事人的合法权利,而且也有助于维护司法权威。在审理该类案件时应确保案件处理的法律效果与社会效果的统一。讨论房屋登记民行交叉问题,“我们不仅要有理论的关怀,更应当从中国丰富生动的司法实践中找寻灵感。在中国既有的制度框架内去设计方案”。[8]众所周知,实践是检验真理之唯一标准,由于《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条在实践中遭遇困境,故笔者提出引入行政附带民事诉讼制度的建议,但行政附带民事诉讼在理论和实践方面还存在需要探讨和明确的问题,亦需要进一步地完善。
【注释】
[1]S市人口约250万,下辖2市1区3县,面积10309平方千米。
[3]张富信:《最高院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条规定的不足和建议。
[4]危辉星:《行政附带民事诉讼制度的若干理论与实务问题》,载《法律适用》2012年第2期总第311期。
[5]李永平:《试论行政附带民事诉讼之构建》,中国法院网,2008年6月5日。
[6]湛中乐:《行政附带民事诉讼理论与实务研讨会》上讲话,2011年6月11日。
[7]王贵松:《行政与民事争议交织中的程序问题》,法律出版社2005年版,第73页。