（1．中国政法大学法治政府研究院北京100088；2．国务院法制办政府法制研究中心北京100017）
内容摘要：行政法律规范冲突具有多种表现形式，相应地，其解决方式也呈现出多样化的特点。但只有找到解决问题的根本路径，才能铲除我国行政法律规范冲突这一顽症存在的根基。对应行政法律规范冲突产生的根源，利益的制约和协调成为根本路径之一。同时，与“利益”有着密切联系的“权力”也需要予以规范，因此对立法权的界分和对行政权的整合则是解决行政法律规范冲突的另一根本路径。
关键词：行政法律规范冲突；利益；权力；协调；整合
和谐社会的构建，离不开法治，而行政法治的实现，则离不开系统、完整、协调一致的行政法律规范体系。因而，构建一个系统、和谐的行政法律规范体系，解决好行政法律规范之间的冲突，不仅是实现行政法治、构建法治政府的需要，也是构建和谐社会的需要。
在和谐社会的构建与行政法律规范冲突关系方面，应认识到以下两点：
2．和谐社会要求合理解决行政法律规范冲突。行政法律规范冲突不可能完全杜绝，但这并不意味着可以放任行政法律规范冲突的发生。冲突总是与无序有着密切的联系，而这与法律所追求的秩序价值是背道而行的。因此，对待行政法律规范冲突，正确的态度是一方面要尽量避免冲突的发生，另一方面应该合理化解冲突。减少行政法律规范之间的冲突及其危害的发生，构建有效的行政法律规范冲突解决机制，才是实现行政法治、构建和谐社会所真正需要的。
构建和谐社会，需要我们正视并有效解决行政法律规范冲突。而要有效解决行政法律规范冲突，首要的任务责任是找到行政法律规范冲突的根源。
尽管我国已设置了一些法律规范冲突预防和解决机制，但真正能够在实践中发挥实效的并不多。现有的冲突解决机制，如法律适用规则的确立、法律解释、法规清理等都只能起到“治标不治本”的作用。只有抓住问题的关键才能从根本上减少行政法律规范冲突的产生。俗语云：“斩草先除根”。那么，冲突的“根”是什么呢？笔者认为，冲突的根源在于利益。
有利益的存在就会发生对利益的争夺，纠纷和矛盾也会随之产生。在我国，受法律保护的利益包括国家利益、集体利益和个人利益三种。在这三种利益之间，也可能会发生冲突，包括个人利益与国家利益的冲突、个人利益与集体利益的冲突、集体利益与国家利益的冲突、个人利益之间的冲突等。
在发生利益冲突时，法律优先保护公共利益。但公共利益对个人利益的侵害要以必要为限，并需具有正当的理由和给予合理的补偿，这也是法律对利益冲突的平衡作用。这在我国的法律中也得到了体现。如我国《宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第13条也规定了：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”此外，《行政许可法》第8条的规定在规定公益优先的同时也强调保护个人利益。该条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”
既然利益冲突是行政法律规范冲突产生的根源，那么，在探讨解决行政法律规范冲突的根本路径时也应当以“利益”为出发点。
立法的过程就是对利益进行协调的过程，在对利益进行协调前，首先应当对利益的正当性作出评判。除了既有法律秩序所保护利益的正当性本身存在疑问外，大多数违法利益都属于不正当的利益；此外，还有一些为法律所疏漏的利益也可能存在不正当性，这些利益虽然并没有被作为违法利益对待，但是其正当性也是值得商榷的。如在我国的体制改革过程中，因中央政府各部门没有完全落实职权法定原则，部门之间职权交叉现象严重。某些部门通过立法“扩权卸责”，借机谋取本部门的不正当利益。因为缺乏法律的有效规制，部门在不违反上位法的前提下争权夺利，这种部门利益虽然不具有违法性，但显然是不正当的，并且也为法律规范冲突的发生埋下了隐患。要制约立法中的不正当利益，应从以下几个方面着手：
（2）加快配套的行政管理体制改革。行政法律规范冲突现象是复杂的，而对行政法律规范冲突的解决又是一个系统工程。仅靠规范制定程序的完善仍然不能排除不正当利益的干扰，执法体系的完善也会对避免法律规范冲突、促进规范协调起到积极作用。可以采取的措施主要两个方面：一是推进财政体制改革、建立健全公共财政体制。我国应当健全公共财政体制，严格执行“收支两条线”制度，清理和规范政府非税收入，坚决切断政府非法收入的渠道，杜绝不正当利益的产生；二是完善政府绩效评估制度，树立正确的政绩观。我国长期以来一直以“经济成效为中心”的政绩观非但不能正确反映政府的实际工作成效，反而会成为政府及其官员谋求自身利益的动因。政府政绩评估应当实现多种标准的综合，除了经济指标外，政府行为的合法性、行政能力和为公众提供服务的满意程度等因素同样应当予以考虑。
（3）规范政府权力。权力是获取利益的重要手段，行政法律规范冲突中的不正当利益大多与政府违法行使职权有关。规范政府权力能够督促政府合法行使职权，避免因职权交叉、滥用职权等原因而产生的行政法律规范冲突。
正当利益之间的矛盾也会引起行政法律规范的冲突。因为相互矛盾的利益都具有正当性，所以不能制约其中一个而发展另外一个，而只能对相互冲突的正当利益进行协调，尽量避免因矛盾的激化而造成行政法律规范冲突。主要要实现以下两方面利益的协调：
利益与权力具有不可分割的关系。作为行政法律规范冲突产生的根源，利益冲突主要是通过权力的对抗和冲突表现出来的。因此，对权力进行合理界分与整合也是解决行政法律规范冲突的重要途径。行政法律规范冲突中涉及到两种权力：立法权和行政权。立法权限不清和政府职权交叉是产生行政法律规范冲突的两个重要原因，所以解决行政法律规范冲突也就涉及到对立法权的重新界分和行政权的重新整合。
在我国，享有立法权的主体是多元的，但各立法主体之间权限的范围并不十分清晰，常常会出现针对同一事项，不同的立法主体制定的规范之间发生了冲突，这也是需要对立法权重新进行界分的原因。
除了中央与地方立法权、立法机关与行政机关的立法权需要进行明确界分外，立法机关内部以及行政机关内部的立法权限设置也不明朗，人大与其常委会、国务院与其各部委之间立法权限也亟待加以明确。这也是预防和化解行政法律规范冲突所必需面对的问题。
行政权是行政法律规范冲突中涉及的另外一项权力。权力本身就具有自我扩张的特性，而行政权又是公共权力体系中最为活跃、极易扩张而最具侵害性的一种权力。行政权对外具有向社会渗透的本能，对内具有互相争夺的潜质，然而这两种扩张方式都会受到一定的阻碍，这也是行政法律规范之间发生冲突的重要原因。要解决行政法律规范冲突还需从根本上对行政权进行规范和整合：
任何改革都离不开缓慢的摸索过程，在权力整合的过程中既有可能会受到原有的权力享有者的阻力，也有可能会发生改革偏离预设目标的情况。但是，“大部制”方案的提出确实为我国解决政府部门职能交叉和避免政出多门带来了希望，从更深层次而言这也为避免我国行政法律规范冲突提供了解决路径。