摘要：标准与法律融合是现代国家治理中的普遍现象，法律引用标准是标准与法律融合最常见的一种形式。尽管《标准化法》确定了团体标准的法律地位，但我国法律引用标准类型是政府主导制定的国家标准、行业标准、地方标准，暂未见引用团体标准等市场主体制定的标准。如果仅援引政府标准背离我国深化标准化改革发展的方向以及政府负担标准化成本，因此，在国家治理现代化的语境下，有必要探索法律援引团体标准的路径。
关键词：法治；团体标准；国家标准；标准与法律融合；国家治理现代化
一、法律援引标准的一般原理
标准是指“通过标准化活动，按照规定的程序经协商一致制定，为各种活动或其结果提供规则、指南或特性，供共同使用和重复使用
的文件”，“标准宜以科学、技术和经验的综合成果为基础”。标准的定义强调了标准的规范属性与技术属性，标准的规范属性指的是，标
法律援引标准在国家治理现代化进程中是一种十分普遍的法律现象，指标准通过法律援引进入法治体系，与法律规范融为一体，获得了法律效力的支撑，又称为“标准与法律的融合”、“标准入法”。标准与法律融合的现象频现于环境保护、食品安全、劳动、药品安全、建筑、交通运输等法律领域。立法例如《中华人民共和国核安全法》第45条：“放射性废物处置单位应当按照国家放射性污染防治标准的要求，对其接收的放射性废物进行处置。”该条规定了放射性废物处理应执行标准，虽然该条没有指明具体的名称或标准号，但具体适用哪一项标准，仍可在我国标准体系中寻得较为明确的指向，即《高水平放射性废液贮存厂房设计规定》（GB11929-2011）、《放射性废物管理规定》（GB14500-2002）、《低、中水平放射性固体废物暂时贮存规定》（GB11928-1989）等一系列核安全标准。
法律、标准具有融合的基础（共性），使之融合成为可能。
第二，标准与法律是国家治理现代化的治理工具。法治是国家治理的基本方式，是国家治理现代化的重要标志；在当今社会，标准化
已经进入我们生活中的方方面面，标准化是现代社会最基本的规则，深入到社会的每一个角落，成为了社会治理现代化的重要要素之一，与国家治理的现代化密不可分。形成多元治理工具的共治是国家治理现代化进程中不可或缺的一部分。国家治理现代化可以是强制性的，
但更多的是协商性，其中法治具有强制性，即宪法法律至上，法律面前人人平等，不允许任何组织、人超越法律的权力；而标准体现的是
协商性，这种协商性反映在标准制定程序中的“协商一致”、“达成共识”。因此，法治（强制性）与标准（协商性）的统一是国家治理现代化中重要的内容。
法律援引标准既有标准方面的原因，也有法律方面的原因：
法律与标准融合具有融合的基础与原因，法律援引标准才能够成为当前世界各国国家治理（法治）中的普遍现象。
二、我国法律援引标准现况及其分析
（一）我国法律援引标准现况：仅援引政府标准
2017年修订的《标准化法》确认我国标准体系由国家标准（强制性国家标准、推荐性国家标准）、行业标准、地方标准和团体标准、企业标准组成。其中，国家标准、行业标准、地方标准由政府制定；团体标准、企业标准由市场主体制定，又称为私营标准、市场标准。由于团体标准（自愿共识标准，VoluntaryConsensusStandards）在欧美国家的国家治理中扮演了重要的角色，因此，本文所述的市场标准化活动仅指团体标准化活动。
随着经济与法治的发展，标准化领域与法治领域不断扩大、相互交织。通过“中国人大网”对全国人民代表大会及其常务委员会通过的法律、条例、决定以及法律解释的检索，286件法律文本中，共有112件检索出标准化意义上的“标准”，约占全部法律文本总数的39.2%，主要法律领域为环境保护、安全生产、标准计量、食品安全、能源、工程建设、产品质量、医药卫生等领域。15我国法律援引标准是我国法治的普遍现象。
值得注意的是，虽然没有法律或政策文件的明文规定，但已经形成了我国法律援引标准以及政府机构行使监管权力时均采用政府标准的惯例。立法均采用政府标准，如《核安全法》第45条直接规定了采用国家放射性污染防治标准，甚至排除了同为政府标准的行业标准、地方标准，再如《食品安全法》更加强调食品安全标准应采用国家食品安全标准；司法裁判中几乎都是采用政府制定的标准（合同约定采用团体标准除外）；行政机构行使监管职能时，都采用的是政府标准。
（二）我国法律仅援引政府标准的原因分析
1.我国政府具有较强的标准化实力
2.我国法律援引标准的方式决定了法律仅
援引政府标准标准化管理体系直接决定法律援引标准的形式，当前世界上有市场主导与政府主导的标准化管理体系，市场主导的标准化管理体系中法律援引标准的形式是具体援引，而政府主导的标准化管理体系中法律援引标准的形式是模糊援引。
美国法律援引标准的形式是具体援引，即法律中列明引用的标准名、标准号等具体信息，例如，《消费品安全促进法案》第104条纳入了ASTM制定的便携式床导轨的安全标准，即“便携式床导轨的标准消费者安全规格”（StandardConsumerSafetySpecificationforPortableBedRails，ASTM/F2085-12）。美国是完全市场主导的标准化体系，美国标准制定主体为非政府的私营标准组织，对同一产品或服务有多种不同的标准（技术要求），同时这些标准又由不同的标准组织制定，存在标准之间交叉重复的情况，美国公权力机构就必须在多种标准中选择满足其监管技术要求的标准。因此，美国公权力机构采用非政府标准时必须指出采用的哪项标准，否则法律法规无法明确指向采用的是何种技术要求。
我国法律法规援引标准的形式为模糊援引，即不具体指出法律法规援引的标准名称、标准号。例如，《中华人民共和国食品安全法》第33条第9款：“用水应当符合国家规定的生活饮用水卫生标准”，此处适用的国家规定的标准指向《生活饮用水卫生标准》（GB5749-2006）。我国法律法规以泛指的形式援引标准是由于：我国是政府主导的分层级标准化体系，即以政府主导的一元体系，我国法律法规援引的标准几乎都是我国政府主导制定的标准，政府主导制定的标准在我国标准化活动中扮演了核心角色。我国政府不仅是标准的供应者，也是标准的使用者，还是标准化活动的管理者。在这种标准化体系下法律援引标准的模式也较为特殊，法律信赖政府主导制定的标准，对标准的可靠性通常不做审查；而且我国政府标准体系较完善，标准与标准之间冲突、繁复的情况也较少，即同一种事项，通常在我国标准化体系中只有一种标准，因此，我国法律援引标准并不需要直接指明适用哪一项标准。
从援引方式可以看出，我国采用的是模糊援引，即立法中仅规定使用标准，但不具体规定援引标准的具体信息，这种方式仅适用在封闭的政府标准体系内；若我国采用政府标准体系以外、较为开放的市场标准，那么我国立法中援引标准的方式也应当修改，即应在立法中明确指出标准的具体信息。因此，我国立法中援引标准的立法表达决定了我国法律仅援引政府标准。
3.标准法律属性论的误解
我国法律仅援引政府标准的又一原因是由于我国历来的“标准是法律”的认识偏差，即误解了标准的本质属性。造成标准法律属性论的原因是我国政府长期主导标准事业以及计划经济年代遗留的问题。一方面，我国标准化体制形成于计划经济年代，政府包揽一切标准化工作，从标准制定、标准实施、标准监督等工作，长期以来，我国标准化活动总是与行政管理交织在一起，政府标准很容易被人们误解为是具有强制效力的规范性文件。另一方面，标准法律属性论是来自于我国标准化立法强调标准法律效力的传统，例如，1962年国务院颁布的《工农业产品和工程建设技术标准管理办法》第18条、第19条的规定以及1979年国务院颁布的《标准化管理条例》第18条规定，这些法条都直接将标准与法律效力所捆绑，对标准法律属性论的形成产生了直接的影响。立法者或行政管理者在立法或行政管理中利用政府标准都认为是法律援引政府行政管理文件（规范性文件，甚至是法律援引“法律”），而自然认为团体标准等非政府标准不是法律或政府规范性文件。因此，正是标准法律属性论的误解，从而形成了我国法律或行政管理中仅援引政府标准的现象。
但随着我国标准化理论的发展以及新《标准化法》的修订，政府标准除强制性国家标准以外，已经不再具有强制性效力。基于此，标准属性也逐步同政府规范性文件相区分，学界也逐渐厘清了标准与法律的关系，各行政部门陆续区分标准制定权与立法权，例如，生态环境部分别制定了《环境保护法规制定程序办法》（2005）以及《生态环境标准管理办法》（2020）。因此，我国立法以及行政机构应重新审视在立法与行政管理中仅利用政府标准而不利用非政府标准的真实原因。
（三）我国法律仅援引政府标准所造成的问题
市场主导、“自下而上”的标准化体制常见于工业发达国家，政府主导、“自上而下”的标准化体制则常见于工业后发国家，这是由于工业化后发国家在发展初期没有发达的工业基础与高水平的民间标准化力量，甚至民间标准化活动一片空白，标准化、工业化水平落后工业化发达国家近一个世纪。因此，只有依靠国家通过政府权力推行标准化，才能够加速实现工业化，例如，中国、日本、俄罗斯等工业化后发国家。日本民间标准化获得了长足发展，日本公权力机构也开始利用民间标准化成果。我国改革开放四十年，工业化程度已经达到发达国家水平，我国标准化体制正在向市场化、民间化转型，《标准化工作改革方案》（国发〔2015〕13号）直接指出了市场在标准化资源配置中的决定性作用，同时也指出要更好地发挥政府的作用。从欧美国家的发展趋势看，标准化本来就不是政府的职责，民间标准化水平不断提高是我国标准化体制发展的必然趋势，随之而来的是我国在立法、行政管理中利用民间标准化成果，尤其是援引团体标准。若我国立法、行政管理继续仅利用政府标准化成果，而忽视民间标准化成果，恐与我国乃至世界标准化发展趋势相背离。
再者，标准通过规范作用实现统一化、高效率、兼容性等目标，旨在实现“最佳秩序”。政府标准“最佳秩序”的价值取向可能更加偏向于政府对市场的管制功能，市场中技术的发展很可能会由于法律或行政管理利用了这样的政府标准而受到阻碍，进而影响到市场自由。因此，在这种情况下，政府制定偏向管制功能的标准可能会成为阻碍技术发展的绊脚石，不利于整体产业的发展与技术的革新。
2.政府负担标准化成本
构执行标准的成本。
三、我国法律援引团体标准的必要：我国法律应充分利用民间标准化成果
（一）顺应我国标准化改革的方向
我国法律援引团体标准顺应我国标准化改革的方向。从政策基本面看，《标准化工作改革方案》（国发〔2015〕13号）明确指出我国标准化体制改革方向应朝着市场化方向转型，同时《标准化法》也确认了团体标准的法律地位，《团体标准管理规定》第29条鼓励各部门、各地方实施团体标准；从行业基本面看，团体标准已经走上“康庄大道”，截至2021年6月13日共计发布了25639项团体标准。因此，法律援引团体标准顺应了当前我国团体标准的发展趋势与世界潮流。再者，我国法律援引团体标准是我国法律充分利用民间标准化成果的集中体现，不仅有利于促进政府职能转型与形成公私共治的治理体系，更能够实质上深化我国标准化改革。
（二）我国行政管理存在利用团体标准的“萌芽”
可见，当前不仅有部门规章鼓励行政管理采用团体标准，甚至团体标准已经通过非常态化、非制度化途径进入我国规范体系中，发挥了一定的规范作用，政府机构初步利用了市场标准化活动的成果。由于我国缺乏规定团体标准入法的立法，更高层级立法援引团体标准裹足不前，因此团体标准入法仍仅停留于“概念”层面，尚未有任何落地政策配套实现团体标准入法，可见，有必要通过立法，将团体标准入法作为一项正式的、完整的法律制度，并且逐步实现在更高效力等级的法律中援引团体标准。
（三）我国法律援引团体标准能够提高法治的质量
标准与法律融合的作用在某种程度上决定了法治的质量。“一个国家的标准化程度，从某种意义上说也反映着社会的现代化水平和国
尽管如此，随着农业技术的发展以及人们对绿色食品的追求，将来国家强制性标准对农产品农药残留量的技术要求势必会逐渐提高，即农药残留量的可容许量将越来越少，甚至全面禁止使用化学合成农药，农产品质量就越来越好，例如，《食品中农药最大残留限量》
（四）我国法律援引团体标准是我国社会主义市场经济的体现
中国特色社会主义市场经济是有为政府与有效市场相结合的经济，通过“政府推动、企业参与、市场运作”机制，表现了公有制与商品生产的相容。这已被中国改革开放40年来所取得的巨大成就所证实。中国经济领域改革的成功关键是正确处理了政府与市场的问题，将社会主义作为社会制度和市场作为一种资源配置机制有机结合起来同时发挥二者优势。
标准化在经济体制中扮演了重要角色，促进技术的升级、提高生产效率以及产品安全性，标准化建设应坚持改革发展的精神和要求，但我国标准化的市场化改革尚未跟上我国社会主义市场经济发展的步伐。
当前我国由政府绝对主导的标准化体制映射了我国标准化体制计划经济的影子，尽管1988年颁布的《标准化法》将国家标准划分为强制性标准与推荐性标准以及加入了认证方式，可谓是对计划经济体制的突破，但限于对市场在标准化活动中作用的有限认识，仍然形成了政府集中管理标准化工作和行政主导的标准化体制。其基本特点是政府在标准化资源配置中居于主导地位，不仅管理标准化工作，也享有标准制定的权力。同时，在计划经济条件下，标准化作为国家组织生产的手段之一，被赋予强制性效力。因此，随着我国市场经济改革的不断深入，市场逐渐在资源配置等方面起到了越来越重要的作用，原来以政府为绝对地位的标准化体制已经不能适应当前社会经济的变革，应当加入市场因素，对标准化体制的“市场化”改革便是当前标准化体制改革的工作重心，也是社会主义市场经济发展的必然要求。
市场在标准化领域起到的配置作用与商品领域总体上相同，最终都是回归到供需关系。如上所述，我国团体标准的技术要求通常较政府主导制定的标准高，标准化团体向市场供应较高技术要求的标准；我国团体标准入法的根本原因是立法对团体标准较高技术要求的需求以及填补政府标准空白的需要，故我国标准化市场中存在团体标准的供求关系，在客观上形成了团体标准入法的基础。如此，我国立法机构可作为“采购者”充分利用由市场主导的标准化的成果，促进优秀团体标准入法，推进与提高法治水平。
（五）减轻我国政府标准化活动的负担
法律援引团体标准相较于政府标准能够降低政府制定标准的财政负担。法律援引团体标准等非政府标准节约政府标准化成本的原理很简单，即充分利用民间标准化成果：制定或研发标准的成本很高，团体标准若能取代政府标准为政府所用，政府就不需要承担标准化财政负担，由团体标准制定者承担。以美国为例，《国家技术转让促进法案（1995）》（NTTAA）旨在削减政府技术活动成本，自NTTAA颁布以来，美国政府不再制定政府专用标准，显著减少了美国政府标准化活动成本。节省政府机构的经费，缓解政府制定标准与监管的负担，节省了政府机构执行标准的成本。当前我国标准化体系以政府主导制定国家强制性标准、国家推荐性标准、行业标准、地方标准为主，因此，我国各级政府花费大量经费制定、维护标准以及评估标准的实施效果，是政府不小的财政负担。从美国经验可知，如果团体标准入法，这将大大减少我国政府在标准化活动中的开支。
四、我国法律援引团体标准的可能性
（一）我国法律法规援引团体标准方式探索
（二）我国法律法规援引团体标准重点解决的问题
1.我国法律法规援引团体标准是否会激发我国法律体系的“排异反应”
我国法律制定主体为公权力机构，当前法律援引的标准是政府标准，都属于同一个体系，立法部门对政府标准的先进性、技术性等方面更为信任，也就更加倾向采用政府标准，自然不会产生“异体排异”。然而，非政府标准是市场主体制定的标准，是公权力规范体系以外的规范性文件，若法律援引非政府标准进入公权力规范体系中，那么非政府标准属于“异体”，有可能激发我国公权力规范体系的“异体排异”，即立法部门或适用部门难以相信政府标准以外的标准，尤其担忧非政府标准的技术要求的科学性与合理性，是否被特定主体利用作为反垄断、反不正当竞争的工具。事实上，无论是政府标准还是非政府标准，入法前应进行详尽的审查，从客观层面进行审查标准是否能够满足立法目的或监管职能，审查内容包括但不限于先进性、技术性、合理性以及制定程序等方面，因此，只要非政府标准在入法前接受严格的检视，就可以认为通过检视的非政府标准与政府标准一样为可信赖标准。
2.团体标准的先进性检视
我国法律援引非政府标准的根本原因与美国情况不同，美国法律援引非政府标准旨在解决美国政府的标准化需求，填补政府标准化的空白；而我国法律援引非政府标准旨在提高我国产品或服务的技术要求、填补政府标准在某些领域的空白以提升法治的质量。因此，在我国，待入法的非政府标准的技术先进性问题是必须应检视，即待援引的非政府标准是否能够胜任提升技术要求与填补政府标准化空白的使命。
以团体标准的先进性检视为例：
第四，决定援引团体标准的，公权力机构可以部分引用或全文引用的方式援引团体标准，并且援引团体标准的方式应为具体援引。
只有高质量的、优秀团体标准才具备入法条件，当前我国团体标准的工作重心应重视团体标准的制定质量。由于我国政府长期主导我国标准化事业，我国政府具有较高的标准制定能力与标准制定经验，政府应加强培育团体标准制定组织，进一步健全和完善团体标准化管理工作机制。团体应进一步提升团体标准制定能力，同时提高团体标准质量，制定一批具有国际竞争力水平的团体标准，除满足政府对团体标准入法的需求外，还应满足国际标准化事业需求，提升我国标准国际竞争力。我国团体标准应提升自身质量，做好入法的准备。
3.团体标准著作权问题
4.团体标准制定者的服务承诺
团体标准可视为是团体的产品，团体应遵循市场经济的规律，应对团体标准承担一定的“售后服务”。团体标准制定者在团体标准入法前，为了团体标准更好地实施，进一步提升技术水平，应当承诺为标准采用者提供“售后服务”。区别于普通产品，团体标准的“售后服务”内容也较为特殊，团体标准制定者应充分发挥技术优势，面向采用团体标准的主体开展团体标准解释、实施、技术指导、技术咨询以及培训等服务。尤其在团体标准入法的情况下，团体标准制定者提供的“售后服务”就越重要。由团体标准制定者承担“售后服务”的主体，能够依托团体标准制定者的专业知识，发挥技术优势，更加准确地引导团体标准的实施。
五、我国法律援引团体标准的实现路径
团体标准入法是我国标准化改革的重要体现之一，也是全新的法律制度，国家立法机关宜采“两步走”模式完成制度构建。第一步，宜以部分地区或部分行业、部分地区与部分行业先期开展团体标准入法试点工作；第二步，团体标准入法的立法模式选择，即团体标准入法的单行法思路或修订《标准化法》。最终总结试点实施经验，推动实现团体标准入法的制度化，直至推广全国。
（一）我国团体标准入法的先期试点工作
第一，开展有组织的团体标准入法的试点工作，考察全国各地方团体标准的制定、实施情况，选取团体标准事业较为发达地区，作为团体标准入法先期试点工作地区，优先推广团体标准入法。再者，选取对标准高度依赖的行业作为先期试点行业，例如，环境保护、建设工程等行业，立法机构可以优先出台《法律法规援引团体标准条例》等试行文件制度化试点地区、行业团体标准入法工作，从实践中总结立法经验与制度需求。
第二，从援引团体标准的法律层级开展试点工作，从效力层级较低逐步发展到层级较高，直至最终制度化团体标准入法。层级试点与地区、行业试点密不可分，在团体标准入法试点的地区，可以通过地方性法规、地方政府规章、规范性文件逐步开展试点工作；试点行业可以通过部门规章等开展试点工作，通过总结经验逐步推广至行政法规直至法律，最终实现我国团体标准入法的制度化。
（二）团体标准入法的立法选择：修法或单行法？
第一种立法模式：在《标准化法》中规定团体标准入法。团体标准入法并非单个法条能够规定完整的，既包含了程序性事项，也包含了实体性事项，因此，若要修改《标准化法》，事实上应至少开辟专章予以规定“团体标准入法”，才能够完整地规定团体标准入法制度。然而，《标准化法》是我国标准化法制体系的核心，具有标准化领域基本法的一般特征，即规定的标准化法制中较为抽象的问题或普遍性问题，例如，总则、标准的制定、标准的实施等，《标准化法》仅一个条文对团体标准的实施作出全局性规定（第27条），因此，专章规定作为团体标准具体实施制度的“团体标准入法”势必会破坏当前《标准化法》内部体系。再者，《标准化法》由第十二届全国人民代表大会常务委员会于2017年修订，在短期内不宜再次进行较大修改工作，不仅影响了法的安定性，也徒增立法成本。可见，在《标准化法》专章规定“团体标准入法”并非合适之路，应寻找新模式。
我国可借鉴美国经验，将团体标准入法作为我国一项正式的法律制度，具体来说，由单行法专门规范团体标准入法问题，作为我国团体标准入法的法律依据。单行法的优势在于能够对团体标准入法的程序以及实体性问题作出详细的规定，从团体标准制定者的资格、立法者的范围、援引程序、监督程序、维护程序等全过程规范。在不破坏我国标准化法制体系的同时，又丰富了我国标准化法制体系。
再者，从效力层级上看，我国立法体系中（除宪法外），效力层级最高的是由全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律，为了能够对法律援引团体标准的立法行为产生约束力，团体标准入法的单行法就必须是法律，以高效力层级的立法确认我国团体标准进入法律、行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章的合法性。因此，团体标准入法的单行法应由全国人民代表大会或其常务委员会制定。
最后尚需说明的是，本文所倡的我国法律应充分援引团体标准并不意味着我国政府完全放弃政府标准化活动，而是旨在形成政府标准与团体标准共同发展、相互竞争、公私共治的局面，多样化法律援引标准模式，从而推进国家治理现代化，提高治理效果。
注：因字数关系，注释省略，详见《电子知识产权》刊发原文。