摘要：修改后的《行政诉讼法》明确行政协议案件属于行政诉讼的受案范围。行政协议是行政机关为履行行政职责实现行政管理目标，与相对人经过协商一致所达成的协议。行政协议行为不是一个单一的行政行为，包括签订、履行、变更、解除行政协议等一系列行政行为。行政协议纠纷包括签订行政协议纠纷、单方变更或者解除行政协议纠纷、不依法履行或者未按照约定履行行政协议义务纠纷、行政协议的强制执行行为纠纷、行政协议赔偿和补偿纠纷等多种类型。当事人提起行政诉讼，必须要明确被诉行政协议行为，笼统请求撤销或者确认行政协议行为违法，诉讼请求不明确。当事人不服行政协议行为，必须在知道或者应当知道被诉行政行为之日起6个月内提起诉讼。行政协议案件的管辖和证据应当依照行政诉讼法的规定予以确定。人民法院审查行政协议行为的合法性，应当按照合法有效约定、行政法律规范、民事法律规范的顺序选择适用法律。行政协议案件的判决应当依照行政诉讼规定的判决方式依法作出；对违约责任、定金等行政诉讼法没有规定的责任形式，协议约定不明或者无效的情形下，人民法院可以适用民事法律规范规定的责任承担方式依法作出判决。
关键词：行政协议；行政协议纠纷；行政协议行为
修改后的《行政诉讼法》第12条第1款第11项规定，公民法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议行为提起行政诉讼的，属于行政诉讼的受案范围。为规范行政协议案件的审理，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《适用行政诉讼法解释》）第11条至16条对行政协议案件审理中的部分问题作出规定。为统一司法裁判标准，对如何认识行政协议、行政协议行为、行政协议纠纷等新概念，如何理准确把握行政诉讼法和司法解释的关于行政协议案件的审理规则，需要进一步讨论和明确。
一、关于行政协议
行政协议是行政管理的有效手段。行政协议又称行政合同、行政契约，是指行政机关为了履行行政职责，实现行政管理目标，与相对人经协商一致达成的协议。《适用行政诉讼法解释》第11条规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”该定义与通说观点基本一致。主要包含以下几层含义：第一，行政协议的目的是履行行政职责、实现行政管理目标；第二，签订行政协议，是各方协商一致的结果；第三，行政协议履行过程中行政机关一方享有行政优益权。所谓“行政优益权”是指行政协议履行过程中，为了实现公共利益需要，行政机关一方享有对协议履行的监督权、指挥权、单方变更权和解除权；第四，行政协议内容受行政法律规范的限制。应当注意的是，《适用行政诉讼法解释》第11条将行政协议事项限定于行政机关“在法定职责范围内”所签协议，似有将越权协议排除在行政协议范围外之嫌，若删除“在法定职责范围内”一句，司法解释对行政协议的定义更为准确。
二、关于行政协议行为
《行政诉讼法》第2条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。也就是说，只有属于行政行为，才有可能属于行政诉讼的受案范围。第13条第1款第11项明确，行政协议行为属于行政诉讼的受案范围。因此，在我国行政诉讼法上，行政协议属于行政行为的一种类型。而且,笔者认为,只有将行政协议行为作为行政行为，按照《行政诉讼法》的审理和裁判规则，全面审查行政协议行为的合法性，才能够对行政协议这种直接关系到行政管理职能、关系到公共利益实现的行政行为争议，作出客观公正的处理。如果把行政协议仍然视为合同的一种，而不是从行政行为的角度认识、审查、裁判行政协议纠纷案件，难免会陷入按照民事诉讼法的思维模式、合同纠纷的审查方式、民事诉讼法的裁判规则，去审理和裁判行政协议案件。其结果将会是，尽管我们把行政协议纠纷纳入了行政诉讼的范围，但是，实质还是采取民事的审判方式审理行政协议案件。这样就背离了将行政协议行为纳入行政诉讼范围，实现行政管理目标、维护公共利益的立法初衷。
行政协议是一个系列行政行为。行政协议属于行政行为，就要从行政行为的角度去分析认识行政协议行为。笔者认为，行政协议并非是一个单一的行政行为，行政协议行为是由一系列行政行为共同组成的。签订行政协议是一个独立的行政行为，单方变更行政协议又是一个独立的行政行为，单方解除行政协议、不依法履行或者未按照约定履行行政协议义务，都属于一个个独立的行政行为。这好比房屋征收行为，无论是学理上还是实务中，没有人会把房屋征收行为看作是一个行政行为，大家都会很自然地将其区分为征收前置行为、征收决定、征收补偿决定、强制拆除房屋等一系列行政行为的组合。如果说行政协议行为存在与其他行政行为的区别，也只是在于签订行政协议时，行政机关与相对人一方要达成合意。合同的履行过程中，因行政机关享有行政优益权，最终协议的履行问题，就行政机关一方而言，都将演变为一个一个独立的、单方行政行为。行政协议履行过程中的单方行政行为与普通行政行为，并无本质区别。将行政协议分解为若干独立的行政行为，按照行政诉讼的规则去审理、判决行政协议纠纷案件，也就没有多少困难了。
三、关于行政协议纠纷
行政协议纠纷是指因行政协议的签订或者履行而发生的行政争议。从不同的角度可以对行政协议纠纷作出不同的分类。
（一）从行政协议的内容不同，可以将行政协议纠纷划分为政府特许经营协议，土地、房屋征收补偿协议和其他行政协议。第一，政府特许经营协议。政府特许经营协议指行政机关与公民、法人或者其他组织依法定程序签订的直接关系公共利益的特定行业的市场准入的行政协议。2015年4月21日，国务院常务会议讨论通过的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》规定，中华人民共和国境内的能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域，可以实行特许经营。修改后的《行政诉讼法》实施前，有相当一部分政府特许经营纠纷，人民法院将其作为民事案件予以受理、审判。修改后的《行政诉讼法》已经明确该类纠纷属于行政诉讼的受案范围，均应当作为行政案件予以登记立案。
第三，其他行政协议。主要是指国有自然资源出让协议、教育培训或调研协议、行政允诺协议等。国有自然资源出让协议包括国有土地使用权出让合同、海域使用权出让合同、草原使用权出让合同、林地使用权出让合同、滩涂使用权出让合同、矿产资源勘探或开采协议等。教育培训或科研协议主要是行政机关将可以外包的教育培训、科研、立法或决策调研等行政管理职责任务，通过外包方式交由专业组织代为完成所签订的协议。行政允诺协议主要是行政机关为鼓励社会参与，对完成某项政府鼓励事项的公民、法人或者其他组织，予以一定形式奖励的协议，例如，政府为鼓励招商引资作出的行政允诺等行为。
（二）从行政行为的角度，可以将行政协议纠纷划分如下。第一，签订行政协议纠纷。行政机关与协议另一方，通过协商一致，达成共同意见，签订行政协议。这是行政协议的开始，是行政机关在行政协议过程中的第一个对外发生法律效力的行政行为。因签订行政协议发生争议，是否可以通过行政诉讼途径解决，《行政诉讼法》第12条第1款第11项未列举。笔者认为，由于行政协议本身就是行政行为，根据《行政诉讼法》第2条规定，原则上所有的行政行为均是可诉的，只要行政行为具有侵犯当事人合法权益的可能性，对其权利义务形成不利影响，原则上就属于行政诉讼的受案范围，除非法律、司法解释明确规定不可诉。行政机关签订行政行为的行为显然是对外发生法律效力的行政行为，且没有法律、司法解释规定其不可诉，利害关系人应当有权依法对签订行政协议行为提起行政诉讼。
第二，单方变更、解除行政协议纠纷。行政协议履行过程中，行政机关根据情势变更或者法律、法规、规章的修改等因素，为公共利益需要，可以单方变更或者解除行政协议。行政机关单方变更、解除行政协议的行为，属于行政机关单方作出的行政决定，利害关系人对这类行政行为当然有权提起行政诉讼。应当注意的是，不能将行政机关单方变更、解除行政协议的行为，理解为合同当事人单方变更、解除合同的民事行为。
第三，不依法履行、未按照约定履行行政协议义务纠纷。行政协议签订后，行政机关有义务按照法律规定或者合同的约定，履行相应的职责义务。行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议义务，构成不履行法定职责，属于行政诉讼的受案范围。
第四，行政协议的强制执行行为纠纷。行政机关单方强制执行行政协议行为，属于行政诉讼的受案范围。根据裁执分离原则，行政机关申请人民法院强制执行，人民法院裁定准予执行，行政机关组织实施过程中超越准予执行裁定范围或者强制执行措施不当，造成行政协议的相对人人身、财产损失的，属于可诉的行政强制行为。但是，行政机关完全按照准予执行裁定依法实施的强制执行行为，属于司法强制执行行为的一部分，不可诉。
第五，行政协议赔偿、补偿纠纷。行政机关签订行政协议行为，不依法履行、未按照约定履行协议义务，单方变更、解除行政协议，或者强制执行行政协议行为，造成公民、法人或者其他组织人身、财产损害的，依法应当承担行政赔偿或者行政补偿责任。当事人可以一并提起行政赔偿诉讼，也可以在行政行为被确认违法之后单独提起行政赔偿诉讼。
四、关于行政协议案件的立案审查
《行政诉讼法》第49条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《行政诉讼法》第44条第2款、第45条、第46条、第47条，还对行政复议前置、法定起诉期限、不履行法定职责案件行政相对人的申请义务等起诉条件作出相应规定。此外，起诉人还应当遵守法律、法规规定的特别起诉条件。人民法院在审查起诉人的起诉时，必须对法定立案条件予以全面审查，只有符合全部法定立案条件的起诉，人民法院才能够予以立案登记、依法受理。行政诉讼法规定实行立案登记制，并非登记立案制。就每一个行政协议案件而言，按照法定起诉条件审查每一个起诉是否符合法定立案条件，是人民法院受理行政协议案件的必经程序和法定义务。
五、关于行政协议案件的起诉期限
六、关于行政协议案件管辖和证据
行政协议案件事实认定的证据规则同样适用行政诉讼法的规定。《行政诉讼法》第34条第1款规定，被告对作出的行政行为负有举证责任。行政协议案件中，行政机关应当对作出的行政协议行为的合法性承担举证责任。因此，在当事人起诉签订行政协议、单方变更或解除行政协议、强制执行行政协议等行政机关作出的行政行为案件中，作为被告的行政机关必须对其作出的行政行为合法性、合约性承担举证责任。举证不能的，将承担败诉的风险。在起诉行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议案件中，被告行政机关主张已经依法履行、按照约定履行行政协议义务的，应当对此承担举证责任。
《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第4条第1款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”第3款规定：“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。”行政协议案件中，原告对起诉符合法定条件应当提供证据材料予以证明，初步证明起诉人与被诉的行政协议行为存在利害关系；初步证明被诉行政行为是被告所为；要有明确的被诉行政行为，且初步证明被诉行政行为客观存在；在起诉行政机关不依法履行、未按照约定履行协议义务的案件中，要提供其向被告提出履行法定或者约定义务申请的证据,但依法或依约被告应当主动履行职责，或者因专题研究：关于行政协议案件的探讨不可抗力、被告的原因等正当理由，原告不能提供证据的除外；提出行政赔偿、行政补偿诉讼请求的，对损失情况原告应当承担举证责任，但是，因行政机关的行为造成原告举证不能的除外。原告有权举证证明被诉行政协议行为的违法，但原告举证不能证明被诉行政协议行为违法的，不免除被告证明被诉行政行为合法的举证责任。
七、关于行政协议案件的法律适用
《行政诉讼法》第63条、第64条规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，参照规章；经审查认为规章以下的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据。行政协议案件不同于普通行政案件的最大区别在于，行政协议案件的前提是各方当事人协商一致达成的协议，行政协议成为各方实际履行的根据。因此，行政协议也成为判断被诉行政行为是否合法的标准。在行政协议案件中，既有行政协议约定的标准，又有行政法律规范确立的标准，还有民事法律规范的标准。如何确立三个标准之间的关系，是行政协议案件法律适用需要解决的主要问题。
八、关于行政协议案件的判决
根据《适用行政诉讼法解释》第15条规定，行政协议案件的判决，应当按照被诉行政协议行为的不同类型，依照行政诉讼法赋予人民法院的各类判决方式，依法作出判决。
（一）签订行政协议案件的判决签订行政协议案件的被诉行政行为是行政机关签订协议的行为，人民法院应当对签订协议行为是否合法有效进行审查。尊重各方当事人协商一致的行政协议效力，尽可能保证行政协议的实际履行，是审查判断行政协议案件是否合法有效、是否继续履行的基本原则。除非行政协议违反行政法律规范的强制性规定，或者行政协议内容损害国家利益、公共利益、他人合法权益的，一般情况下人民法院不得否定行政协议的效力。行政协议存在程序违法但是协议内容并不损害当事人合法权益的，人民法院应当根据行政诉讼法第74条第1款第2项规定，判决确认违法，但不撤销行政行为，保留其效力，行政协议应当继续履行。行政协议部分条款无效的，应当判决确认该部分无效，不得否定整个行政协议的效力。
（三）单方变更、解除行政协议案件的判决单方变更、解除行政协议案件的被诉行政行为是行政机关单方作出的变更、解除行政协议行为，人民法院应当对变更、解除协议是否符合法律规定、协议约定的变更、解除条件进行审查。只有在变更、解除行政协议的条件完全成就的情况下，人民法院才判决驳回原告请求撤销变更、解除行政协议行为的诉讼请求。如果变更、解除行政协议行为不符合法定或者约定的条件，行政协议能够继续履行的，应当撤销变更、解除行政协议行为，责令行政机关继续履行行政协议；如果行政协议确实无法继续履行的，应当判决确认变更、解除行政协议行为并赔偿损失。
（五）行政协议案件的赔偿判决行政协议案件中，因被诉行政行为违法造成当事人人身、财产损失的，当事人均有权请求行政赔偿。请求赔偿的路径有两条：一是在对被诉行政行为提起诉讼的同时一并请求行政赔偿，人民法院应当鼓励当事人选择此种救济路径，因为，这是最快捷的解决行政争议的路径；另一条路径是在被诉行政行为被确认违法后，单独向赔偿义务机关提起行政赔偿请求，赔偿义务机关在法定期限内不予答复，或者决定不予赔偿，或者请求人对赔偿数额不服的，可以依法单独提起行政赔偿诉讼。