【副标题】基于《行政处罚法》第24条第1款之展开
【作者】秦前红（武汉大学法学院教授、博士生导师，北大法律信息网签约作者）；陈芳瑾（武汉大学行政检察研究中心助理研究员）
内容提要：《行政处罚法》新增第24条第1款“处罚权交由”规则，撼动了既有的行政处罚体制，使得行政处罚权在一定程度上向基层延伸。新法实施后遇到了诸多适用问题，故有必要明确其规范意旨，通过内、外部视角的融合，从行政权能与行政权限两方面进行细致阐释。在具体适用层面，“处罚权交由”的决定主体既可以是省级人大及其常委会，亦可以为省级政府，省级政府部门同样可以进一步明确权限分工；“处罚权交由”的承接主体则需要为处罚权的有效运行提供必要的体制保障；同时，应结合相对集中处罚权的适用领域对“处罚权交由”的范围进行限缩，并根据行政处罚种类的损益性对基层处罚措施进行必要之限制。
目次一、《行政处罚法》第24条第1款的出台背景二、“处罚权交由”的规范意旨与功能定位三、“处罚权交由”的具体适用四、余论
2021年，第十三届全国人大常委会对颁布实施25年之久的《行政处罚法》进行了全面的“查漏补缺”，其中多项制度的变动深刻影响着全国各领域各层级行政机关的执法格局。在新法诸多制度设计中，新增的第24条撼动了既有行政处罚体制，使得行政处罚权在一定程度上向基层延伸。根据《行政处罚法》第24条第1款，省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。决定应当公布。
由于行政处罚是国家行政机关实施行政执法的重要方式，集中规制行政处罚行为的《行政处罚法》关系着我国行政执法水平及行政执法体制之走向，条文修订背后同样蕴含行政执法体制改革的丰富内涵。在行政执法体制改革渐趋精细化的当下，修订《行政处罚法》意味着国家以法治引导改革，以法律的权威性和稳定性巩固既有改革成果的决心。在此背景下，新法第24条明确乡镇人民政府、街道办事处的处罚主体地位，促成行政处罚权的适当下放，推动执法重心进一步下移，顺应了行政执法体制改革的大方向。
目前，新法业已生效，准确把握新法第24条的适用规则显得尤为迫切和必要；法规范对行政处罚权下放设置的诸多程序与实体条件需要学界进行必要之阐释。否则，体制改革将无法从经验的总结提炼上升到制度设计优化的高度，修法对精细化改革的引领与导向作用将被大打折扣。据此，下文将从行政执法体制改革的实践样态入手，对《行政处罚法》第24条第1款进行规范阐释，试图剖析此项制度的规范意旨与具体实施路径。
一
《行政处罚法》第24条第1款的出台背景
基层治理乃是治国理政的关键所在。截至2021年8月，我国共有21240个镇，8417个乡，8873个街道，合计38488个乡镇行政区划单位。数量如此庞大的基层行政区划单位，散布于我国东中西部各个区域，其产业结构多元各异，人口规模截然不同，发展状况更是参差不齐。随着我国城镇化建设高歌猛进，部分乡镇俨然具备县（区、市）级的人口规模、经济体量与公共财政收入，却欠缺必要的经济社会管理权限，无法应对日益膨胀的行政事务类型与规模。为此，国家与地方探索经济社会管理权限的调整模式，试图解决基层执法困境，旷日持久的乡镇事权改革拉开了序幕。
（一）以乡镇扩权为原点的地方自主性探索
在执法重心向乡镇（街道）部分倾斜的模式中，县级部门仍可通过签订“责任状”、分解下达指标、考核验收等内部管理方式，将工作责任转嫁乡镇（街道）承担。在压力型体制的层层传导下，处于国家治理末梢的乡镇政府和街道办事处只得忍受自上而下的政治压力与行政压力，基层“责大权小”的局面并未得到有效的缓解。为此，党中央积极推动简约高效基层管理体制的构建，依法明确乡镇政府和街道办事处执法主体地位，着力化解“条块矛盾”。
（二）以执法体制优化为落脚点的中央统筹性规划
在各地已充分开展试验的基础上，国家开始自上而下地推进基层行政执法体制改革。随着城镇化水平的不断提高与城乡统筹发展的加快实现，基层行政执法体制改革正在不断细化与深化。2019年初出台的《中共中央办公厅、国务院办公厅关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》（以下简称《实施意见》），呈现出三大基本面向，影响着未来改革的深入方向，并预示着法律规范亟待完善的内容。
1.明确乡镇和街道执法主体地位
《实施意见》正式提出“大力推动资源服务管理下沉”的发展方向，强调将按照依法下放、宜放则放原则，把点多面广、基层管理迫切需要且能有效承接的审批服务执法等权限赋予乡镇和街道，并由省政府统一制定赋权清单，依法明确乡镇和街道执法主体地位。法律规定的县级政府及其部门的管理权限需要赋予乡镇和街道的，按法定程序和要求办理。由此可见，委托、交办、协助执法及联合执法等模式虽然符合法定程序与要求，却只是基层管理体制改革的权宜之计，与改革的目标仍有一定的距离。唯有通过调整执法权配置，将行政权力和责任具体落实到乡镇政府和街道办事处，才能摆脱基层治理中的多方掣肘。
2.推进基层综合行政执法
结合《实施意见》，整合后的基层执法资源将被组建成统一的综合行政执法机构，按照有关法律规定相对集中行使行政处罚权，以乡镇和街道名义开展执法工作。在基层推行综合行政执法改革，不但能够克服各领域执法中职责不明、职权交叉、多头执法、主体不明、权限不清等弊端；而且利于强化基层执法力量，将上级派驻基层与基层固有执法资源进行整合，避免行政职权的过度分散。此外，乡镇和街道迫切需要的行政管理权限主要集中于交通运输、环境保护、城市管理、市场监督、食品安全、农业生产等领域，专业性门槛较低，具有实施综合执法的天然优势。
3.强化基层执法力量
中央不忘为本身“羸弱”的基层执法队伍配置优质的执法资源，提供基层行政执法必需的执法人员、保障经费以及装备投入，将“人财物”下放到乡镇（街道），强化一线执法力量。《实施意见》坚持重心下移、力量下沉、保障下倾的原则，规定县直部门设在乡镇和街道的机构原则上实行属地管理，由乡镇和街道统筹指挥调配。同时，《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》明确说明，在行政体制改革的下一阶段，应坚持省级原则上不设行政执法队伍，设区的市与市辖区原则上只设一个行政执法层级。由此可见，行政执法所需的编制、技术、资金、技术等逐步下放基层，上级部门从执法者转变为监督者将成为必然趋势。
二
“处罚权交由”的规范意旨与功能定位
不难发现，学界对于“处罚权交由”法律性质的描述较为“生动”，并未强行将其并入传统行政职权产生与运行的固有形态之中；对于“处罚权交由”实现途径的理解，部分学者主张处罚权配置方式的多元性，多数学者则认为“交由”途径具有唯一确定性。实际上，上述论者对于“处罚权交由”法律性质与实施路径的探讨，反映出新《行政处罚法》正式施行后，第24条第1款在规范适用上亟需解决的难题，如“省、自治区、直辖市”该作何理解；“交由决定”应以何种形式作出；处罚权交由乡镇政府、街道办事处行使后，县级政府部门能否继续行使；如何落实“处罚权交由”的定期评估等。本文认为，学者观点的分歧正说明基层执法体制改革进程中制度确定性与灵活性之间的张力，只有回归《行政处罚法》第24条第1款条文本身分析其规范意旨并把握其功能定位，才能从根本上弥合此种张力。对此，应通过内、外部视角的融合去剖析“处罚权交由”的规范意旨。
（一）内部视角：实现处罚权限的纵向划分
根据《行政处罚法》第24条的表述，将县级人民政府部门的行政处罚权交由乡镇政府和街道办事处行使，直观感受就是把县级政府部门的处罚权限向乡镇政府、街道办事处转移。在法律、法规、规章对处罚权进行初次设置后，乡镇政府和街道办事处仍可通过处罚权限的二次分配从而有权对外实施行政处罚活动。
原则上，某一行政事务所确定的管辖权一般只能归属于一个行政主体，如若允许两个以上行政主体共同管辖，容易造成同一事务多重管理或分级负责的局面，违背行政任务赋予的合目的性与经济性原则。因此，交由乡镇政府和街道办事处行使的处罚事项，县级政府部门将不再继续负责。根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》），乡镇政府系县级政府的下级行政机关，街道办事处是区政府的派出机关。从行政一体性角度考虑，将县级政府职能部门的管辖权转移至乡镇政府和街道办事处，实际是调整行政管理职权在县乡两级行政机关间的具体履行，属于级别管辖之转移（纵向转移）。同时，调整处罚权限的纵向分配有利于扭转我国不同层级政府在职责、责任和机构设置上高度一致、责任分工不明之现状，理顺具体执法机关与上级监督机关间的关系，与《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》中减少行政执法层级，实行“局队合一”体制之改革宗旨不谋而合。
（二）外部视角：完成处罚实施主体的扩容
根据《行政处罚法》第23条，行政处罚由县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的，从其规定。该条被认为是行政处罚的级别管辖规则。然而，第23条却并未有效承担起明确层级间权限分工的职责，其实际作用仅仅在于明确县级以上人民政府及其职能部门具有天然的处罚主体资格，确定了我国基本的处罚体制。
综上，“处罚权交由”并非只具有一种单纯的法律属性，而是兼具行政权能外部获取与行政权限内部转移双重结构的职权运作形态，并不断撼动着现有行政处罚体制，使乡镇政府、街道办事处行使行政处罚权渐趋常态化。对此，任何一种单一的理解都难免带有片面性与局限性，并未精准反映出“处罚权交由”规则的功能定位及其背后基层行政执法体制改革的全貌。
三
“处罚权交由”的具体适用
诚然，《行政处罚法》第24条第1款已经大致勾勒出“处罚权交由”的实施路径。在此，应结合“处罚权交由”规则的多重规范意旨，形成兼顾行政效能与程序正当的权限配置标准，明确“迫切需要”与“有效承接”的判断维度，从而解决第24条适用中的具体难题。从行政权运行的有效性与有限性角度出发，“处罚权交由”的具体适用存在行政职权的外部配置与内部结构两种规范视角，分别对应着“处罚权交由”决定主体、承接主体的确定以及权限范围的限制。二者“双管齐下”，共同确保行政处罚权的有序下放。
（一）“处罚权交由”的决定主体
《行政处罚法》第24条第1款规定，省、自治区、直辖市有权决定将县级政府部门的行政处罚权交由乡镇政府、街道办事处行使。省、自治区、直辖市本身并不是权力主体，而仅仅是一种行政区划单元。在此，《行政处罚法》没有选择《实施意见》中“省级人民政府”的确定性表述，而是概括式地将“处罚权交由”的决定权赋予省级建制。这不单单是中央基于基层治理问题复杂性与灵活性的应对策略，其中更是蕴含着央地分权动态博弈以及立法与行政权限有序分工的丰富内涵。严格按照文义解释，省、自治区、直辖市既可以理解为省级人大及其常委会，也可以解释是省级政府，甚至可以将省级政府职能部门包括在内。对此，不得以加强处罚权下放严肃性为由，将省级政府及其部门排除在“处罚权交由”的全流程之外，而应该结合“处罚权交由”中不同的规范内涵，明确各有权主体的权限及其主要功能，在处罚权下放过程中实现立法与行政的有机平衡，充分调动地方有权机关的主动性和积极性，有效管理地方各项事务。
1.省级地方性法规明确处罚主体资格
基于赋权灵活性的考虑，由省级政府统筹规划则更为经济。然而，授予乡镇政府、街道办事处的行政处罚权原本属于县级政府部门，故应首先明确省级政府能否对县级政府部门的权限进行授出。
3.省级政府部门可以进一步明确权限分工
（二）“处罚权交由”的承接主体
结合《行政处罚法》第24条，只有能够“有效承接”的乡镇政府和街道办事处才有资格行使基层管理“迫切需要”的行政处罚权。在此，“迫切需要”只是“处罚权交由”的充分条件，而“有效承接”则是“处罚权交由”的必要条件。在早期推广的经济发达镇扩权改革中，各地已经按照乡镇、街道的人口与经济发达水平下放相应的行政管理权限。但这一阶段“权力下放”的主要目的是为基层配置其“迫切需要”的行政权力，确保“权力下放”的充分性，但基层既可以指乡镇政府与街道办事处，也可以是县级政府部门的派驻机构，下放的管理权并非必须由前者承担。在“处罚权交由”规则明确后，应结合“有效承接”的判断标准对处罚实施主体进行筛选，只有能够有效承接的乡镇政府和街道办事处才有资格行使下放的行政处罚权。
而如何理解“有效承接”，则需要运用内部视角对行政组织进行剖析。完备的行政组织能够为行政管理法的有效运行提供必要的体制保障；若组织内部缺乏履行行政任务的人员、编制、经费等，行政管理法亦得不到有效的实施。因此，各省、自治区、直辖市应统筹把握全省各个乡镇政府、街道办事处行政执法的实际情况，结合基层执法资源配置问题、乡镇政府和街道办事处职责之定位及行政管理体制的运作模式，灵活确定承接处罚权的基层行政机关，定期组织评估并开展处罚实施主体的动态筛选，避免出现“一刀切”的做法。实践中，上海市和北京市将辖区内所有街道办事处与乡镇政府确定为行政处罚实施主体，其余省份则根据区域内基层执法之现状有选择地将部分乡镇政府、街道办事处确定为处罚实施主体。
（三）“处罚权交由”的权限范围
《行政处罚法》第24条第1款规定，下放的行政处罚权必须是基层管理“迫切需要”且乡镇政府和街道办事处能够“有效承接”的，这在事实上限制了下放处罚权的种类与范围等。在此，有必要结合第24条第1款的限制条件对“处罚权交由”的边界予以明确，避免行政裁量权的滥用。
1.交由事项的边界
2.处罚种类的限缩
根据行政职权的结构，仅仅控制处罚权下放的事项领域并不能完全防止权力滥用，还应从行政处罚种类入手对“处罚权交由”进行实质合法性控制。虽然处罚权的设定与处罚权的赋予属于行政权主体产生的不同阶段，但两者均应受到法定条件与法定程序的约束。基于保障和监督行政机关有效实施行政管理的需要，《行政处罚法》规定地方性法规不能设定限制人身自由、吊销营业执照的行政处罚；地方政府规章仅能设定警告、通报批评或者一定数额罚款的行政处罚。那么，将相应行政处罚权交由乡镇政府与街道办事处行使时，有必要对其所采取的处罚种类进行必要的限制。
为了加强对行政处罚行为的控制，避免基层滥用影响相对人合法权益的手段，不应将较为严厉和过度限制行政相对人权益的行政处罚交由乡镇政府与街道办事处行使。如浙江省政府在《关于推进乡镇（街道）综合行政执法工作的通知》中特别规定，涉及作出没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物、降低资质等级、吊销许可证件、责令停产停业、责令关闭、限制从业等重大行政处罚决定的案件，仍由县级行政执法部门依法管辖，乡镇（街道）应及时移送。对此，各省、自治区、直辖市应结合本地实际情况，对交由基层行使的行政处罚种类进行负面排除，为基层处罚权的有序行使进行兜底性保障。
四
余论
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《法治研究》2022年第3期目录
【理论前沿】
1.试论法学的科学性
王利明（3）
2.GDPR的制度缺陷及其对我国《个人信息保护法》实施的警示