作者单位：上海社会科学院法学研究所
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【关键词】总体国家安全观国家安全金融安全法律规范体系
金融是国家重要的核心竞争力，金融安全是国家安全的重要组成部分，金融制度是经济社会发展中重要的基础性制度。在当前国际金融政治化、工具化趋向和国内守住不发生系统性金融风险底线的背景下，金融安全立法成为关系我国经济社会发展大局的重要课题。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从统筹中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局，实现国家长治久安的战略高度，创造性地提出了新时代国家安全工作的指导思想——“总体国家安全观”，强调“要积极推进国家安全、科技创新、公共卫生、生物安全、生态文明、防范风险、涉外法治等重要领域立法”，“健全金融法治，保障国家金融安全”。贯彻落实总体国家安全观，加快构建我国金融安全法律规范体系，是关系新时代中华民族伟大复兴和经济社会发展全局的带有战略性、根本性的重要课题。
一、总体国家安全观视域下
金融安全的界定
西方学术界一般认为“国家安全”(NationalSecurity)概念于1943年由美国政论家、专栏作家沃尔特李普曼(WalterLippmann)在其著作《美国外交政策：合众国之盾》中首次提出。事实上，1936年我国学者张弼就提出了“国家安全”的概念。“二战”结束后，“国家安全”成为国际政治中一个较为常用的概念。在其后的发展中，国家安全经历了以政治安全、国土安全、军事安全为主的传统安全，到金融安全、文化安全、科技安全、生物安全等非传统安全并存的发展演进。21世纪以来，随着金融全球化的发展演化，尤其是一些国家和组织将金融政治化、工具化，金融安全成为现代国家安全的组成部分与重要领域。同期，世界主要国家相继推进金融安全立法，以法治方式维护和保障其金融主权、安全和发展利益。
党的十八大以来，党中央高度重视国家安全在全局工作中的重要地位和作用。十八届三中全会提出“设立国家安全委员会，完善国家安全体制和国家安全战略，确保国家安全”。2014年4月15日，习近平总书记主持召开中央国家安全委员会第一次会议，提出“总体国家安全观”，实现了对于新时代国家安全事业的规律认识深化和重大理论创新，成为中国共产党“历史上第一个被确立为国家安全工作指导思想的重大战略思想”。总体国家安全观通过领导论、地位论、总体论、宗旨论、道路论、体系论、防范论、科技论、法治论和共同论等内涵要义，首次系统揭示和阐释了包括金融安全在内的国家安全工作的政治性、总体性、人民性、特色性、体系性、法治性和共同性等重要特点，为新时代金融安全法律规范体系构建，提供了重要的指导思想。
通过文献分析，国内外学者对金融安全这一非传统国家安全的概念尚未形成统一的共识，尤其是总体国家安全观视域下的金融安全及其立法研究目前几乎为空白。在外文文献中，“金融安全”并非以专有名词出现，通常将其作为国家安全及其子概念经济安全的组成部分，置于上位系统中探讨。本文认为，现代金融安全立法应立足总体国家安全观视域，从本质、系统、长期角度对金融安全的特性和规律作分析界定。在综合考察分析的基础上，本文认为新时代总体国家安全观下的金融安全具有以下主要特点。
金融全球化背景下，具有金融优势的国家往往对其他国家的金融主权造成影响甚至损害，从而影响该国金融安全。1997年东南亚金融危机的重要诱因就是有关国家的金融主权被削弱、侵害。近年来，我国对比特币等虚拟货币的规制，主要依据之一即其损害了我国货币发行权、监管权等金融主权，从而影响我国的金融安全。主权性是现代金融安全的根本属性，在金融安全法律规范体系构建中应予以专门明确和体现。
金融安全的总体性主要表现在以下方面：一是，金融作为现代经济的核心，已不再局限于金融行业、金融领域，而是已经融入国家经济运行、社会发展、社会稳定等各个方面，成为具有跨行业、跨领域、跨国界影响的多层次、多方面的总体系统工程。二是，金融安全与其他领域安全相互关联，金融风险的传导性、联动性、外溢性等效应明显。正如习近平总书记所指出的：“新形势下我国国家安全和社会安定面临的威胁和挑战增多，特别是各种威胁和挑战联动效应明显。”金融风险一旦发生传导蔓延，极易对经济和社会造成重大影响，进而影响一国国家安全。三是，维护和塑造金融安全，需要总体统筹、协调多个方面重要关系。主要包括总体统筹“国家利益至上，以人民安全为宗旨，以政治安全为根本”的有机统一，统筹“外部安全和内部安全、国土安全和国民安全、传统安全和非传统安全、自身安全和共同安全”等重要关系。
3.发展性。统筹发展与安全，是总体国家安全观的重要内涵和明确要求。“全面贯彻落实总体国家安全观，必须坚持统筹发展和安全两件大事。”现代金融安全的发展性，与之前主要追求一国内部金融体系稳定不同，更加注重在金融全球化背景下，本国金融体系健康发展过程中的金融安全维护，注重以科学的、主动的金融发展促进和塑造更高水平的金融安全。
金融安全的发展性主要体现在：(1)随着世界经济和国际金融的发展，各个国家的金融市场、金融机构、金融业务、金融产品及金融监管不断发展演化，从而导致金融安全相应也具有了动态发展的性质与特点。(2)面对21世纪以来不断变化乃至动荡的国际金融环境和国内金融发展形势任务，现代金融安全已超越传统的金融行业相对静态的稳定追求，应该是在动态发展中实现和保障金融安全。(3)在国际金融全球化及政治化、工具化背景下和博弈中，封闭、静态、被动应付的传统安全模式已不适应金融安全维护和保障需要，必须在科学认识、专业应对基础上，推进本国金融体系的持续健康发展，才能真正维护好现代国际金融格局下本国金融安全。
基于上述分析，本文从总体国家安全观角度，将现代金融安全界定为：金融全球化背景下，一国金融主权和金融体系的稳定运行、可持续发展及其他重大利益，处于不受侵害的状态。基本概念界定是理论体系建构的基础，在总体国家安全观指导下，应立足于现代金融安全的主权性、总体性和发展性等本质属性和特点，推进我国现代金融安全概念理论体系与法律规范体系的科学构建，以法治方式建立健全现代金融安全的制度体系与长效机制。
二、总体国家安全观视域下
我国金融安全立法面临
的主要问题
(一)我国金融安全法律规范的现状考察
上述金融法律法规主要规范的是金融市场、金融机构、金融业务等的运行及其监管，囿于部门立法、行业立法等原因，其中的金融安全条款多碎片化分散于多部法律法规，缺乏顶层设计和专门规范，缺乏跨部门、跨行业的体制机制统筹安排，且一般为原则性规定，缺乏可执行的程序和实体规定。
金融的高水平制度型开放与金融安全维护是需要统筹协调、同步推进的一对辩证关系和重要工作。如何把握促进金融开放和维护金融安全的平衡，构建与高水平开放相配套的金融安全法律规范体系，营造“更开放更安全”的金融制度环境，是一个需要高度重视、同步解决的重要问题。
综上可见，目前我国金融安全法律规范主要散见于金融管理、外商投资、国家安全等法律法规。总体而言，上述法律规范主要侧重于在金融市场准入、业务运营环节和金融基础设施建设方面维护金融稳定，总体国家安全观指导要求下的金融法律规范体系尚有待建立健全。在国际上金融全球化不断演化、我国金融对外开放持续推进的背景下，金融安全法律规范体系建设存在一定程度的缺位和不匹配、不适应情况，亟待研究解决。
(二)当前金融安全法律规范的主要问题
从现状考察来看，当前我国金融安全法律规范及其体系构建存在诸多需要解决的问题。突出表现在以下三个方面。
实然层面，长期以来，金融安全多是我国金融监管领域内一个政策性的，而非法制化的表达和安排；我国金融安全应对机制以临时性、应急性的政策手段为主，多停留在政策性、行政性的文件层面，缺乏法律化、制度化的机制与方式。以“金融安全”进行法律法规检索，可以发现“金融安全”在我国现有的立法中仅有非常零星的一些规定和表述。在全国人大及其常委会制定的各部法律中，仅在《行政处罚法》(2021修订)第36条出现了“金融安全”的表述。在行政法规层面，仅有《工业产品生产许可证管理条例》和《国有重点金融机构监事会暂行条例》两部条例中出现“金融安全”的表述。相对政策而言，法律具有明确性、强制性、稳定性的特点，法律规范及其之上的依法治理，相较政策驱动型治理具有“固根本、利长远、稳预期”等更好的支撑保障和规制规范作用。党的政策主张到国家法律规范的转化不及时，也导致了金融安全维护保障、金融风险防范化解等依法行政依据及司法根据不足等诸多问题。
2.金融安全立法的政治性、总体性不足。政治性是包括金融安全在内的国家安全的首要属性。就此，总体国家安全观明确提出了以人民安全为宗旨，以政治安全为根本和国家利益至上有机统一的政治立场、观点。经济是政治的物质基础，政治是经济的集中表现。金融作为现代经济的核心，其一定时期、一定范围被忽视的“政治性”其实是马克思主义政治经济学的重要论断和必然推论。马克思曾批判性地指出：“虽然在观念上，政治凌驾于金钱之上，其实前者是后者的奴隶。”2022年6月17日，中共中央政治局明确强调要“深化对金融工作政治性和人民性的认识，坚定不移走中国特色金融发展之路”。
长期以来，我国金融安全及其立法理论和实践，主要是从金融系统的经济性、技术性、行业性出发，未能全面准确反映现代金融安全的“政治性”“总体性”等本质属性和特点，一定程度影响了我国金融安全法治的水平和成效。
3.金融安全立法的专门性、体系性缺失。在对我国法律规范体系进行的评估中，立法完备性是衡量法治体系有法可依程度的指标，而这一指标又将“法律体系完备性”涵盖在内。通常认为，是否具有专门性立法和层次性结构，是某一类法律规范是否足以成为法律规范体系的重要衡量因素。
构建起系统完备的金融安全法律规范体系，是新时代金融安全发展亟需的重要基石和基础制度。在21世纪复杂的金融安全形势下，贯彻落实新时代全面依法治国方略，我国金融安全立法的专门性和体系性不足等问题，亟待在理论和实务层面予以推进解决。
三、构建金融安全法律规范体系
的政策基础
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视金融安全工作，对金融安全工作创造性地提出了一系列新理念、新论断、新部署，系统回答了新时代金融安全工作的战略地位、政治保障、主动防范、根本任务、根本举措、改革深化、加强监管、国际治理、组织保障和法治保障等一系列重大理论和实践问题，形成了习近平关于新时代金融安全工作的重要论述，成为党中央对于新时代金融安全工作政策主张的重要内容。重要论述主要包括以下核心要义。
1.“战略根本论”，指出了金融安全的重要地位价值。“维护金融安全，是关系我国经济社会发展全局的一件带有战略性、根本性的大事”，要“切实把维护金融安全作为治国理政的一件大事”。基于金融作为现代经济核心、资源配置和财富分配的重要工具、推动经济发展重要力量的重要地位和作用，“战略根本论”将金融安全提升到了国家全局层面和根本战略高度，为金融安全法律规范体系建设的宗旨、意义和价值奠定了坚实基础。
2.“政治保障论”，强调了金融安全的党的领导和中国道路。“做好新形势下金融工作，要坚持党中央对金融工作集中统一领导，确保金融改革发展正确方向，确保国家金融安全”，“要强化党中央对金融工作的集中统一领导，坚定不移走好中国特色金融发展之路”。“政治保障论”明确了我国金融安全事业的政治性这一首要属性，明确了党的领导这一最大优势，确立了我国金融安全及其立法的政治原则、发展道路和根本保障。
3.“防范化解论”，突出了金融安全工作的主动性和防范化解的重要性。“准确判断风险隐患是保障金融安全的前提”，“要把主动防范化解系统性金融风险放在更加重要的位置”。“防范化解论”指出了金融安全工作的事前预防、预警、防范和化解等主动性工作的重要性，对于现代金融安全理念提升，金融风险的监测评估、预防预警、防控化解、处置应对和恢复重建等全流程保障和规范，提出了重要的立法方向和内容要求。
5.“服务实体论”，明确了维护金融安全的根本措施。“为实体经济服务是金融的天职，是金融的宗旨，也是防范金融风险的根本举措”，“实体经济健康发展是防范化解风险的基础”，“遵循金融发展规律，紧紧围绕服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革三项任务”。“服务实体论”揭示了金融风险形成的根本原因，指明了防控金融风险、维护金融安全的根本举措，对于金融服务实体经济的立法规范提出了明确方向和重要指引。
6.“深化改革论”，强调了金融系统的供给侧改革。“深化金融改革”是习近平主持中共中央政治局第四十次集体学习时，提出的维护金融安全六项任务之首，并强调要“深化金融供给侧结构性改革，平衡好稳增长和防风险的关系，精准有效处置重点领域风险”。“深化改革论”基于金融安全的发展性，揭示了通过金融供给侧改革，促进和保障金融体系可持续安全的规律，对金融改革保障和促进金融安全的相应立法提出了重要要求。
7.“加强监管论”，明确了维护金融安全的监管模式与监管重点。“加强监管”是习近平主持中共中央政治局第四十次集体学习时，提出的维护金融安全的第二项任务。提出要“加强金融监管”，“改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架”。“加强监管论”基于金融系统作为多重多层复杂委托代理关系结构的特点，对现代金融安全角度为科学的金融监管理念树立、金融监管体系建设、金融监管方式手段完善等提出了立法要求。
9.“队伍建设论”，强调了金融安全干部人才队伍建设的重要性和素质能力要求。要“提高领导干部金融工作能力”，强调领导干部要“把握金融规律，既要学会用金融手段促进经济社会发展，又要学会防范和化解金融风险”，对金融人才队伍建设提出了“政治过硬、作风优良、业务精通”的要求。干部人才队伍建设是金融安全事业的重要基础与基本保障，“队伍建设论”为金融安全干部人才队伍建设的立法保障与促进作出了明确部署要求。
10.“安全法治论”，提出了金融安全依法治理、依法维护的明确要求。“用法治方式有效应对挑战、防范风险，维护国家主权、安全、发展利益”，强调要“健全金融法治，保障国家金融安全”。全面依法治国背景下，健全完善的金融安全法律规范体系是金融安全工作合法性、有效性的基石和保障。“安全法治论”为我国新时代金融安全法律规范体系构建奠定了坚实的政策基础，作出了明确的部署要求。
四、总体国家安全观下
保障我国金融安全
应采取的转型方向
以总体国家安全观、习近平法治思想为指导，基于当前我国金融安全法律规范的现状与问题，笔者认为，应从治理范式、治理目标和治理体系三个方面推进现代金融安全立法的发展转型。总体而言，在金融安全治理范式上由政策驱动向依法治理转型，在治理目标上由行业稳定向总体安全转型，在治理体系上由分散立法向体系构建转型。
(一)金融安全治理由政策驱动向依法治理发展转型
党的十八大提出，法治是治国理政的基本方式，要加快建设社会主义法治国家，全面推进依法治国。这一重要论断和决策作出了我国国家治理范式全面法治化转型的重大部署。对于涉及地位作用重要、主体众多、利益关系复杂、影响综合深远的“金融”和“国家安全”两项重要工作的集成的“金融安全”，结合我国金融安全治理长期以来以政策驱动型治理为主，政策法律化较为滞后，一定程度上影响我国金融安全维护的客观情况，应着力推进金融安全由政策驱动向依法治理的发展转型。
国家安全政策的法律化是法学、国家安全学、国际关系学等多学科、多知识域交叉的重要课题，也是国家安全实践在现代金融条件下面临的一个现实问题。治国理政制度安排从理论发展到公共政策、再到国家立法是国际上一个较为通行的模式。以金融安全法律制度有较长发展历史的美国为例，金融及其安全立法发展呈现出“金融活动—金融政策—金融立法”的运行轨迹，从而在不同历史时期对应产生了相应的金融安全立法。如《格拉斯―斯蒂格尔法》(Glass-SteagallAct)、《联邦存款保险公司改进法》(TheFDICImprovementAct)、《金融机构改革、复兴和强化法》(FinancialInstitutionsReformRecoveryandEnforcementAct)等。对于我国而言，党和国家关于金融安全的公共政策与法律规范的价值追求与定位是相统一的，前者可以作为后者的重要基础。法律的规范性、程序性、强制性，法治固根本、稳预期及利长远的功能，能够更好地保障和规范现代金融安全工作。坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设已成为基本国策，对于金融安全这一重要国家安全领域，应该、也只能是通过依法治理，才能够实现金融安全治理的现代化。
(二)金融安全立法由行业稳定向总体安全发展转型
现代金融安全的总体性，金融风险的联动性、传导性、外溢性等特点，决定了金融安全的治理目标不再是之前传统技术和狭义角度的一国金融行业稳定。总体统筹金融发展与金融安全、涉外金融安全与内部金融安全、传统金融安全与新型金融安全等关系，保障总体金融安全，应成为新时代金融安全工作的应然目标，并在立法和执法、司法和守法等方面作出相应的制度安排和实然努力。
(三)金融安全制度由分散立法向体系构建发展转型
五、保障我国金融安全宜采取的
法律规范体系结构
(一)基本法律金融安全框架规定
上位立法是金融安全法律规范体系构建的前提与基础。从立法位阶上看，《国家安全法》并非属于《宪法》及《立法法》规定的“基本法律”，其制定和修改都是由全国人大常委会负责。而规范国家安全具体专门领域的《反分裂国家法》《情报法》等却是由全国人大制定通过，位阶效力高于《国家安全法》。为此，建议适时将全国人大常委会审议通过的属于普通法律范畴的《国家安全法》修订完善，提升至由全国人大审议制定的基本法律，使其能够在更高的法律位阶贯彻落实总体国家安全观，统领新时代我国国家安全法治建设，为金融安全法律规范体系提供更为坚实的上位法依据和基准。
《国家安全法》的高度和广度必然使其只能对某一领域、某一方面的国家安全作出篇幅有限、宣示性的规定。目前《国家安全法》关于金融安全的条款主要是第20条：“国家健全金融宏观审慎管理和金融风险防范、处置机制，加强金融基础设施和基础能力建设，防范和化解系统性、区域性金融风险，防范和抵御外部金融风险的冲击。”本条表述的是在金融领域维护国家安全的任务。基于前述总体国家安全视域下的金融安全的分析界定，结合习近平关于新时代金融安全工作的重要论述的部署要求，建议在下次修订时，充分认识把握现代金融安全的主权性、总体性和发展性，将该条修改完善为3款。具体建议为：“第1款：国家维护金融安全，保障国家金融主权和金融体系稳定运行、可持续发展及其他重大利益。第2款：提高金融服务实体经济水平。促进金融业竞争能力、抗风险能力、可持续发展能力提高。加强金融安全基础设施建设，健全金融审慎监督管理。第3款：建立健全金融风险防范化解、应急处置、恢复重建等机制，防范和抵御内部、外部金融风险的冲击，守住不发生系统性金融风险的底线。”
(二)金融安全专门普通法律
正如前述考察发现，现行金融法律法规多为对各自领域的金融行业发展、金融产品创新、金融监督管理的立法规范。从金融安全角度，在总体制度设计和体系构建上还存在一定的缺位和滞后，尤其是总体金融安全观视角的金融安全法律规范条款还不多，有待适时予以修正和补充完善。由此，随着金融业态不断发展，各个金融领域、部门的法律法规，应将贯彻落实总体国家安全观，维护现代金融安全作为相应各个具体金融领域法律法规制定和修订的必要价值定位、条款重要内容。
(四)金融安全行政法规
国务院立法部门应当会同有关金融主管部门，在对我国金融市场运行过程中可能存在的金融安全问题有较为充分的认识和论证的基础上，推进金融领域金融安全行政法规的立法修法工作。
(五)金融安全部门规章
在金融安全成为国家安全重要组成部分，维护金融安全成为“关系我国经济社会发展全局的一件带有战略性、根本性的大事”背景下，在我国长期金融分业经营、分业监管及综合经营、功能性监管发展趋势下，应坚持“抓发展必须抓安全”这一重大原则，国务院立法部门、国家安全部门应建立健全与国务院金融稳定发展委员会、中国人民银行、证监会、银保监会等金融主管组织机构和部门的相应联系工作机制，分工合作，健全完善部门规章层面各金融部门、行业的金融安全立法。
根据当前金融发展与国家安全的现实情况，建议在金融安全部门规章立法层面，建立“谁主管、谁负责”“谁审批、谁负责”的金融安全责任体制机制，并通过立法予以确立。在此基础上，针对各个具体金融部门、金融行业，在金融主管部门的国家安全职责、任务、权力及其保障，金融管理对象的国家安全责任、义务，金融业务的性质、流程涉国家安全的事项等方面，通过部门规章，从事前预防、事中处置、事后处理等全流程角度，对银行、保险、证券、期货、货币外汇、基金、信托以及村镇银行等具体金融行业的国家安全工作等进行立法规范。
(六)金融安全地方性法规
一段时期以来，我国出现了经济活动金融化、地方金融普遍化及地方监管薄弱化等现实情况，一定程度、一定范围内出现了一系列金融风险事件。突出表现在：(1)地方金融一定范围、一定程度管理失序、监管缺位。无视或忽视金融行业的特性特点，盲目、错误信奉“法无禁止皆可为”，导致地方金融机构、金融业务、金融产品市场准入失序、管理失范。(2)小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司等“7+4”多种金融业态纷纷设立，但是由于监管法规依据缺位、监管力量不足等原因，导致一段时期风险事件多发、频发，甚至对一些地方的社会稳定造成严重影响。
(七)金融安全涉外公约条约
在金融全球化发展演化格局和背景下，金融拟制权、创制权、定价权、主导权、制裁权等成为影响国际博弈均衡走向的重要因素甚至工具的情况下，国际法层面涉外公约、条约成为影响一国金融安全的重要方面。有观点认为，涉外公约、条约不属于狭义的法律规范体系内容。但是，在国际金融成为全球治理重要领域和战略工具、公约、条约成为金融治理合作重要方式的背景下，基于现代金融的主权性、总体性和发展性及跨境风险外溢传播等特点，将涉及金融安全的涉外条约、公约纳入金融安全系统性法律规范体系是应有之义。
六、结语
新时代中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局中，金融安全作为国家安全的重要组成部分具有前所未有的重要性。党和国家高度重视金融安全在经济社会发展大局中的战略性、根本性地位和作用。在新时代金融安全目标任务实现的过程中，金融安全法律规范体系构建既是应然层面的重要要求，也是实然层面的必要基石。