【摘要】：宪法文本中“法律”一词总共出现82处，其中需要予以具体化的49处。对宪法文本中的“法律”的具体化可以分为四种情况：“照抄”式的具体化，人大立法的具体化，人大立法和行政立法共同的具体化以及主要依靠行政立法的具体化。部分或者主要依靠行政立法具体化的“法律”集中在土地和非国有制经济两方面，而这两个方面都不宜主要由行政立法予以规范。因此，“立法时代”未可结束。
【关键词】：宪法文本“法律”具体化人大立法行政立法
所谓宪法文本中的“法律”是指在现行宪法（1982年宪法及其四次修正案）的文本中包含的“法律”字样。宪法文本中的“法律”究竟只包括全国人大及其常委会的立法还是也包括行政法规、地方性法规、行政规章等等全部表现形式，在理论上尽可以争议；但是，在我国的实践中，宪法文本中的“法律”一词在不同语境中有不同的涵义，有时仅指全国人大及其常委会的立法，有时则可以包括其他规范。{1}就本文而言，笔者力图探明以下三个问题：第一，宪法文本中的“法律”一词是否需要制定专门的法律规范（本文所采用的“法律规范”一词是广义的，既包括人大立法，也包括其他规范）予以具体化？第二，如果需要的话，我国现行法律体系中是否已经存在相应的法律规范？宪法文本中“法律”被法律规范予以具体化的情况如何？第三、宪法文本中的“法律”被具体化的情况本身是否合法？是否有助于我国的宪政法治建设？
一、不需要制定专门的法律规范加以具体化的情况
此种情形主要表现为，宪法文本中出现的“法律”一词本身属于一种概括性表述，不指向某一方面的特别规定，也不需要制定专门的法律规范予以具体化。现行宪法文本中“法律”一词共出现了82处，其中，不需要专门的法律规范加以具体化的有33处，可以分解成以下几种用法。
1．“法律”和“宪法”、“行政法规”连用。在宪法文本中“法律”一词与“宪法”连用最为常见，共出现了十处。如宪法第5条第4款：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”第5款：“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”第33条第4款：“任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务。”第53条：“中华人民共和国公民必须遵守宪法和法律，保守国家秘密，爱护公共财产，遵守劳动纪律，遵守公共秩序，尊重社会公德。”第67条第七项，全国人大常委会有权“撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”。第76条第1款：“全国人民代表大会代表必须模范地遵守宪法和法律，保守国家秘密，并且在自己参加的生产、工作和社会活动中，协助宪法和法律的实施。”第89条第一项，国务院有权“根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令”。
宪法文本中“法律”和“行政法规”连用的情形也出现了两次。宪法第5条第3款：“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”第90条第2款：“各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章。”“法律”和“宪法”、“行政法规”共同连用的情况在宪法中出现了三次。宪法第67条第八项，全国人大常委会有权“撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议”。第99条第1款前半句，“地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行”。第100条：“省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案。”
2．“法律”一词作为修饰语，在宪法文本中表现为“以法律的形式”、“法律效力”、“法律的基本原则”、“法律委员会”和“法律监督机关”等形式，整部宪法中这种情况共有五处。宪法序言最后一段：“本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力。”第67条第三项，全国人大常委会有权“在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触”的第二处“法律”字样。第70条：“全国人民代表大会设立民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会和其他需要设立的专门委员会。”第129条：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”
4．“法律”一词的其他用法共有六处。宪法第18条第2款后半句规定，在中国境内的外国企业和其他外国经济组织以及中外合资经营的企业，“它们的合法的权利和利益受中华人民共和国法律的保护”。第33条第2款：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”第64条第2款：“法律和其他议案由全国人民代表大会以全体代表的过半数通过。”第67条第三项规定，全国人大常委会有权“对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触”中的第一处“法律”字样。第75条规定：“全国人民代表大会代表在全国人民代表大会各种会议上的发言和表决，不受法律追究。”第115条前半句，“自治区、自治州、自治县的自治机关行使宪法第三章第五节规定的地方国家机关的职权，同时依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限行使自治权。”
在这种语境下，“法律”是一种概括性的表述，涉及的领域不特定，指向的对象也不特定，因此，不需要专门立法予以具体化。
二、宪法文本中的“法律”被法律规范具体化的情况
纵观整个宪法文本，在所有出现“法律”字样之处，除了不需要制定专门法律规范予以具体化的之外，全部“法律”都有相应的法律规范予以具体化，只不过，具体化的程度、方式有所不同。
宪法第13条第2款：“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。”这一条款主要被全国人大制定的民法通则、物权法和继承法所具体化。
宪法第16条第1款：“国有企业在法律规定的范围内有权自主经营。”这里的“在法律规定的范围内有权自主经营”已经被全民所有制工业企业法第2条和第22～34条关于国有企业的自主权的规定所具体化。
宪法第31条：“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”根据宪法，全国人大制定了香港特别行政区基本法和澳门特别行政区基本法。
宪法第34条：“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。”这里“依照法律被剥夺政治权利”所指的“法律”是刑法。
宪法第40条：“中华人民共和国公民的通信自由和通信秘密受法律的保护。除因国家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安机关或者检察机关依照法律规定的程序对通信进行检查外，任何组织或者个人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密。”这里两处“法律”主要指的是刑法、国家安全法、邮政法和监狱法。
宪法第41条第3款：“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”这里依照的“法律”是全国人大制定的国家赔偿法。
宪法第55条第2款：“依照法律服兵役和参加民兵组织是中华人民共和国公民的光荣义务。”全国人大制定了兵役法，全国人大常委会1998年对该法进行了修改。全国人大常委会1995年制定的预备役军官法对于预备役军官做出了规定。刑法第373、374、376、379、435条对于侵害兵役制度的犯罪做出了规定。
宪法第56条：“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务。”对本处“法律”进行具体化的人大立法有个人所得税法、税收征收管理法。刑法（第201～212条）规定了“危害税收征管罪”。国务院则制定了《对储蓄存款利息所得征收个人所得税的实施办法》并对该办法进行了修改。
宪法第59条第3款：“全国人民代表大会代表名额和代表产生办法由法律规定。”对此，全国人大制定的选举法及其几次修正案作了全面的规定。全国人大常委会制定了中国人民解放军选举全国人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会代表的办法，全国人大颁布了特别行政区选举全国人大代表的办法。宪法第77条：“全国人民代表大会代表受原选举单位的监督。原选举单位有权依照法律规定的程序罢免本单位选出的代表。”宪法第97条第2款：“地方各级人民代表大会代表名额和代表产生办法由法律规定。”宪法第102条第2款：“地方各级人民代表大会代表的选举单位和选民有权依照法律规定的程序罢免由他们选出的代表。”这三处主要是由选举法予以具体化的；其中关于罢免的程序，全国人大组织法（第15、45条）、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法（第38条）、代表法（第5条）都有规定。
宪法第67条第四项规定，全国人大常委会有权“解释法律”，立法法第42～47条对于全国人大常委会解释法律做出了具体规定。
宪法第73条：“全国人民代表大会代表在全国人民代表大会开会期间，全国人民代表大会常务委员会组成人员在常务委员会开会期间，有权依照法律规定的程序提出对国务院或者国务院各部、各委员会的质询案。受质询的机关必须负责答复。”第78条：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会的组织和工作程序由法律规定。”这两条也主要是由全国人大组织法、全国人民代表大会议事规则、全国人大常委会议事规则予以具体化的。关于质询的程序，代表法第14条、监督法第35条也作了规定。
宪法第86条最后一款：“国务院的组织由法律规定。”全国人大为此制定了国务院组织法。
宪法第89条第十七项规定，国务院有权“审定行政机构的编制，依照法律规定任免、培训、考核和奖惩行政人员”。全国人大制定了公务员法、行政监察法，国务院发布了行政机关公务员处分条例。
宪法第91条第2款：“审计机关在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。”全国人大常委会为此制定了审计法。宪法第109条：“县级以上的地方各级人民政府设立审计机关。地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，对本级人民政府和上一级审计机关负责。”本条也是由审计法予以具体化的。
宪法第130条第3款：“人民检察院的组织由法律规定。”全国人大制定了人民检察院组织法。
3．人大立法和行政立法共同予以具体化的情况。宪法第8条第1款：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。”这里所谓“在法律范围内”所指的“法律”应当是农村集体经济组织中的农户（即承包方和农村个体工商户）经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜的法律依据。就承包土地的农户而言，主要体现为土地承包法第17条。该条规定：“承包方承担下列义务：（一）维持土地的农业用途，不得用于非农建设；（二）依法保护和合理利用土地，不得给土地造成永久性损害；（三）法律、行政法规规定的其他义务。”就经营家庭副业和饲养自留畜的个体工商户而言，主要体现为城乡个体工商户管理暂行条例第3条：“个体工商户可以在国家法律和政策允许的范围内，经营工业、手工业、建筑业、交通运输业、商业、饮食业、服务业、修理业及其他行业”。
宪法第19条第4款：“国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业。”全国人大制定了民办教育促进法；在职业教育法第21、26、28条中也有鼓励社会力量办学的规定。国务院制定了中外合作办学条例，教育部制定了中外合作办学条例实施办法。
宪法第89条第十六项规定，国务院有权“依照法律规定决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入紧急状态”。我国尚无紧急状态法，但是已经制定了戒严法、防震减灾法；国务院制定了突发公共卫生事件应急条例、破坏性地震应急条例、核电厂核事故应急管理条例等行政法规。宪法第95条第3款：“自治区、自治州、自治县设立自治机关。自治机关的组织和工作根据宪法第三章第五节、第六节规定的基本原则由法律规定。”全国人大制定了民族区域自治法，国务院制定了国务院实施《中华人民共和国民族区域自治法》若干规定。
宪法第99条第3款：“民族乡的人民代表大会可以依照法律规定的权限采取适合民族特点的具体措施。”地方各级人大和地方各级政府组织法第9条规定了民族乡的职权。国家民族事务委员会颁布了《民族乡行政工作条例》。
宪法第10条第1、2款规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”究竟农村和城市郊区的‘土地哪些属于国家所有，土地管理法、物权法都语焉不详。土地管理法第8条、物权法第47条基本照抄了宪法的条文，没有具体指明农村和城市郊区的土地哪些属于国家所有。只有国务院颁布的《土地管理法实施条例》第2条规定：“下列土地属于全民所有即国家所有：（一）城市市区的土地；（二）农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地；（三）国家依法征用的土地；（四）依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地；（五）农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地；（六）因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。”
宪法第10条第4款规定：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”就“土地的使用权可以依照法律的规定转让”的“法律”而言，人大立法的规定很不完全。土地管理法第2条第3款基本上是“照抄”了宪法条文。该法第63条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”该法第73条、第81条规定了对于非法转让土地的处罚，但都不是关于土地使用权如何依法转让的。国务院颁发了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》对国有土地使用权转让进行了全面规定。中国人民解放军总参谋部、总政治部、总后勤部根据国务院的暂行规定发布了《军用土地使用权转让管理暂行规定》对军用土地使用权转让作了全面规定。各省也根据国务院的暂行条例制定了实施办法。
宪法第17条第1款：“集体经济组织在遵守有关法律的前提下，有独立进行经济活动的自主权。”这里的“法律”类似于非公有制经济的情况。全国人大制定了乡镇企业法，该法第12条规定：“国家保护乡镇企业的合法权益；乡镇企业的合法财产不受侵犯。任何组织或者个人不得违反法律、行政法规干预乡镇企业的生产经营，撤换企业负责人；不得非法占有或者无偿使用乡镇企业的财产。”国务院曾经制定了《关于城镇集体所有制经济若干政策问题的暂行规定》和《关于轻工业集体企业若干问题的暂行规定》两个行政法规对集体经济组织进行规范，现在这两个条例都失效了。取而代之的《城镇集体所有制企业条例》和《乡村集体所有制企业条例》是对集体经济组织适用的主要规范。
三、未可结束的“立法时代”
以上的梳理主要是技术性的，由于知识所限，可能存在一些错漏；但是，基本上应当是准确的。总之，在现行宪法文本中，出现“法律”字样的总共82处，其中，不需要具体化的33处。在需要法律规范予以具体化的49处中，主要有四种表现形式：第一，人大立法“照抄”式的具体化，共出现5处；第二，主要依靠人大立法具体化，共出现30处；第三，由人大立法和行政立法共同予以具体化，共7处；第四，主要由行政立法予以具体化，7处。
笔者在写作过程中，对于第一种形式，即宪法文本中的法律条文被人大立法原文“照抄”的，究竟是归结为已经被具体化了的还是根本就没有被具体化一直犹疑不决，最后还是勉强做了现在的分类。其实，在第一种情况下，宪法文本中的“法律”本来是需要立法进行细化的，但是，人大制定出来的法律却并不曾对宪法的该条文进行细化，只是简单照搬、照抄，这实在算不上什么具体化。这种情形，只能说宪法文本中的“法律”具体化、明确化的任务尚未完成。更重要的是，这种照抄、照搬容易给人们造成一种印象，那就是宪法文本本身包含的该条文实际上是没有法律效力的，只有经过人大立法的“照抄”，才从“根本法”转化成了一般意义上的“法律”，从而具备了法律约束力。虽然运用传统中国宪法学理论可以很容易的批判这种观点，但是造成这种认知的部分原因却是我国的立法现实。
当前，理论界和实务界基于我国“有中国特色的社会主义法制体系已基本形成”的判断指出，当前法治建设的中心应当从“立法时代”进入“执法时代”，强化对已有法律的遵守和执行。应该说，这样的提法有一定的道理，毕竟我们制定出了那么多部法律，简直是要“法律爆炸”了。但是，也需要反思，在已经制定出来的法律中究竟有多少甘于作宪法文本的“文抄公”，只是简单照搬了一下宪法条文，实际执行仍然需要行政部门制定出更加繁杂的“实施办法”呢？我们具备制定出符合实际而又操作性强的人大立法的条件和能力吗？对于紧急状态条件下人身自由的保障以及更广泛的公民基本权利的保护，人大立法真的够了吗？对于土地问题、非公有制经济的平等保护问题难道真的可以付之行政立法吗？在这个意义上，笔者认为，全国人大及其常委会的立法任务远未完成，“立法时代”也并未结束；即使在在经济方面的立法确实已经种类颇多，条文繁复，但是在民生立法、民权立法方面，任务尚繁，目标尚远，仍需努力。
【注释】[1]宪法第53条也涉及“遵守”，“法律”是和“宪法”连用的，这里不再重复。
[2]宪法第99条第一款前半句也涉及保证“法律”的执行，前已述及，不重复计算。
[3]关于宪法文本中的“基本法律”，可参见韩大元、刘松山：《宪法文本中“基本法律”的实证分析》，《法学》2003年第4期。
[5]有的连行政立法都算不上，比如国务院为指导非公有制经济发展于2005年颁发的《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，这个意见是目前关于非公有制经济最重要的规范，但是，在规范形式上，却连行政法规也算不上。可参见韩大元：《非公有制经济的宪法地位》，《法学家》2005年第3期。【参考文献】{1}韩大元，王贵松．中国宪法文本中“法律”的涵义．法学，2005（2）．{2}唐德华．宪法及其配套规定新释新解．人民法院出版社，2004，67．{3}王德祥，徐炳著．《中华人民共和国宪法（注释）》．群众出版社，1984．20；朱锋．《<中华人民共和国宪法>释义》．人民出版社，1993，13．