为了保证公共产品和服务提供的广泛性和持续性，我国的基础设施和公用事业项目一直以来都是通过政府财政支持投资建设。在全面深化改革以及加大政府对基础设施和公共事业领域建设投资的背景下，为了改善该领域对政府财政依赖程度高、效率低下、浪费严重的现状，满足国民对公共产品和服务日益增长的需求[曹珊：《政府和社会资本（PPP）项目法律实务》，法律出版社2016年版。]，2013年11月中共十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中第二十三条提出，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营，从此拉开了政府与社会资本合作（Public-Private-Partnership，以下简称“PPP”）先河。
根据国家发展和改革委发布的《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资【2014】2724号）第一条规定，政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作（合作逐渐深入）等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。PPP项目从融资、建设、运营、移交等全过程都是依据政府方与社会资本方签订的PPP项目系列合同来实现的，而PPP项目系列合同通常包括PPP项目合同、融资合同、股东协议、履约合同、咨询服务合同和保险合同等，其中PPP项目合同是整个PPP项目合同体系的基础和核心，是政府方与社会资本方合理分配风险、明确权利义务、合作提供公共产品与服务的基础和依据。因此正确认识PPP项目合同的性质，对于寻找PPP项目合同高效合理的争议解决方式具有重要意义（本文中PPP项目之“协议”与“合同”具有相同含义，不做区分）。
PPP项目合同为民事合同。财政部于发布的《关于规范政府和社会资本合作管理工作的通知》（财金【2014】156号）第二条规定，在PPP模式下，政府与社会资本是基于PPP项目合同的平等法律主体，双方法律地位平等、权利义务对等，应在充分协商、互利互惠的基础上订立合同，并依法平等地主张合同权利、履行合同义务。国家发展与改革委员会于2014年12月发布的《政府和社会资本合作项目通用合同指南》中第一条对PPP项目合同编制原则条款的规定，该规定强调合同各方都是平等主体，其以市场机制为基础建立互惠合作关系，通过合同条款约定并保障权利义务。因此，PPP项目合同应当受《合同法》等民事法律调整，其性质或者争议解决均应当受民事法律规范。
部分PPP项目合同为行政协议。《行政诉讼法》第十二条第十一款规定，认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的可以依据《行政诉讼法》进行起诉，上述协议即为下文中的行政协议。根据2019年11月通过的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称为“新司法解释”）第一条规定，行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议是指行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。并在第二条以列举方式规定政府特许经营协议以及符合第一条规定的政府与社会资本合作协议均为行政协议。新司法解释明确了以下三点事宜：一、作为PPP项目合同常见形式之一的政府特许经营协议应当被认定为行政协议，受行政法律规范调整；二、部分涉及行政法上权利义务内容的PPP项目合同应当被视为行政协议，受行政法律规范调整。三、不具备行政法上权利义务内容的PPP项目合同应当视作平等主体之间的民事合同，受民事法律规范调整。
政府方需要承担持续提供公共产品与服务的担保责任。换而言之，与一般的民事合同关系中的当事人不同，政府方由于其有为国民提供优质而稳定的公共产品与服务的责任，因此即使产品与服务的提供主体已变更为项目公司或者私部门，也不能免除政府承担上述义务，该担保责任并不因PPP协议的缔结、变更或履行不能而得以免除[刘飞：《PPP协议的法律性质及其争议解决途径的一体化》，《国家检察官学院学报》2019年第4期，第93-105页。]。比如在项目合作期限届满、项目合同提前终止后，政府方需对项目及时收回或回购、进行重新采购或自行运营，以保障公共产品和服务的提供不受PPP项目终止的影响，这一种基于政府方法定职责的担保责任体现了PPP项目合同的公法属性，政府方仅仅是借用了社会资本以及私部门的管理能力来完成国家任务，公共产品和服务的最终提供者和责任人实际上仍然是国家。譬如项目公司或者私人部门违反了不中断提供义务、连续性的合理价格与一定品质的担保义务，政府方仍然会承担最后的责任，至于政府方可以依据PPP项目合同约定追究社会资本方的责任则是另外一码事。由此可看出PPP项目合同具有公法性，并且该公法属性无法与PPP项目合同相剥离。
综上所述，PPP项目合同应当具备公法性与私法性双重属性。
北京北方电联工程有限责任公司与乌鲁木齐市交通运输局的合同纠纷案件中，乌鲁木齐市城市交通局与北京北方电联工程有限责任公司于2007年4月28日签订《新疆维吾尔自治区乌鲁木齐乌拉泊至板房沟、水西沟公路工程项目BOT投资协议书》，由北京北方电联工程有限责任公司成立项目公司负责项目的经营、收费和管理。2009年6月乌鲁木齐市城市交通局下达《关于暂停乌拉泊至板房沟、水西沟收费站收费的通知》，致使双方签订的BOT投资协议无法履行。因双方对政府回购的金额无法达成一致意见，北京北方电联工程有限责任公司起诉至法院。对于案涉BOT投资协议的性质，一审法院、二审法院的观点截然不同。
新疆维吾尔自治区高级人民法院（一审法院）认为，乌鲁木齐市城市交通局在签订BOT投资协议、监督和指挥协议的履行、变更或者解除合同等方面均享有单方的优越和主导地位，双方不是以平等民事主体的身份签订协议，因而案涉协议不属于民事法律关系中的合同。
最高人民法院（二审法院）认为，不能仅凭乌鲁木齐市城市交通局的行政主体身份，确定争议法律关系的实际性质。影响回购发生及方式的行政行为，与回购过程中就回购依据产生的争议，分属不同的法律关系且相互独立。各方当事人在回购款的支付问题上，处于平等的法律地位，不能排除民事法律规范的适用[参见最高人民法院（2014）民二终字第40号民事裁定书。]。
辉县市人民政府与河南新陵公路建设投资有限公司合同纠纷一案中，新陵公路建设指挥部于2014年9月15日与河南省万通路桥建设有限公司签订《新陵公路项目协议书》，此后由于河南新陵公路建设投资有限公司请求辉县市政府回购新陵公路与鸭口收费站的问题未予解决，遂诉至法院。
最高人民法院在本案二审判决书中认定，虽然BOT合同一方为行政机关，但所缔约合同内容体现的是民商事法律关系，应属于民商事合同，履行该合同所产生的争议属于民事争议[参见最高人民法院（2018）最高法民终1319号民事判决书。]。