【摘要】《民法典》规定在没有继承人或者继承人均放弃继承的情况下，由被继承人生前住所地的民政部门或者村民委员会担任遗产管理人承担兜底性责任。此条之立法目的就在于解决诉讼主体缺失、遗产范围不明诉讼难题，但民政部门首次被纳入“遗产管理人”角色，存在包括履职、司法、专业三大现实困境，本文提出确认程序、履职清单、协调机制、提供线索、专业联动五大路径的对策建议。
【关键词】民政部门遗产管理人困境职责清单
前言
一、债权人实现债权面临的实务困境
被继承人债务清偿纠纷中，债务人死亡后，债权人要实现自身权益存在困境。一方面在继承人均放弃继承的情况下，因诉讼主体缺失，债权人无法主张权利。另一方面在进入程序后，债权人也极大可能因为法院无法查清遗产范围而无法实现其合法权益。
（一）因诉讼主体缺失，债权人无法主张权利
（二）因遗产范围不明，债权人无法实现权利
二、民政部门担任遗产管理人之立法目的
2021年1月1日《中国人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）施行，针对“没有继承人或者继承人均放弃继承”因而缺乏诉讼主体的情形，《民法典》第一千一百四十五条专门规定“由被继承人生前住所地的民政部门或者村民委员会担任遗产管理人”，承担兜底性责任。
三、民政部门担任遗产管理人的现实困境
“遗产管理人”对于民政部门是一个全新的角色，民政部门担任遗产管理人存在三方面现实困境，主要包括履职困境、司法困境、专业困境三个方面。
（一）履职困境
《民法典》规定由民政部门担任遗产管理人，民政部门及其工作人员思想准备不足。民政部门未设立相应的工作岗位，工作职责骤然增多，工作人员面对新规不知所措，民政部门缺乏现实履职条件。
（二）司法困境
2.职责缺乏前置指引
因立法规定过于宽泛，职责缺乏前置程序指引，导致民政部门应诉后对案件事实“一无所知”，在裁判文书公开的情况下易导致对民政局工作的负面评价或引发舆情。
《民法典》第一千一百四十七条规定“遗产管理人应当履行下列职责：（一）清理遗产并制作遗产清单；（二）向继承人报告遗产情况；（三）采取必要措施防止遗产毁损、灭失；（四）处理被继承人的债权债务；（五）按照遗嘱或者依照法律规定分割遗产；（六）实施与管理遗产有关的其他必要行为”。
（三）专业困境
民政部门应诉之后，查明被继承人的继承人范围、遗产范围、债务真实性等案件事实都是诉讼工作的重点，对于民政部门工作人员的法律专业知识要求极高。以查明被继承人遗产范围为例，一是遗产具有分散性与隐蔽性，查找难度大；二是在被继承人债务纠纷中，往往依靠债权人的举证、提供财产线索，即使被继承人的家人对被继承人的财产状况也并非全然皆知。“查明继承人遗产范围”是司法实务中一个共通的难题，对于非法律专业背景的民政局工作人员而言更是陷入专业困境。
四、民政部门当好遗产管理人的对策建议
（一）完善立法或司法解释，明确遗产管理人确认程序
专设特别程序确认民政部门作为遗产管理人，不仅对债权人行使合法权益设置了程序障碍，也造成司法资源的浪费。遗产管理人对遗产进行管理，可以作为适格被告来参加被继承人债务纠纷诉讼。采取在审理债务纠纷的普通程序中“一并处理”的做法，是法条逻辑应有之外延。法院应在实体诉讼中一并处理，同时民政部门应明确职责，在诉讼启动时即主动做好应诉准备、积极应诉。对此建议修改《民事诉讼法》或出台《民法典》司法解释等方式，明确民政部门作为遗产管理人的启动程序，统一司法实践。
（二）完善民政部门工作指引，建立工作职责清单
1.司法局加强法治宣传，财政局提供经费保障
2.联合建立利害关系人申报、公示制度，多部门联动配合
一是申请人应为利害关系人并初步举证证明自身的利害关系、被继承人户籍或居住地信息；同时填报申请表特别是关于自身对被继承人享有的债权情况、被继承人的家庭成员情况及财产线索。
（2）民政部门联合不动产登记中心、人民银行、人民法院执行局等部门核查被继承人遗产，并进行公告要求其他利害关系人进行权利申报。
一方面根据申请人提供的财产线索，向不动产登记部门、银行、被继承人生前社区出具协助调查函，核查被继承人的财产。对被继承人的银行存款、网络资金、不动产、车辆、证券、保险、股票等财产进行全面核查，了解遗产名称、种类、标的额、占有、使用等具体情况和市场价值。同时，加强网络信息查询和监控平台的建设，推进信息共享与追踪。
另一方面将民政部门担任遗产管理人的情况以及被继承人财产线索向社会公告，包括在民政部门官方网站、被继承人房产所在社区、小区范围内张贴公告一个月，并要求其他利害关系人在法定期间（如三个月）进行权利申报。既兼顾了申请人与其他利害关系人的合法权益，又在一定程度上解决了“查明继承人遗产范围”的实务难题。
（四）积极履职管理遗产、协助提供线索证据
司法实践中存在继承人放弃被继承人财产，其背后却仍实际占有控制遗产或故意隐匿、转移、侵吞财产等损害债权人权益的恶意行为。以（2020）沪0112民初26674号案件为例，原告对被继承人享有债权，继承人在放弃承认后仍对遗产房屋进行实际使用。对于这些“继承人”恶意侵权行为，债权人可能并不能知晓，又或者即使知晓却难以提供有效线索或证据，无法及时采取有效制止手段。
民政部门的诉讼定位是作为适格被告，支持诉讼程序进行，其本身并不对于被继承人财产享有任何财产性权利。如上文所述，收集财产线索确认遗产情况，妥善保管遗产，防止遗产毁损或灭失；查明继承人情况，对继承人放弃继承的情况进行确认，是民政部门担任遗产管理人的应有之责。因而对于“继承人”恶意侵权行为，民政部门应及时向法院提供在清理财产中掌握的线索、证据。结合《民法典》第一千一百四十八条的规定，民政部门作为遗产管理人，若是因故意或重大过失、失职造成债权人损害的，要承担损害赔偿责任。关于遗产管理人的损害赔偿责任，采用的是过错责任原则，即在遗产管理过程中，遗产管理人应尽到善良管理人的注意义务。如果其管理遗产存在故意或重大过失的，才承担民事责任。
（五）政府购买法律服务、加强专业机构联动
民政部门作为遗产管理人的工作职责包括查清被继承人遗产状况、核实债务真实性、确定债务清偿顺序等，不仅工作量巨大且对其法律专业技能要求较高。为保证该项工作的有序开展，对此建议民政局可以联合人民法院、司法局、律师协会、公证协会、高校等共同建立遗产管理人专业评价机构，同时将符合资质和认定流程的合格机构和负责人纳入“遗产管理人库”，为“遗产管理人”法律服务储备专业人才，以满足民政部门的专业服务需求。
通过政府购买公共服务的方式，将清理遗产并编制遗产清单、清理债权债务等事务全部或部分委托给有相应资质的第三方执行，如公证机构、律师事务所、会计师事务所等能够处理遗产管理事项的专业机构。一方面在先期建立遗产管理入库，提前进行招标公告，再通过公正、公开、择优的原则选择委托机构。另一方面在进行委托时，明确委托事项、双方的权利和义务、委托费用、委托期限、委托的中止和终止、违约责任、争议的解决等。
小结
注释：
参考文献：
[1]刘宇娇.《民法典视阈下遗产管理人制度之价值取向与功能定位》，《学术探索》2021年第5期。
[2]徐文文.《被继承人债务清偿纠纷审判实务若干问题探讨——兼论遗产债务清偿制度的完善》，《东方法学》2013年第4期。
[3]王久凤.《论无人继承遗产债务清偿的诉讼问题——以放弃继承时适格被告的研究为中心》，西南政法大学硕士学位论文，2017。