中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法
第四章法律法规实施情况的检查
【本条主旨】
本条是对执法检查的主体和内容的规定。
【本条释义】
一、执法检查的主体
根据本法的规定，各级人大常委会对有关法律、法规实施情况组织执法检查，也就是说，各级人大常委会是执法检查的主体。
在监督法制定过程中，对于专门委员会是否可以作为独立的执法检查主体，主要有两种意见：一种意见认为监督“一府两院”的任务很艰巨，光靠人大及其常委会是不够的，要充分发挥人大专门委员会的作用。另一种意见认为地方组织法第三十条对专门委员会的职责作了规定：“各专门委员会在本级人大及其常委会领导下，研究、审议和拟订有关议案；对属于本级人大及其常委会职权范围内同本委员会有关的问题，进行调查研究，提出建议。”据此，专门委员会没有独立的监督职权，它只能协助人大及其常委会开展监督工作。在总结以往执法检查工作的经验以及各方面意见的基础上，监督法明确了执法检查的主体为全国人大常委会和县级以上地方各级人大常委会，专门委员会不再单独作为执法检查的主体。2009年，全国人大常委会废止了《关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》。
另外，以往有的地方由主任会议组织执法检查。主任会议负责处理人大常委会的重要日常工作，工作任务繁重，同时主任会议不代替人大常委会审议决定属于常委会职权范围内的事情，也不行使属于常委会的监督权，因此不宜由主任会议组织执法检查。
二、执法检查的内容及选题的确定途径
人大工作要紧紧围绕党和国家工作的大局、紧紧围绕改革发展稳定中的热点难点问题、紧紧围绕关系人民群众切身利益的问题，集中力量、突出重点，抓住关键，取得党和人民满意的效果。执法检查的内容与选题，也按照突出重点、增强实效的原则，落实上述要求。
此外，近年来全国人大常委会把事关全局而又长期得不到解决的问题作为监督重点事项，加强了跟踪执法检查的力度。监督法通过后全国人大常委会组织的23次执法检查中，对9部法律进行过跟踪检查。其中，针对义务教育法，分别在2004年、2007年和2008年共组织了3次执法检查，其他如食品安全法、劳动合同法等8部法律也分别在监督法通过前后组织过2次执法检查。
第二十三条常务委员会年度执法检查计划，经委员长会议或者主任会议通过，印发常务委员会组成人员并向社会公布。
常务委员会执法检查工作由本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构具体组织实施。
本条是对执法检查年度计划及其具体组织实施的规定。
一、制定执法检查年度计划
近年来，有的地方向市民公开征集意见，请广大群众提建议，确定执法检查的选题，取得了良好的效果。公开征集执法检查选题，有利于克服执法检查选题的主观性，避免执法检查不切合当地实际情况的问题；同时，这一做法也拓宽了人民群众政治参与渠道，体现了人民当家作主，对人大工作能起到促进作用。
第三，通过执法检查计划。执法检查计划稿经秘书长办公会议讨论后，由秘书长提请委员长会议通过，并印发常委会组成人员。同时，办公厅以书面形式将执法检查计划通知国务院办公厅、最高人民法院、最高人民检察院以及各省、自治区、直辖市人大常委会。
二、执法检查的具体组织实施
第一，执法检查具体组织实施的主体。根据监督法，专门委员会虽然不单独组织执法检查，但作为具体组织实施机构，在执法检查中具有重要作用。根据监督法的规定，常委会有关专门委员会或者有关工作机构负责具体组织实施工作。在全国人大常委会一级，执法检查主要由有关专门委员会组织，常委会办公厅负责联系和协调。具体哪一个专门委员会负责哪一部法律的执法检查的组织工作，执法检查计划中予以明确。有时也会由两个专门委员会共同负责组织实施执法检查，如全国人大常委会2010年节约能源法执法检查，由财政经济委员会和环境与资源保护委员会共同组织实施。
第二十四条常务委员会根据年度执法检查计划，按照精干、效能的原则，组织执法检查组。
执法检查组的组成人员，从本级人民代表大会常务委员会组成人员以及本级人民代表大会有关专门委员会组成人员中确定，并可以邀请本级人民代表大会代表参加。
本条是对执法检查组的组成人员的规定。
执法检查组的组成应遵循精干、效能的原则。执法检查组到地方进行检查，通常要走访不同的地方、单位，了解情况，发现问题，因此，检查组的组成人员不宜过多，否则不利于提高工作效率；在工作人员的配备上，也要力求精干。检查组到基层时，应切实做到轻车简从，谢绝层层陪同，只请地方安排少量必要人员帮助工作。
本条是对于委托执法检查的规定。
人大常委会执法检查的目的，是为了全面了解本行政区域内某项法律、法规实施的情况。由于我国地域广阔，各地方经济发展不平衡，法律、法规的实施在不同的地方出现的问题各有不同，有些问题带有普遍性，有些问题则因各地具体情况不同而具有特殊性。无论是共性的问题，还是特性的问题，常委会均需要了解和掌握。但常委会和专门委员会的组成人员有限，不可能在全国各地普遍地进行检查，在监督法实施以前，全国人大常委会在执法检查中，就已经较多地运用委托检查的方式。例如，2005年、2006年全国人大常委会对归侨侨眷权益保护法、专利法、劳动法、农业法、安全生产法、律师法等多部法律的实施情况进行检查时，都委托部分省、自治区、直辖市人大常委会对本行政区域内实施该法的情况进行检查，还有的要求部分省、市就有关问题进行专项调研。
根据监督法的规定，采取委托检查的方式仅限于两级，即全国人大常委会可以委托省一级人大常委会，省一级人大常委会可以委托设区的市一级的人大常委会进行执法检查。由于市、县的区域较小，市、县两级人大常委会就不应再委托下级进行执法检查。
需要注意的是，委托部分省(区、市)人大常委会检查法律在当地的实施情况，是请他们帮助全国人大常委会更为全面地了解法律实施的真实情况，不是要他们“自己查自己”。因此，把这种安排称为地方的“自查”是不确切的。省级或设区的市一级根据上一级人大常委会的委托进行检查，与本级人大常委会根据年度计划自行进行的执法检查既有联系，也有区别。本级人大常委会自行进行的执法检查，是对本行政区域内法律法规的实施情况进行检查。在根据委托进行执法检查时，不仅要检查本级政府及有关部门或者人民法院、人民检察院的执法情况，还要检查垂直管理部门在本行政区域的执法情况。
第二十六条执法检查结束后，执法检查组应当及时提出执法检查报告，由委员长会议或者主任会议决定提请常务委员会审议。
执法检查报告包括下列内容：
(一)对所检查的法律、法规实施情况进行评价，提出执法中存在的问题和改进执法工作的建议；
(二)对有关法律、法规提出修改完善的建议。
本条是对执法检查报告的规定。
一、执法检查报告的提出和审议
执法检查结束后，执法检查组要再次召开全体会议，总结实地了解的情况，讨论分析法律实施中存在的问题，并指定专人负责综合各执法检查小组的报告、委托检查的报告，以及有关主管部门的汇报等，撰写执法检查报告稿。
二、执法检查报告的内容
针对以往有的执法检查报告不很规范的情况，监督法对执法检查报告的内容作出了规定，提出了要求。
1执法检查报告应对所检查的法律、法规实施情况进行评价，提出执法中存在的问题和改进执法工作的建议。这里需要注意几个问题：
第一，对所检查的法律、法规实施情况进行评价，主要是对有关主管机关执法情况的力度、效果等情况进行评价。法律规范的实施情况，既包括社会中的公民和组织遵守法律、法规的情况，也包括国家机关执行法律、法规的情况。在现代社会中，国家负有管理公共事务的广泛权力，多数法律规范必须在国家机关参与下才能在社会生活中得以实现，也就是说，公民、组织依法享有的权利，需要国家机关履行相应职责予以保障。执法检查在了解执法机关工作的同时，也可以了解到公民、组织遵守法律的情况，但执法检查的直接目的不是检查公民、法人的守法情况，而是通过了解这方面的情况，对其成因进行分析，是否单纯因公民、法人的法律意识不强造成的，还是存在其他经济、文化或社会原因，现行的管理体制是否合理，有关国家机关的管理和执法是否到位、合理、公正，是否存在管理上的缺位，导致法律规定的公民和社会组织的权利无法保障等。这实际上是从另一个方面考察有关国家机关履行法律规定的职责的情况。这与有关主管机关作为管理者对管理相对人的公民、组织守法情况的检查是不同的。
第三，执法检查报告对法律、法规实施情况的评价范围，不仅包括本级机关，还可以包括下级机关的执法情况。执法检查作为人大常委会的一项监督权，主要体现为知情权、督促权。由于人大常委会负有保证法律、法规在本行政区域内实施的职责，因此，执法检查可以对本行政区域内的执法机关(包括由上级垂直领导的机关)的执法情况进行了解和评价，这与人大常委会作出撤职决定的职权应限于对本级人民政府、人民法院和人民检察院是不同的。
第四，执法检查报告应对法律实施情况进行客观、深入和有针对性的评价。以往一些地方的执法检查报告，对执法机关的成绩总结的多，提出的建议和要求往往偏重于对基层单位具体违法案件的纠正；有的执法检查报告就是法律实施主管部门向人大常委会报告的摘要，有的报告甚至干脆由参加执法检查的政府部门代笔；还有的报告对法律实施不力的现象讲得多，但问题的成因讲得少，有关主管机关在依法履行职责方面存在的问题触动少。上述情况，降低了执法检查的实效。因此，执法检查报告对于法律实施总体情况，包括存在的问题的评价要客观、真实，对影响实施效果的原因要进行深入分析，对改进执法工作的建议要有针对性和较强的可操作性，切忌泛泛而论，这样既可以让有关执法机关遵照整改，也便于以后的跟踪落实和监督检查。
第二十七条常务委员会组成人员对执法检查报告的审议意见连同执法检查报告，一并交由本级人民政府、人民法院或者人民检察院研究处理。人民政府、人民法院或者人民检察院应当将研究处理情况由其办事机构送交本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构征求意见后，向常务委员会提出报告。必要时，由委员长会议或者主任会议决定提请常务委员会审议，或者由常务委员会组织跟踪检查；常务委员会也可以委托本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构组织跟踪检查。
常务委员会的执法检查报告及审议意见，人民政府、人民法院或者人民检察院对其研究处理情况的报告，向本级人民代表大会代表通报并向社会公布。
本条是对落实常委会执法检查报告及审议意见的规定。
一、常委会执法检查报告和审议意见的落实
第一，有关执法机关办理和反馈制度。常委会会议结束后，常委会工作机构应及时将常委会组成人员对执法检查报告的审议意见进行汇总整理，然后将其连同执法检查报告一并送交本级人民政府、人民法院或者人民检察院进行研究处理。对于常委会执法检查报告及审议意见提出的法律实施过程中存在的问题和改进工作的建议等，有关机关必须认真研究处理。人民政府、人民法院或者人民检察院应当将研究处理情况由其办事机构送交本级人大专门委员会或者常委会有关工作机构征求意见后，向常委会提出报告，必要时，可由委员长会议或者主任会议决定提请常委会审议。
例如，2008年8月28日，全国人大常委会听取和审议了《全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查〈中华人民共和国未成年人保护法〉实施情况的报告》，会后，常委会办事机构将常委会会议对执法检查报告的审议意见，汇总整理成《常委会会议审议意见》由常委会办事机构将执法检查报告和审议意见，于2008年9月18日函送国务院办公厅、最高人民法院和最高人民检察院。国务院办公厅、最高人民法院和最高人民检察院收到执法检查报告和审议意见后，认真进行研究，制订整改方案，采取整改措施，认真地改进了工作。同时三个单位将研究处理情况送交全国人大内务司法委员会征求意见，并分别向常委会提交整改情况的书面反馈报告。全国人大内务司法委员会此后对三个单位的书面反馈报告进行审议，提出了研究意见。2009年4月，十一届全国人大常委会第八次会议上印发了国务院、最高人民法院和最高人民检察院的书面汇报及内务司法委员会的研究意见。
此外，对执法中的一些重点、难点问题，常委会可以将执法检查同其他各种监督手段结合起来，以切实达到监督的目的。对于执法检查中发现的带全局性、倾向性的问题以及需要解决的突出问题，可以采取询问、质询、由“一府两院”作专题工作报告，以及由常委会作出相应的决议、决定的方式，以加强监督的力度。对常委会任命的“一府两院”的人员，经查证有严重违法乱纪情形的，可以决定撤销其职务。
二、执法检查情况的公开
1人大常委会执法检查的情况要向人大代表通报。根据本条规定，常委会的执法检查报告及审议意见，人民政府、人民法院或者人民检察院对其研究处理情况的报告，应当向本级人大代表通报。这一规定的目的是为了保证人大代表对常委会执法检查情况的了解、知情。人大代表作为国家权力机关的组成人员，履行代表职务需要了解掌握有关情况，以保证在参加人大有关工作和活动时心中有数。为此，在闭会期间，人大常委会的工作机构应当向人大代表通报常委会会议、常委会重要工作安排和重要活动情况，寄送有关的报告和资料。常委会执法检查的情况亦在向人大代表通报的范围。
人大常委会公布执法检查报告及审议意见和“一府两院”对其研究处理的报告，除以适当方式向本级人民代表大会代表通报外，主要通过公报的形式向社会公开发布、在中国人大网公布，同时也可以采取在广播、电视、报纸、网络等媒体以多种形式公布。2005年12月，十届全国人大常委会第十九次会议举行全体会议，听取全国人大常委会执法检查组关于检查劳动法实施情况的报告时，中国人大网对会议进行了现场图文直播。这种即时向社会公开的形式，时效性强，易吸引公众的注意力，是一种效果较好的公开的方式。
第五章规范性文件的备案审查
加强对规范性文件的备案审查，是维护国家法制统一和尊严、实施依法治国基本方略的重要方面。本章所称“规范性文件”，是指除宪法和法律以外的以下两类文件：一类是行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、国务院部门规章、地方政府规章。这些都是我国法的渊源，是我国法律体系的组成部分。另一类是上述文件以外其他由国家机关制定的决议、决定、命令和司法解释等。这些文件虽然不是我国法的渊源，不是我国法律体系的组成部分，但也都是普遍适用的，涉及公民、法人和其他组织的权利义务，因此，必须加强对这部分规范性文件的备案审查。本章所称的“备案审查”，是指前述两类规范性文件通过公布后，应当在法定期限内报法定机关备案，由接受备案的机关进行分类、存档并根据情况依法对其监督审查的活动。
本章共6条，对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的备案审查作了与立法法相衔接的规定，重点增加了对地方人大及其常委会和人民政府发布的其他规范性文件、最高人民法院和最高人民检察院发布的司法解释的备案审查制度的规定。
第二十八条行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的备案、审查和撤销，依照立法法的有关规定办理。
本条是关于行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的备案、审查和撤销的规定。
一、宪法和法律确定的备案审查制度
我国是一个统一的、多民族的单一制国家，也是一个地域辽阔、人口众多、地区之间发展不平衡的国家。国家的建设、发展和管理，必须保证中央的统一领导，也必须充分发挥地方的作用。宪法规定，“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。这一原则体现在立法体制上，就是实行统一而又分层次的立法体制。
根据宪法以及立法法、地方组织法等法律的规定，统一而又分层次的立法体制的具体内容是：(1)全国人大和全国人大常委会行使国家立法权，制定法律。(2)国务院根据宪法和法律，制定行政法规。(3)省、自治区、直辖市的人大及其常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规；省、自治区的人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会，根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人大常委会批准后施行。(4)民族自治地方的人大有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例，报上级人大常委会批准后生效。(5)国务院各部、各委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。(6)省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。
地方各级人大及其常委会的决议、决定以及县级以上地方人民政府的决定、命令，最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释，这些文件虽然制定机关和具体称谓各不相同，但从性质上说，都属于为贯彻实施宪法、法律、法规以及履行工作职责而形成的文件。从这些文件的内容看，大多涉及公民、法人和其他组织的权利和义务，并且在所辖区域普遍适用，有一定的约束力和强制性，所以，其内容是否合法，是否适当，对于宪法和法律的实施，对于群众的切身利益，关系极大。因此，为了维护国家的法制统一，需要将这些文件纳入备案审查监督范围，对其备案审查问题作出规定。
备案审查作为立法监督，接受规范性文件备案的机关，有权对备案的规范性文件依法开展审查工作。依启动审查程序途径的不同，可以分为主动审查和被动审查。所谓主动审查，是指审查机关在没有任何国家机关和社会公众提出审查要求或者审查建议的情况下，主动对报送备案的规范性文件进行审查，发现规范性文件存在与宪法、法律相抵触的，依照规定程序进行纠正的情形。所谓被动审查，是指因有关国家机关或者社会公众提出审查要求或者审查建议，审查机关才开展对报送备案的规范性文件进行审查，发现规范性文件存在与宪法、法律相抵触的，依照规定程序进行纠正的情形。从实际情况来说，由于报送备案的规范性文件数量很大，而且不同文件之间千差万别，所涉及的社会关系纷繁复杂，接受备案的机关很难组织足够的力量，逐件逐条地进行审查，而且有些规定是否与宪法、法律相抵触，只有通过实施才能暴露出来，所以审查工作要把主动审查和被动审查结合起来。
二、立法法对备案审查的规定
为落实立法法的规定，全国人大常委会委员长会议制定的《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》规定，行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规，应当自公布之日起30日内报送全国人大常委会备案。行政法规由国务院办公厅负责报送；地方性法规、自治条例和单行条例，由各省、自治区、直辖市人大常委会办公厅负责报送；经济特区法规由制定机关办公厅(室)负责报送。备案内容包括：备案报告、国务院令或者公告、有关修改、废止或者批准的决定、法规文本、说明及审议结果报告等有关文件，装订成册，一式10份。报送备案的法规由全国人大常委会办公厅负责接收、登记、存档。
2审查要求与审查建议。按照立法法第九十条规定，国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人大常委会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的要求。上述国家机关以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的建议。
3审查的程序。按照立法法第九十条规定，国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人大常委会向全国人大常委会书面提出审查要求的，由全国人大常委会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民向全国人大常委会书面提出审查建议的，由常委会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。
按照立法法第九十一条第一款的规定，全国人大专门委员会在审查中认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向制定机关提出书面审查意见；也可以由法律委员会与有关的专门委员会召开联合审查会议，要求制定机关到会说明情况，再向制定机关提出书面审查意见。制定机关应当在2个月内研究提出是否修改的意见，并向全国人大法律委员会和有关的专门委员会反馈。
为落实立法法上述规定，《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》规定，报送备案的法规由全国人大常委会办公厅负责接收、登记、存档；同时，按照全国人大各专门委员会和常委会工作机构的职责分工，将报送备案的法规分送有关专门委员会、全国人大常委会法制工作委员会。专门委员会认为备案的法规同宪法或者法律相抵触的，可以主动进行审查，会同法制工作委员会提出书面审查意见，依照规定的程序处理；法制工作委员会认为备案的法规同宪法或者法律相抵触，需要主动进行审查的，可以提出书面建议，报秘书长同意后，送有关专门委员会进行审查。
4审查的标准。根据立法法第八十七条规定，有关机关依法予以改变或者撤销行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的标准是：超越权限的；下位法违反上位法规定的；规章之间对同一事项的规定不一致，经裁决应当改变或者撤销一方的规定的；规章的规定被认为不适当，应当予以改变或者撤销的；违背法定程序的。
根据立法法第九十一条第二款规定，全国人大法律委员会和有关的专门委员会审查认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触而制定机关不予修改的，可以向委员长会议提出书面审查意见和予以撤销的议案，由委员长会议决定是否提请常委会会议审议决定。