上海社会科学院法学研究所研究员刘长秋
摘要：党内法规有广义与狭义之分，广义上的党内法规是指党内所有用以规范和保障党的行为的法律或规范性文件。党内法规应当成为普法的基本内容，因为普法中的法并不仅限于国家法，也包括党内法规，党内法规也是我国社会主义法治体系的重要组成部分，普法党内法规客观上具有极为重要的现实意义，有利于体现党全面推进依法治国的决心，有利于党员干部深入学习和遵守党内法规，有利于对党员干部加以监督，也有利于保持广大人民群众对党的领导的信心。“纪在法前”是党从严治党的需要，“纪在法前”是维护党良好形象的理性选择，“纪在法前”完全符合法治精神。
关键词：党内法规；普法；纪在法前
自党的十八届四中全会明确将党内法规体系建设作为我国社会主义法治体系建设之组成部分以来，学术界有关党内法规研究方面的论著即开始井喷式的出现。这对于我们研究和把握党内法规及其在我国全面依法治国战略中的地位与作用，从而全面推进依法治国战略，无疑具有重要的理论指导意义。然而，另一方面，笔者以为，在有关党内法规的很多基础性理论问题与实践问题都还一些模糊认识，而这对于构建并完善党内法规体系而言显然是极为不利的。为此，本文拟从探讨党内法规的概念与社会功能入手，对涉及党内法规的几个重要理论问题浅加研究。
一、党内法规的概念及社会功能
对于党内法规的概念，学术界存在着不同的界说，而这些解说反映了学术界对于党内法规外延认识的不同。有学者认为，党内法规是党内具有一定级别的组织制定的，为着规范党组织工作、活动和党员行为，是成文形式的党内规章制度。也有学者认为，“党内法规”是规范党组织工作、活动和党员行为的党内各类规章制度的总称，是党的建设的重要组成部分。还有学者则认为，党内法规是党内各类规章制度的总称。显然，学者们对于党内法规外延的界定是存在比较大的差异的。这在一定程度上反映了党内法规概念复杂性的同时，也表明了人们在实践操作层面对党内法规认识的混乱。
党内法规作为一种行为规范是专门适用于中国共产党党员以及各级党组织的，是党加强自身建设，实现“党要管党，从严治党”的客观需要。党内法规作为一种特殊类型的法，也具有法的规范功能，如指引功能、预测功能、评价功能、教育功能以及强制功能等。同时，作为专门适用于党内的一种行为规范，党内法规还具有一定的社会功能，尤其是政治功能与社会示范功能。
就党内法规的政治功能来说，党内法规是党从事政治活动的需要。党内法规作为贯彻落实“党要管党，从严治党”的重要手段，是党加强自身建设，保持自身纯洁性与先进性，保持党的战斗力的关键所在，也是确保党获得广大人民群众拥护和爱戴，为党执政合法性提供支撑的关键。在我国，中国共产党之所以具有执政的合法性，除了其作为领导者领导全国人民取得了社会主义革命与建设的胜利之外，一个最为重要的原因就在于其自身的先进性与纯洁性。党内法规则是保证党具有先进性与纯洁性的制度需要。党内法规存在的价值之一就是要使党依规加强自身建设，保障并增强其执政的合法性，为党从事政治活动提供内在保障。而党制定党内法规作为党开展政治活动的保障，其本身就是一种政治活动。不仅如此，党内法规还可以直接对政治产生影响，如《党员干部选拔任用条例》直接规定了党员干部的选拔任用条件与程序，直接影响乃至决定国家政权的运作；而《党政机关厉行节约反对浪费条例》由于“适用于党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关，以及工会、共青团、妇联等人民团体和参照公务员法管理的事业单位”，所以也直接影响着国家的政治生活。
就党内法规的示范功能来说，党内法规能够产生示范引领效果。《论语》有云，“其身正，不令而行；其身不正，虽令不行”。这句话一针见血地说明了执政者自身建设对于社会治理的重要影响。作为我国的执政党以及我国社会主义革命与建设事业领导核心，党需要加强其自身的建设，而党的建设主要依赖党内法规来加以保障。党内法规客观上会对其他社会行为规范尤其是那些在伦理道德要求层面上低于党内法规的社会行为产生师范引领作用。就此而言，党内法规具有示范引领的社会功能，客观上会对整个社会的行为规范产生示范影响。而党员干部对于党内法规的模范遵守客观上也具有榜样的力量，会产生社会示范效应，使得人们主动自觉地遵守国家法律以及其他社会规范。
二、为什么党内法规也在普法的内容当中
十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》将党内法规明确纳入我国社会主义法治体系，使得党内法规与国家法并列成为我国社会主义法治体系的组成部分。在此背景下，《中央宣传部、司法部关于在公民中开展法治宣传教育的第七个五年计划》（以下简称《“七五”计划》）明确规定：“深入宣传党内法规，突出宣传党章，大力宣传各项党内法规。”将党内法规也纳入“七五”普法的内容之一。这在实际操作过程中引发了不少质疑，因为从以往普法的情况来看，普法的内容应当是国家法律法规，而党内法规作为专门引导和约束党员和党组织的规范，似乎不宜被作为普法的内容。那么，党内法规是否真得不宜被纳入普法的范围之内呢？笔者不以为然，相反，在作为我国执政党的中国共产党的自身建设直接关涉我国社会主义建设成败的情势下，笔者以为，党内法规应当被纳入普法的内容之中。
（一）普法的中的“法”并不限于国家法
（二）党内法规也是我国社会主义法治体系的重要组成部分
（三）普法党内法规客观上具有极为重要的现实意义
1.有利于体现党全面推进依法治国的决心
作为我国社会主义革命和建设的领导核心，中国共产党目前有八千多万党员，已经成为普法对象中最不容忽视的一个组成部分。党作为执政党的领导地位与客观上必然会产生的示范效应，决定了党员能否模范地遵法守法必然会全社会能否模范遵法守法的关键，对于我国全面推进依法治国有着极其重要的影响。而党内法规作为党对全体党员提出的行为规范要求，是党员行为的指针。由于党内法规对从党组织的角度对党员提出的高于国家法的行为规范要求，因此，了解、认同并遵守党内法规会有助于推动党员更模范地遵守国家法，从而令党员在遵守国家法方面更好地发挥模范带头作用，带动广大群众对国家法的认同和遵守。正因为如此，邓小平同志才一针见血地指出：“没有党规党法，国法就很难保障。”由此不难发现，依规管党治党是依法治国的重要前提和政治保障。以此为基点，对党内法规进行普法有利于体现党对党内法规的重视，体现党对制度与规则的尊重，体现党全面推进依法治国的决心与勇气。
2.有利于党员干部深入学习和遵守党内法规
遵法守法是实现法治不可或缺的条件，但知法则是人们遵法守法的前提。普法的目的就在于对我国法律加以宣传，使人们了解和掌握法律的内容，逐步提高自身的法律素养，养成尊重规则、尊重法律的习惯。为此，普法过程中必须使广大普法对象全面了解法律的内容。在我国，中国共产党是全国最大的一个政党，有着八千万的庞大党员队伍，这是我国普法的重要对象之一。而党员干部除了需要遵守国家法律这一底线行为规范要求之外，还需要遵守作为党员都必须要遵守的、作为其基本行为规范的党内法规。因为对于党员来说，不仅国家法是法，党内法规同样是法。国家法是党员做人的底线要求，而党内法规则是党员作为党员的基本要求。将党内法规纳入普法内容有助于广大党员干部了解和掌握这些党内法规的要求，有助于帮助和敦促其成为一个合格的党员，也有助于提升其自觉遵守党内法规乃至国家法的自觉性与主动性，并有助于培养其法治思维以及运用法治思维应对和解决问题的能力。
3.有利于人们对党员干部加以监督
普法是知法的客观需要，而知法则是守法的必要前提。法律只有为人们所知悉，才能够更好地被遵守和贯彻。不仅如此，知法也是法律监督的必然要求，法律监督作为“所有国家机关、社会组织和公民对各种法律活动的合法性所进行的监督”，作为法律运行的必要环节，作为人们监督并推进法律运行的活动，也需要以人们知法懂法为前提。就此而言，普法不仅是知法守法的需要，也是强化法律监督的内在要求，普法不但有助于人们了解和遵守法律，还有利于人们监督法律的运行。将党内法规纳入普法的内容并对党内法规进行普法，不仅可以使广大党员干部充分学习并严格遵守党内法规，明确党对其自身的行为规范要求，还可以使广大人民群众全面了解党内法规的内容，把握党内法规对于党员干部的具体要求，从而更好地监督党员干部遵守和执行党内法规的情况，有利于群众对党员干部加以监督，防范和减少党员干部违法违纪现象的发生。