中华人民共和国住房和城乡建设部主管
中国建设报社主办
为进一步推动创建全国文明城市工作深入开展，优化城市环境，江苏省太仓市城管部门自2018年6月开始对小微违法行为开展执法活动。
攀折花草树木、乱丢果壳烟蒂、乱停非机动车辆......这些轻微的违法行为看似影响不大，实则不仅影响了市容秩序，而且还对他人健康、出行等带来一定影响。
作为基层中队，在一线执法过程中发现，轻微违法行为现场处罚金额偏小，对违章当事人触动不大，效果甚微。
如何使执法相对人内心深处引起共鸣？如何真正做到教育处罚一起成功一起，教育处罚一起影响一片？现从一个案例入手略加陈述。
一、他们当上了志愿者
2018年10月23日上午，太仓某广场出现了两名身穿“红马甲”的志愿者；当天下午又出现了一位“红马甲”志愿者。
他们跟着新区中队队员一起劝导乱扔纸屑、规范电瓶车停放。
当事人分别违反了《苏州市城市市容和环境卫生管理条例》和《苏州市城市绿化条例》，按照常规处理方式，应对当事人进行处罚。
为什么没有直接给当事人处罚而是让她们参加志愿服务呢？这里就有一个新的理念即“以服代罚、以义促改”，执法部门在法定自由裁量权的范围内改变了以往“一步到罚”的处理方式。
所谓“以服代罚、以义促改”，即以志愿服务、义务执勤来代替处罚，通过角色互换、岗位体验，让违法行为人能够亲身经历城管执法，以身表法，从而督促其改正违法行为，强化其遵纪守法的意识。
本案中，综合考虑当事人为首次违法行为，认识错误并及时纠正，且未造成危害后果，采取对违法行为人进行警示教育，让其充当志愿者体验小微违法行为的查处。
此举旨在改变传统处罚模式，人性化地运用自由裁量权，规范违法行为。
二、“以服代罚、以义促改”的必要条件
（一）当事人的违法行为应认定为轻微
《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条规定：违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；第二十七条第二款规定，违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。
认定某一违法行为是否属于轻微，主要注意以下几个问题：
一是判断违法行为是否轻微，主要按照过罚相当的原则。一般情况下，法律责任大的，说明立法机关认为该违法行为对社会的危害程度大，反之就小。
与此对照的是另一类案件，比如工程车辆抛洒造成路面污染的违法行为，该条例则规定处以五百元以上五千元以下罚款。
二是违法行为是否轻微，要结合当事人是首次违法还是多次违法。若是初次违法，首先就要对其进行警示教育，让其认识到行为的违法性；若是屡犯，则大多数是无视法律法规故意为之，当然不能认定为轻微。
三是违法行为是否轻微，要考虑危害后果。若当事人的违法行为未造成危害后果，或者当事人主动消除或减轻违法行为危害后果的，则可以结合其违法事实认定为行为轻微；反之亦然。
除此以外，还可以考虑当事人违法行为是否规模小、获利少等。
上述几个因素是相互关联的，认定某一违法行为是否轻微，应综合考虑，不宜孤立地看。
（二）符合法律规定的自由裁量标准
行政处罚自由裁量权是指国家行政机关在法律、法规规定的原则和范围内有选择余地的处置权利。
何谓违法行为轻微，或者说判断一个违法行为是否属于轻微，没有统一的标准，法律对此并未作出具体规定，可以视为赋予了执法机关一定的裁量权，也就是说执法机关可以根据具体案件情况作出判断。
这种判断不应当是随意的，法律做出了一些原则规定，给出了可供选择的措施和上下浮动的幅度，促使行政主体灵活机动地因人因事做出更有成效的管理。
在这里，行使自由裁量权主要注意以下几个问题：
一是符合法的目的。任何法律、法规的制定，都有它的价值取向，那就是法所追求的目的。自由裁量权的行使要符合立法目的和价值追求，否则必然导致行政不合理，自由裁量权就可能沦为公权私用的工具。
二是符合法律条款规定的幅度。行使自由裁量权时，应综合考虑违法行为的性质、违法情节、危害后果等，根据相应的法律条款，在条款规定的幅度内作出相应的处罚，不可在法定条款外加重或减轻处罚。
三是要公正、善意、合乎情理。公正，就是在行使自由裁量权时要出于公心，做到“相同情况相同处理，不同情况不同处理”；善意，就是行使自由裁量权时，要出于善良的意愿，有利于当事人的内心改造；合乎情理，就是行使自由裁量权时，要合乎人们的正常思维，是出于一个正常人的通常考虑而做出的行为，要合乎符合社会客观规律。
（三）当事人愿意参加志愿服务
在综合考虑违法性质、情节、后果认定当事人违法行为轻微后，是否参加志愿服务则以当事人的意愿为主，询问当事人是愿意接受处罚还是参加志愿服务。
在当事人选择参加志愿服务时，要向其说明“以服代罚、以义促改”的意义，希望他们通过参加志愿服务、义务执勤来切身感受城市管理，从而从内心深处正确认识自身行为的违法性并加以改正。
三、“以服代罚、以义促改”的现实意义
（一）进一步拓宽“执法缓冲带”
近年来，执法人员即使配备执法记录仪、随车记录仪等硬件设备开展文明执法，仍有部分人心存抵触，“以服代罚、以义促改”的运用让轻微违法者有所选择，可以在一定程度上缓解对立情绪。
（二）深层次激发违法当事人“内心共鸣”
当事人在参加志愿服务、义务执勤的过程中，能初步学习到城市管理方面的知识，对自己之前的违法行为有较为贴切的认识，也体验到城市管理工作的重要和不易，无形中提高了维护城市秩序的意识，从而消减再犯的可能性。
参与志愿服务的过程中，几位当事人都仔细听取执法人员的说教，不仅按照要求认真完成小微违法查处举牌、规范电动车停放等任务，看到地上有纸屑后还主动上前清理。这说明当事人的意识提高了，能主动参与到维护城市市容和环境卫生的管理中来。
那位打银杏果的老阿姨说：“没想到你们的工作这么辛苦，跟着你们这一个多小时，要管这么多事情，太仓干净整洁的秩序真是离不开你们，我以后再也不打路边的银杏果了！也不让别人打！”听到这番话后我们是欣慰的。
（三）助力打造“共建共治共享”的社会治理新格局
打造“共建共治共享”的社会治理格局，需要党政机关、行政机关、社会组织、人民群众共同参与，出谋划策，需要刚性法治规约与柔性文明教育的有机整合和同向发力。
对轻微违法当事人采取“以服代罚、以义促改”的形式，让当事人共同参与社会治理与服务，也是打造“共建共治共享”社会的一次探索。