【摘要】农村妇女参与乡村公共政治生活是社会主义民主政治建设的重要内容，国家尝试通过从上至下的制度安排来实现男女政治地位平等。然而，制度规则未能发挥出其权威作用，农村妇女在乡村政治中仍处于弱势地位。鉴于此，基于对制度规范的分析，尝试从经济资源、文化素质、制度规则以及妇女社会组织缺乏等因素，来阐释和分析农村妇女处于政治弱势状态的原因，进而回答制度规则何以失灵。农村妇女政治弱势状态牵制了农村向真正意义上的法治社会迈进的步伐，同时也反映出在促进社会性别主流化方面，国家的政治承诺仍有待进一步实现。提出在制度层面，国家需要调整立法性别结构，建立性别平等评估机制，将性别指标纳入领导班子政绩考核等建议。
【关键词】农村妇女；政治弱势；制度规则；仪式制度
一、引言
当前我国19岁以上农村妇女的人数超过2亿，她们在一定程度上属于政治弱势群体[1]。关于政治弱势，美国学者詹姆斯·博曼认为，它指公民团体没有能力有效地参与民主过程[2]。国内学者赵春丽认为，政治弱势是指由于参与者自身的能力限制，机会、资源约束等因素造成的政治参与失败，其实质就是政治地位不高，表征为政治上的一种“贫穷”状态[3]。当前我国农村妇女在政治生活和政治关系中的状态正是该群体不平等政治地位的清晰镜像与政治弱势的写照，其直接成因在于支持农村妇女政治发展的制度规则没能解决原本存在的现实问题[4]。
二、文献综述
三、关于农村妇女政治权利保障的系列制度规则
诺贝尔奖获得者埃莉诺·奥斯特罗姆认为，规则是人类为了实现秩序或可预见性的行为结果[14]。我国促进农村妇女政治发展的系列规则试图通过自上而下的制度规则安排，来改变村庄政治舞台的行动情景，以求打破不平等的政治性别态势，力图在农村政治生活与政治关系中实现男女政治平等。
（一）妇女政治赋权的宪法底蕴
为更进一步贯彻落实《宪法》对女性政治赋权的规定，中国政府在1995年9月4日联合国第四次世界妇女大会上庄严宣布：“我们把男女平等作为促进社会发展的一项基本国策”，至此，“男女平等”进入国家最高政策法律体系。2012年11月8日召开的中国共产党第十八次全国代表大会提出，要“坚持男女平等基本国策，保障妇女儿童合法权益”，这是我党首次将男女平等基本国策吸纳进党代会报告，正式标志着这项国家基本国策完成了从“政府承诺”到“立法确认”，再到“执政党意志”的全方位“认证”，也意味着“男女平等”话语已进入社会主流轨道。2013年10月31日，习近平总书记在同全国妇联新一届领导班子集体谈话时强调，“必须坚持男女平等的基本国策，充分发挥我国妇女伟大的作用，为实现‘两个一百年’奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦而奋斗”，这表明“男女平等基本国策”被纳入事关民族进步和国家发展的重大议程之中。
（二）妇女政治发展的法律规划
（三）农村妇女政治权利的具体保障
2001年《进一步做好村民委员会换届选举工作》的实施，再次明确要求村民委员会中女性须占有适当比例；2002年的《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》、2009年的《关于加强和改进村民委员会选举工作的通知》，以及2010年修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》都重申了村民委员会成员中应有妇女成员的要求。纵观新世纪农村妇女参与村庄政治的系列政策可以发现，这些政策经历了越来越清晰、具体，越来越被支持的过程，在一定程度上表明平衡性别利益、提高女性政治地位正在逐渐成为我国立法机关和政府部门的自觉行为。
四、实证调查研究
本次有关农村妇女政治弱势问题的调研，共发放调查问卷1350份，实际收回974份，回收率72.9%，其中，有效问卷959份，有效率为71%。调研中，村妇代会作为调查对象占被调研妇女组织的50.7%，乡镇、街道妇联占14.5%，社区妇联占16.2%，机关、事业单位妇委会占14.3%，非公有制企业妇委会占3.7%，其他妇女组织占0.6%。
从区域样本的调研访谈中发现，促进农村妇女政治参与和实现性别政治权利平等系列制度的颁布出台经历了从政府承诺到执政党意志，从价值倡导到具体可操作性执行的明显变化，但该变化并没有打破不平等的政治性别结构，也没有赋予女性更合理、更明显的政治地位。农村妇女在农村政治生活与政治关系中处于政治弱势状态，总结起来主要有以下四种表现：
（一）基本政治认知上的知识缺乏
问卷调查数据显示，在走访的农村妇女中，仅有7.1%的被访者知道《村委会组织法》。该法从试行到正式实施已有30年，调研中反映出农村妇女对《村委会组织法》甚少了解，这无疑让人对村级民主政治建设取得的成就打上“问号”。《村委会组织法》的重要作用在于对村民行为的指引、评价、教育，而其价值功能的发挥又以村民知法、懂法为前提。正如塞缪尔·P·亨廷顿所言：“建有政治或社会组织单位的地方都力图预防与控制混乱现象，也试图确立某种适于生存的秩序形式”[15]（10）。提高村民对村委会选举程序的认知，有助于村级民主政治建设在有序的政治环境中进行。然而，高达77.6%的被访农村妇女表示不了解村委会选举程序，这种认知的不足不利于农村妇女选出真正代表本群体利益的代表，其后果既制约了本群体在村级政策中发声，也降低了女性进入村级权力系统的可能性。
（二）民主政治参与中的话语缺席
在民主协商和决策过程中，任何群体因缺乏参与而处于“失语”状态，都会成为政治边缘群体。根据湖北省妇联的有关统计数据，在湖北省17个地市州村级选举中，尚有6个地市州的女性村民代表比例未达到30%，其中，黄石市的女性仅占参与代表的9.73%，其他11个地市的女性参与代表占比虽达到了30%，但最高也仅高出6.32百分点，没有参加过村民委员会投票选举的农村妇女占比高达58.0%。
（三）群体利益表达中的代表缺位
“代表”是政治学中的重要概念，是本群体表达利益或公意的人和组织[17]。代表在一个决策机构中，如果没有一定的规模与数量，其代表性的声音也很难发出。根据2014年湖北省女性村民代表的统计数据显示，在767685名村民代表中，女村民代表有229119名，占村民代表总数的29.85%。没有足够数量的农村妇女的政治参与，农村民主政治就失去实质性意义。女性在农村民主政治协商与决策上缺乏参与，势必限制了该群体话语的正常表达。边缘群体政治权益受损，会破坏社会和谐发展，最终损及的是全体公民的利益。
（四）乡村权力结构中的顶端人员缺失
农村妇女在政治参与过程中代表性的提升除了数字上的增长之外，还必须伴以实质性增长，或者是对政治决策影响的提高[18]。在村级权力结构中，权力参与的实质就是担任领导职务，但乡村权力结构呈现出“金字塔”型或“类金字塔”型，农村妇女存在“权力尖端缺员”的问题，即使是已进入权力系统的妇女也大多被置于权力结构的边缘地位。图2调查数据显
示，在村委会中，没有女性的村委会比例为24.7%，只有1名女性的村委会比例为54.1%，有2个以上女性的村委会比例为21.2%，其中女性担任村主任的比例反有8.6%；没有女性的村支委会比例达到42.7%，只有1名女性的村支委比例为38.6%，有2名以上女性村支委的比例只有18.8%，其中担任村书记的女性比例只有13.6%。在乡村权力结构配置中，大部分的女干部仅仅担任妇代会主任，分管计划生育工作。这类工作的实质仅是家庭角色的社会延伸而已，也是传统性别角色在工作领域的再现。
难以依法开展工作。
对女性干部参政议政能力的测试进一步印证了上述观点。图3调查数据显示，认为女性“提出的政策建议能产生影响”的比例仅为26.3%，而“不同意”和“非常不同意”女性提出的政策建议能产生影响的比例则高达73.7%。
五、造成农村妇女政治弱势状态的原因探究
以上调查显示，农村妇女在乡村政治舞台中处于政治弱势状态，究其原因可以归结为以下几个方面。
（二）文化教育资本相对匮乏
（三）法律法规支持相对乏力
农村妇女政治发展的制度规则是一种自上而下的强制性安排，尽管一定程度上能促使两性不均衡的政治态势向制度性均衡演变，但也会遭遇“政策失败”。强制性的制度安排使妇女相对容易进入村级权力机构，却也使得当选妇女缺乏竞选的政治锻炼经历，而当选妇女的职位“锁定效应”也使得其他妇女因长期当选无望而心生政治疏远感[25]。由于在法律保障上惩罚性规定的缺失，使制度规则的操作留下了较大的余地。于是，地方政府会制定一套表面不违背国家政策，但实质上保护自己特殊利益的“混合型”政策[26]。《湖北省村民委员会选举办法》规定，“村两委”领导班子中至少有1名女性，但这类规定在实践中往往被解读为“村委中至多有一名妇女干部”，同时，将“村委会女性干部”解读为“妇代会主任”，这种解读实质上就是一个政策执行阻滞的合法化过程，其结果是将女性放置于村庄政治结构中的边缘。
（四）传统文化规约相对强烈
（五）妇女组织作用相对有限
六、结论与建议
诺斯将制度划分为正式规则、非正式规则以及规则的执行机制三种类型。其中，执行机制是正式规则与非正式规则得以执行的关键环节，这三者是一个整体。农村妇女政治发展的系列制度规则，由于受农村传统性别文化以及男性为本位的政治文化阻滞，难以沉降到执法实践之中，导致规则的法定内容难以把其解决问题的权威作用发挥出来。农村妇女组织的双栖特性弱化了其对制度规则的执法监督与惩戒作用，进一步降低了法定内容的现实转化可能。制度规则本身难以发挥出解决实际问题的权威，导致其仅具象征性，在一定程度上牵制了农村社会向法治社会发展的步伐。
当前，从中央到地方在不同程度上将社会发展简约化为经济发展，并在经济建设过程中采用城乡二元户籍制度，此制度合理地为城市化与工业化进程筛选农村男性劳动力，其后果是将农村妇女甩出现代化的发展轨道。当前国家的经济建设需改变发展思维，要求按照人们能够实际享有的生活和实实在在拥有的自由来理解贫穷和剥夺，重视政治参与中男女平等对经济社会发展具有长远的社会价值。因此提出如下建议。
（一）实行科学立法，调整立法性别结构确保女性的话语权得以实现
积极调整立法人员性别结构，一是硬性规定立法人员性别比例，可以先从实现政府的短期、基本目标开始，即女性成员比例占总立法人员比例的30%左右。二是鼓励从多层次、多领域中推举或者自荐的女性参与到立法程序中来，促使女性在立法程序中发出更大的声音，尤其是农村妇女。
（二）保障立法公正，建立性别平等评估机制实现从源头严把平等关
（三）将性别指标纳入领导班子政绩考核，加大法律规则执行力度
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