“五四宪法”是中华人民共和国第一部宪法，对中国特色社会主义治国理政制度体系的确立和中国特色社会主义宪法的形成和发展具有奠基性意义。“五四宪法”既构建起国家基本制度体系、国家组织机构体系、公民基本权利义务体系，实现了中华人民共和国国家建构的任务，又奠定了中华人民共和国宪法发展的民主基础、法理基础和观念基础，是中华人民共和国宪法的基石。尽管“五四宪法”由于特殊历史原因而未能得到全面贯彻实施，但其深刻的历史教训仍为改革开放后进一步完善宪法制度，加强宪法治理提供了极宝贵的经验。我们纪念“五四宪法”就是要更加认真地对待宪法，全面准确认识其历史地位、作用和意义，继承和弘扬其中的宪法原则、宪法精神和宪法智慧，更好地发挥宪法在治国理政中的重要作用。
关键词
“五四宪法”地位；“五四宪法”作用；国家建构；宪法基础
“五四宪法”是中华人民共和国第一部宪法，于1954年9月20日由第一届全国人民代表大会第一次会议通过。今年是“五四宪法”颁布七十周年。党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代，迈上全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴新征程。站在新的历史起点上，对“五四宪法”的发展历程进行回顾和总结，重新认识“五四宪法”在中华人民共和国宪法史上的地位和作用及其带给我们的历史启示，有利于强化宪法意识，弘扬宪法精神，推动宪法实施，更好地发挥宪法在治国理政中的重要作用。
一、“五四宪法”制定的历史背景与主要特色
“五四宪法”的制定有其特殊历史背景，可以说是一系列因素综合作用的结果。其中，既有国家内部的客观历史条件，也有共产国际的外部因素。这些因素使“五四宪法”从诞生时起就具有“临时性”“过渡性”的时代特征。
（一）“五四宪法”制定的历史条件
1949年中华人民共和国成立时，尚不具备召开全国人民代表大会制定宪法的条件，因而召开政治协商会议代行全国人大的职权，制定并通过了发挥临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称《共同纲领》）。到1954年，国家经过几年的发展，从政治、经济、文化等各方面为召开全国人民代表大会并制定宪法奠定了充分的历史条件。
制定“五四宪法”的政治基础。首先，人民政权组织已初步建立。根据《共同纲领》和《中华人民共和国中央人民政府组织法》的规定，选举中华人民共和国中央人民政府委员会行使国家权力，对外代表中华人民共和国，对内领导国家政权。中央人民政府委员会下设政务院作为国家政务的最高执行机关，人民革命军事委员会作为国家军事的最高统辖机关，最高人民法院作为国家的最高审判机关，最高人民检察署作为国家的最高检察机关。其次，大陆的军事行动已经结束。中华人民共和国成立时，大陆的军事行动还在继续。直到1951年5月，中央人民政府与西藏地方政府经过谈判达成和平解放西藏的《中央人民政府和西藏地方政府关于和平解放西藏办法的协议》。同年10月人民解放军进驻拉萨，在大陆的军事行动才全部结束。最后，抗美援朝战争的胜利塑造了相对安全稳定的国际环境。从1950年10月中国人民志愿军赴朝作战，到1953年7月在板门店签订停战协定，抗美援朝战争的伟大胜利抵御了帝国主义的侵略扩张，捍卫了中华人民共和国的国家安全，保卫了中国人民的和平生活，从而创造了相对安全稳定的国际环境。
（二）“五四宪法”制定的外部因素
最后，中共中央接受斯大林的建议并着手开始制定宪法。1952年10月，刘少奇将两次同斯大林会谈的情形用电报向毛泽东和中央汇报。1952年12月1日，中共中央就发出《关于召开党的全国代表会议的通知》明确提出“拟于1953年9月间召开全国人民代表大会，在会上将制定宪法”。由此可见，斯大林的意见对中共中央作出制宪决定产生了重大影响。当然，中国何时制宪从根本上讲取决于本国国情，并非盲目听从斯大林的建议。1952年12月，全国政协常委会举行扩大会议一致同意中共中央的建议，决定由全国政协向中央人民政府委员会建议，根据《中华人民共和国中央人民政府组织法》第七条第十款的规定，筹备召开全国人民代表大会，制定宪法。1953年1月，中央人民政府委员会召开第二十次会议作出《关于召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的决议》，决定“由人民用普选的方法产生乡、县、省（市）各级人民代表大会，并在此基础上接着召开全国人民代表大会，并制定宪法。为了进行起草宪法和选举法的工作，成立中华人民共和国宪法起草委员会”。毛泽东在会上作总结时指出，“为了发扬民主，为了加强经济建设，为了加强反对帝国主义的斗争，就要办选举，搞宪法”。
（三）“五四宪法”具有的主要特色
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二、“五四宪法”实现了中华人民共和国国家建构的任务
尽管“五四宪法”是一部“过渡时期的宪法”，但并不意味着它只在这个特殊时期发挥作用。周恩来指出：“宪法的主要内容应包括我们的国家制度、社会结构、人民权利三部分。”“五四宪法”就从根本上奠定了我国的国家基本制度体系、国家组织机构体系和公民基本权利义务体系，实现了中华人民共和国国家建构的任务。这些重要内容为“八二宪法”所继承并一直延续至今。由此可见，“五四宪法”对中国特色社会主义治国理政制度体系的确立发挥了奠基性作用。
（一）“五四宪法”奠定了国家基本制度体系
第三，“五四宪法”确定的经济制度的主要内容为“八二宪法”所继承，成为我国经济制度的基础性内容。“五四宪法”规定，中华人民共和国的生产资料所有制现在主要有全民所有制、劳动群众集体所有制、个体劳动者所有制和资本家所有制。同时明确，国营经济是全民所有制的社会主义经济，是国民经济中的领导力量；矿藏，水流，由法律规定为国有的森林、荒地和其他资源，都属于全民所有；以劳动群众部分集体所有制的过渡形式将个体农民、个体手工业者和其他个体劳动者改造为劳动群众集体所有制；对资本主义工商业采取利用、限制和改造的政策，逐步将资本家所有制改造为全民所有制，等等。社会主义社会建成后，我国的生产资料所有制主要是全民所有制和劳动群众集体所有制。而“八二宪法”肯定生产资料全民所有制和劳动群众集体所有制是我国社会主义经济制度的基础，并规定国营经济是社会主义全民所有制经济，是国民经济中的主导力量。直至今日，我国的基本经济制度仍明确“以公有制经济为主体”。
（二）“五四宪法”构建了国家组织机构体系
从组织原则看，我国国家机构都是依照“五四宪法”规定的民主集中制原则组织起来的。“五四宪法”第2条明确规定，全国人民代表大会，地方各级人民代表大会和其他国家机关，一律实行民主集中制。毛泽东指出：“它是民主的，又是集中的，就是说，在民主基础上的集中，在集中指导下的民主。”一方面，我国是人民民主国家，国家的一切权力属于人民，人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。所以，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，同时必须对人民负责，受人民监督。另一方面，为了贯彻人民的统一意志，维护人民的共同利益，必须经过人民代表大会统一和集中行使国家权力。所以，国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。所以，我国国家机构的组织原则是民主与集中的有机统一。现行宪法仍延续“五四宪法”确立的组织原则，规定“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则”。
从权力分工看，“五四宪法”规定的国家机关职权包括五方面内容：全国人民代表大会的立法权、国家主席的职权、国务院的执法权、人民法院的审判权和人民检察院的检察权。其一，全国人民代表大会是最高国家权力机关，拥有修改宪法、制定法律等立法权，还同时与全国人大常委会共同行使任免权、重大事项决定权和监督权。其二，国家主席拥有统率全国武装力量的职权、召开最高国务会议的职权、“派驻全权代表、批准条约、接受使节的外交权”以及依照全国人大及其常委会的决定行使的职权。值得注意的是，“五四宪法”中国家元首的职权是由全国人民代表大会选出的全国人民代表大会常务委员会和中华人民共和国主席共同行使，是集体元首。其三，国务院拥有规定行政措施，发布决议和命令，执行国民经济计划和国家预算，管理文化、教育和卫生工作，管理民族、华侨事务等十七项职权。其四，人民法院行使依照法律独立进行审判的职权；人民检察院对国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律行使检察权。“八二宪法”基本沿袭“五四宪法”关于国家机关职权的设置，仅在具体职权内容上有所调整，如前述关于国家主席职权的变化。
（三）“五四宪法”建立了公民基本权利义务体系
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三、“五四宪法”构成中华人民共和国宪法发展的基础
“五四宪法”制定后，经过“七五宪法”“七八宪法”和“八二宪法”三次“全面修改”，“八二宪法”至今又经过五次“部分修改”而成现行宪法。从70年宪法发展历程来看，“五四宪法”不仅奠定了中华人民共和国宪法发展的制度基础，而且奠定了中华人民共和国宪法的民主基础、法理基础和观念基础，对中国特色社会主义宪法的形成和发展具有奠基性意义。由于制度基础前文已有阐述，这里主要分析其他几个方面。
（一）民主基础：制宪中的民主精神
人民民主是宪法治理的前提和基础。一个国家宪法的产生必须以民主事实为前提和基础，否则就缺乏正当性。而民主的本质就是人民当家作主，是国家的一切权力属于人民。易言之，宪法的制定必须是为了维护人民的根本利益、宪法的内容必须反映人民的统一意志和共同愿望、制定宪法的程序必须体现民主性要求。自鸦片战争以降，为了挽救民族危亡、实现国家富强，中国曾多次尝试制定宪法。但清朝统治者的“宪法大纲”，北洋军阀政府时期的《天坛宪草》、《中华民国约法》（“袁记约法”）、曹锟的“贿选宪法”、《中华民国宪法草案》（“段记宪草”）等，都只是以资产阶级宪法的形式装点“门面”，是骗人的“伪宪法”。只有“五四宪法”既巩固了我国人民革命的成果和中华人民共和国建立以来政治上、经济上的新胜利，又反映了国家在过渡时期的根本要求和广大人民建设社会主义社会的共同愿望，是一部为了人民利益、体现人民意志、得到人民拥护的好宪法。
因此，“五四宪法”从制定程序到制定主体都充分体现了民主性，使宪法更好地凝聚全体人民的智慧，体现党和人民的共同意志，维护人民的根本利益，真正地把中华人民共和国宪法的大厦建立在坚实的民主基础之上。
（二）法理基础：人民制宪权的行使
（三）观念基础：植根人民的宪法观
同时，“五四宪法”从制定到实施整个过程都广泛动员全国人民，充分调动其参与社会主义建设的积极性。这本身就是一场影响深远的公民宪法教育。“五四宪法”蕴含的宪法观念在制定和实施过程中就植根人民，而人民普遍的宪法观念又为我国宪法的形成和发展提供丰沃土壤。即使经历“文革”这样深重的灾难，中国人民也成功在党的领导下实现了改革开放的伟大转折。从“五四宪法”诞生至今，尽管曾出现过曲折，但其基本精神仍深刻影响着今日的中国法治实践。实质上，中华人民共和国的宪法治理一直建立在“五四宪法”奠定的观念基础之上。
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四、“五四宪法”的历史局限与启示意义
“五四宪法”既实现了中华人民共和国国家建构的任务，又奠定了中华人民共和国宪法发展的基础，可以说是一部符合国情、符合实际、符合时代发展要求的宪法。但“五四宪法”制定后由于各种各样的历史原因而未能得到全面贯彻实施。我们纪念“五四宪法”就必须深刻分析造成其曲折实践的制度因素，并尝试从制度缺陷中总结经验，从而为新时代的依宪治国、依宪执政实践提供有益借鉴。
（一）“五四宪法”未能得到全面贯彻实施
“五四宪法”诞生之初，党和国家领导人高度重视宪法实施问题。中国共产党第一代中央领导集体中，毛泽东、刘少奇、周恩来等领导人都曾强调遵守宪法和宪法实施的重要性。毛泽东指出，“这个宪法草案是完全可以实行的，是必须实行的”。不仅如此，他还强调“（宪法）通过以后，全国人民每一个人都要实行，特别是国家机关工作人员要带头实行，首先在座的各位要实行。不实行就是违反宪法”。刘少奇不仅提出“宪法是全体人民和一切国家机关都必须遵守的”，还进一步强调中国共产党及其党员也应遵守宪法。他说：“中国共产党是我们国家的领导核心。党的这种地位，决不应当使党员在国家生活中享有任何特殊的权利，只是使他们必须担负更大的责任。中国共产党的党员必须在遵守宪法和一切其他法律中起模范作用。”周恩来指出，“中华人民共和国宪法是代表六亿人民意志的大宪章，我们必须同心协力，努力奋斗，争取实现宪法的要求”。由此可见，在制定“五四宪法”时，党和国家领导人都充分认识到宪法实施的极端重要性，要求全国人民中的每一个人、所有国家机关工作人员、每一个共产党员都必须遵守宪法、实施宪法。
（二）“五四宪法”曲折实践的制度因素
“五四宪法”未能得到全面贯彻实施存在着多方面客观原因，我们不能简单将结果归咎于个别领导人的主观过错，用“要人治不要法治”一语来概括。学界常引用“可能”是毛泽东的话来证明“人治”的观点：“不能靠法律治多数人。民法、刑法那么多条谁记得了。宪法是我参加制定的，我也记不得。”“我们基本上不靠那些，主要靠决议，开会，一年搞四次，不靠民法、刑法来维持秩序。”但正如我们所考证的，这段话的真实性本身就存在较大疑问，至少属于引用不准确。相较而言，其中存在的制度因素则值得今天的宪法学人深思。这种制度缺陷主要体现在党的领导制度不健全、人民代表大会制度不完善和宪法保障制度缺失三个方面。
（三）“五四宪法”的启示意义
站在新起点上重新认识“五四宪法”，我们不能以今天的视角苛求历史，这既不合理也无意义。只有正视历史事实，科学对待“五四宪法”实践的成功与失败，从中吸取经验和教训，赋予其新的时代精神，才能对当下的治国理政实践有所裨益。
一是始终坚持党对宪法实施的全面领导。“五四宪法”之所以是一部制定良好的宪法，得益于中国共产党的坚强领导，而其未得到全面实施的一个重要原因则是党的领导制度不完善。从正反两方面来看，在新的时代条件下全面推进宪法实施必须始终坚持党的全面领导。党的领导既是我国宪法实施的根本保证，又是我国宪法实施的重要内容。我们必须清楚地认识到，维护宪法权威，就是维护党和人民共同意志的权威；捍卫宪法尊严，就是捍卫党和人民共同意志的尊严；保证宪法实施，就是保证人民根本利益的实现。从“五四宪法”到“八二宪法”，我国宪法都明确规定了中国共产党领导，2018年修宪时更是将“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”载入宪法正文。习近平总书记指出：“我国宪法确认了中国共产党的领导地位，这是我国宪法最显著的特征，也是我国宪法得到全面贯彻实施的根本保证。”所以，全面贯彻实施宪法，必须坚持宪法确定的中国共产党领导地位不动摇，坚持宪法确定的人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体不动摇。
三是健全完善宪法实施的制度保障。宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。如果宪法得到有效实施，人民当家作主就有保证，党和国家事业就能顺利发展。反之，如果宪法受到漠视、削弱甚至破坏，人民权利和自由就无法保证，党和国家事业就会遭受挫折。因此，必须健全完善宪法保障制度以更好维护公民的基本权利，更好促进党和国家事业的发展。健全保证宪法全面实施的制度体系，必须坚持宪法规定、宪法原则、宪法精神全面贯彻，坚持宪法实施、宪法解释、宪法监督系统推进，统筹推进法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系和党内法规体系建设，不断提高宪法全面实施的水平。
总之，“五四宪法”标志着在中华大地上成功制定和实施具有鲜明社会主义性质的宪法、真正意义上的人民宪法，在我国宪法发展史乃至世界宪法制度史上都具有开创性意义，为人类法治文明进步贡献了中国智慧、中国方案。同时，“五四宪法”制定和实施的历史过程本身是一笔宝贵财富，其颇为曲折的历史实践使中国人民没有比今天更加认识到宪法的重要性，也从来没有比今天更加迫切希望宪法能够在治国理政中发挥重要作用。“五四宪法”开创的既是建构国家权力合法性的道路，也是一条中国重构对于世界图景和人类历史一般想象的道路。这条道路是符合我国国情和实际的具有中国特色的法治道路，从根本上区别于西方国家的“宪政”“三权鼎立”和“司法独立”，必须坚定不移地走下去。