摘要：我国缺乏关于未成年人乘坐城市轨道交通的统一立法，不同城市有关规定存在着差异，给未成年人出行带来不便。与此同时，民法典对无民事行为能力人的年龄进行了调整。在此背景下，对未成年人乘坐城市轨道交通法律问题进行研究具有现实意义与理论价值。应以年龄为标准判断未成年人可否单独乘坐城市轨道交通，并将可单独乘坐的年龄界限设定为8周岁。对于不能单独乘坐城市轨道交通的未成年人，1名成年旅客可以陪同免费随行的人数不应限制且均予免费，以推动实施优化生育政策及其配套支持措施。对于可以单独乘坐城市轨道交通的未成年人包括法律上拟制为成年人的未成年人，均给予成人票价50%的优惠，以实现对未成年人的平等保护。
城市轨道交通是城市公共交通系统中大运量的城市地铁、轻轨等城市轨道公共客运系统，是世界许多国家大城市最为普遍的公共交通工具之一。我国目前许多大城市都出台了关于城市轨道交通乘坐的规则，但是对于达到什么标准的未成年人可以单独乘坐、未成年人可以单独乘坐时的优惠票价、成年人可以陪同的未成年人免费乘坐的人数等规定存在差异。社会各界呼吁能够在未成年人保护法修订时制定统一标准。遗憾的是，《未成年人保护法》修订案对此尚未作出回应。在我国对此缺乏全国统一立法、各地规定有所差异的背景下，就会出现未成年人在不同城市乘坐城市轨道交通的标准待遇存在差异的问题，从而影响未成年人的出行与安全保障，不利于未成年人合法权益的保护，难以适应我国城市轨道交通实现跨城互联互通的理念。
一、未成年人可以单独乘坐城市轨道交通的标准
（一）我国内地部分城市关于未成年人单独乘坐城市轨道交通的标准
综上，在部分城市间关于未成年人单独乘坐城市轨道交通的标准不同的情况下，部分未成年人出行时就会出现在某个城市可以单独乘坐城市轨道交通，而在其他城市不可以单独乘坐城市轨道交通的尴尬局面，既影响未成年人的出行利益，带来不必要的烦扰；同时在上述标准下的未成年人存在属于无民事行为能力人的可能，允许其单独乘坐城市轨道交通出行的安全性值得考量。
（二）境外关于未成年人单独乘坐城市轨道交通的标准
1.身高标准——以我国澳门地区为例。“澳门轻轨交通系统营运范围—公众和乘客须知”第8条规定，身高不超过1米的小童须由成人陪同下方可使用轻轨公共客运服务。依据我国澳门地区的有关规定，未满18周岁的未成年人无行为能力。但未成年人在日常生活中可作属其自然能力所及，仅涉小额支出或财产处分之法律行为。据此，在我国澳门地区，身高超过1米的未成年人，可独立实施乘坐公共交通工具这种属于日常生活中小额支出或财产处分的法律行为。
2.年龄标准——以英国伦敦、日本东京、美国纽约为例。英国伦敦以年龄为标准判断未成年人是否可以单独乘坐地铁。据伦敦交通局网资料显示，5岁以下的儿童需由成人陪伴下乘坐地铁，5岁以上的未成年人持5—10ZipOysterphotocard可单独乘坐地铁。日本东京以年龄为标准判断未成年人是否可以单独乘坐地下高速电车。幼儿单独旅行的时候，将其视为儿童，收取旅客运费。依据该条规定，幼儿是可以单独乘坐地下高速电车的。但是依据《东京都地下高速电车旅客营业规程》，幼儿为1岁以上未满6岁者。且依据《日本民法典》，满20岁方为成年人。未成年人实施法律行为，应经过其法定代理人同意，但是单纯取得权利或免除义务的行为，不在此限。美国纽约大都会运输署“建议8岁以下的儿童在乘坐火车时由成人或负责任的青年（至少12岁）陪同。”这适用于整个城市轨道交通系统：纽约市地铁、公共汽车、长岛铁路和地铁北。但是纽约市学生七年级之后才能拿到地铁卡，因此可以认为这才是官方认可的可以单独乘坐地铁出行的年龄。
3.双重标准——以我国台湾地区为例。我国台湾地区“台北捷运系统旅客须知”规定，未满6岁的儿童（身高满115公分应出示身份证明）、身高未满115公分的儿童，由购票旅客陪同免费乘车。否则营运公司因其属于年幼需要护送而无人护送的，可以拒绝运输，并视情节会同警察强制或护送其离开捷运系统区域。由此可知，台北市是以年龄和身高双重标准来判定未成年人是否可以单独乘坐捷运系统。
（三）对以年龄标准判断未成年人是否能够单独乘坐城市轨道交通的应然分析
本文认为我国应统一采纳年龄标准，规定7周岁以下（含7周岁）未成年人不能单独乘坐城市轨道交通，可以单独乘坐城市轨道交通的年龄界限设为8周岁。
其二，契合我国未成年人相较过去同龄身高普遍增高以及社会发展的实际。随着社会经济的快速发展和人民生活水平的整体提高，未成年人的身高相对过去同年龄段普遍增高，但遗传基因、物质生活水平、气候环境等差异也会导致未成年人的身高具有差别。这种同龄儿童身高的变化，与心智的变化并非同步。中国青年报社于2018年4月通过社会调查中心联合问卷网，对1969名儿童家长进行了调查采访。结果显示，56.7%的受访家长认为以身高作为儿童票收取标准不合理，67.1%的受访家长认为儿童票收取以年龄为标准较为合理。2019年2月18日，广东省消费者委员会以长隆多个场所存在把身高作为未成年人优惠票价标准为由，向广州市中级人民法院提起消费民事公益诉讼。希望通过该案的判决推动我国目前文化消费、旅游景点、交通运输等方面以身高为标准的优惠政策和乘车政策，转变为以年龄为标准的优惠政策和乘车政策。我国在科教文卫、交通运输以及公共服务设施等方面均给予未成年人优惠政策，既然是对人而非对物，因而公共交通系统在确定未成年人票价时，也应体现公共政策的统一取向，做到平等待人，以年龄作为确定票价的标准。
其三，符合国际上主要以年龄标准判断未成年人能否单独乘坐城市轨道交通的趋势。如前所述，英国伦敦、美国纽约、日本东京等外国大城市均以年龄作为判断未成年人能否单独乘坐城市轨道交通的标准，体现了联合国《儿童权利公约》的无差别原则。我国在旅客运输方面应当与国际接轨，为未成年人的出行提供便利，也是保障未成年人权益的具体措施。
其四，年龄标准在实践中的可操作性具有现实基础。依据《居民身份证法》规定，未满16周岁的公民可以自愿申请办理居民身份证，这就意味着未成年人在很小的年龄就可以通过申请办理获发居民身份证。2022年我国计划实施身份证电子化，这方便了对年龄的有效判断，保障了年龄标准的可操作性。电子学生证、学生乘车卡以及电子身份证系统等现代科技手段，可以实现学生一卡通公交卡系统与学籍系统联网，实现学生一卡通功能的记名使用和有效管理，为以年龄为标准判断未成年人能否单独乘坐城市轨道交通提供了技术支持。
2.可以单独乘坐城市轨道交通年龄界限设为8周岁的理由。其一，依据《民法典》第20条第1款以及第144条规定，不满8周岁的未成年人为无民事行为能力人，由其法定代理人代理实施民事法律行为，无民事行为能力人实施的民事法律行为无效。有学者认为，年满6周岁的无民事行为能力人实施乘坐公共交通工具等日常生活行为无效，显然违背社会生活经验，不合情理。但是《民法典》将限制民事行为能力人的年龄降低到8周岁，而不是部分专家建议的6周岁，可以看出立法者的初衷，即未满8周岁的人一般由其父母全天候照管，没有独立作出民事法律行为的余地，因而其所实施的民事法律行为无效。《民法典》对未成年人的保护是从安全角度出发。且依据《未成年人保护法》第21条，未成年人的父母或者其他监护人不得使未满8周岁的未成年人处于无人看护的状态。因此，从上述两法对未成年人保护的立法倾向出发，规定8周岁以上的未成年人可以单独乘坐城市轨道交通更为合理。
其二，现实生活中，父母与学校基于安全考虑，对未满8周岁的学龄儿童是接送的。据调查，小学一、二年级受访的40位学生中，95%的学生需要父母接送，其中70%由家长全天候接送，25%每天部分时段需接送。从生物学角度来看，未成年人在7—8周岁时大脑重量就已经接近成年人，8—10周岁时大脑发育与成年人基本相同。年满8周岁的未成年人基本上已经读小学二年级。经过小学两年的基础教育，对乘坐城市轨道交通的安全性有一定的认知，其对危险的判断能力以及躲避危险的能力有所提高。城市轨道交通作为一个日益普及的日常性公共交通工具，年满8周岁的未成年人能够根据其意思表示能力对其是否乘坐城市轨道交通以及何时乘坐城市轨道交通有一定的认识。年满8周岁的未成年人可以通过逐渐参与社会生活而慢慢培养健全人格、自主意识，而不是被强制性地限制在温室之内被动地适应社会。若未成年人的利益不会因其独立实施的相应民事活动受到损害时，那么限制民事行为能力制度则没有介入的空间。为了方便限制民事行为能力人生活并保护其权利，应允许其独立乘坐城市轨道交通。
二、不能单独乘坐城市轨道交通的未成年人随成年人搭乘的问题
（一）我国内地部分城市随成年人搭乘的不能单独乘坐城市轨道交通的未成年人人数与优惠
我国内地多数城市规定1名成年旅客可免费随行1名未成年人，超过1名的，按超过人数购票。但是随着我国生育政策的变化，许多地方对此做出了调整。如广州市、上海市均调整为允许1名成年旅客陪同2名不能单独乘坐城市轨道交通的未成年人搭乘，超过2名的，按超过人数购票。北京市调整为身高1.3米及以下的儿童由成人陪同免费乘坐城市轨道交通，成人带领1名以上身高1.3米及以下儿童乘车时，可联系车站工作人员。杭州市调整为成年人可免费带领身高不足1.3米的儿童乘坐城市轨道交通，取消了对带领不足1.3米儿童乘坐城市轨道交通免费的人数限制。对于超过免费随行人数后的人数有无限制问题，大多数城市是没有明确规定的。对于超过人数的未成年人购票是全票还是实行票价优惠，各地做法不一。如广州市在实际操作中规定，超过免费陪同人数的未成年人持有学生羊城通的，则享有5折票价优惠，如无该卡，则应购买全票。
（二）境外随成年人搭乘的不能单独乘坐的未成年人人数与优惠
我国香港地区《九广铁路公司附例》第372B章第24条规定，1名成人乘客可带同2名3岁以下的儿童免费乘车，但该儿童或该等儿童不得占用其他乘客所需的座位。如每名成人乘客带同乘车的3岁以下的儿童超过2名，超额的每名儿童有责任缴付相等于适当成人车费一半的车费，并不得占用其他乘客所需的座位。超过3岁但不足12岁的儿童，不论是否各自占用座位，均须缴付成人车费的一半。在我国台湾地区，“台北捷运系统旅客须知”规定每1名购票旅客最多以陪同4名儿童为原则，并妥善照护其安全。在该条中，旅客应是付费的成人旅客。按照体系解释，该被陪同的4名儿童应该是免费搭乘。但是对于超过4名后的儿童是否允许搭乘，以及在此前提下是否应该付费等问题，该须知没有明确规定。在实际操作中，1名付费的成人旅客可以陪同4名以上不能单独乘坐的儿童搭乘捷运，超过4名的儿童也无需另行付费，但是成人需要妥善照顾其安全。
在日本东京，使用团体车票以外的车票的6岁以上的旅客就可以免费陪同2名幼儿（1—6岁）出行。幼儿超过2名的，应按小儿（6—12岁）收费。小儿的单程普通旅客运费或定期旅客运费是大人相应票价额的五成。该规定并未要求陪同者须是成年人，且未明确乘客陪同下可以乘坐地下高速电车人数上限，超过的只要付费即可搭乘。在英国伦敦，1名成人最多可以携带4名11岁以下的儿童免费乘坐地铁。当5—10岁的未成年人与成年人一起乘坐地铁时，不需要使用5—10ZipOysterphotocards。美国纽约市地铁官网资料显示，1名成年人可以免费陪同3名身高不足44英寸的未成年人免费乘坐地铁。纽约大都会运输署在美国长岛铁路专线上，还制定了家庭票价，5岁以下的未成年人免费乘车，1名付费成人最多陪同4名5—11岁的未成年人乘车，4名儿童以内的每人乘坐票价为1.00美元，超过5个的5—11岁的未成年人需支付儿童票价。根据上述规定，1名成年人陪同不能单独乘坐地铁的未成年人超过免费随行人数后，人数无上限规定。
（三）随成年人搭乘的不能单独乘坐城市轨道交通的未成年人人数与优惠的应然分析
三、可单独乘坐城市轨道交通的未成年人乘坐优惠的问题
（一）我国内地部分城市关于可单独乘坐城市轨道交通的未成年人的乘坐优惠
（二）境外关于可单独乘坐城市轨道交通的未成年人的乘坐优惠
我国澳门地区对可以单独乘坐轻轨的未成年人，分年龄阶段实行不同程度的票价优惠。特惠单程票，12岁以下的小童票价为成人票价的一半，12岁以上收取成人票价。在澳门本地教育机构就读学习期相当于一学年或以上的学生，以及在外地就读学习期相当于一学年或以上的澳门居民学生，使用学生电子预付卡可享受5折优惠。在我国台湾地区，年满6岁或身高超过115公分可以单独乘坐捷运的未成年人，需支付全额票价。但依据台北市捷运的规定，持台北市发行的学生证或儿童优惠卡，搭乘捷运每趟车资可享受单程票价6折优惠，持新北儿童卡可享单程票价4折优惠。其余市县6岁以上未满12岁儿童搭乘台北捷运购票票价与一般成人票价相同。根据我国台湾地区“儿童及少年福利与权益保障的有关规定”，未成年人包括儿童及少年，儿童是指未满12岁之人，少年是指12岁以上未满18岁之人。据此，儿童优惠卡主要适用于未满12岁能单独乘坐捷运出行的未成年人。
日本《东京都地下高速电车条例》以年龄和公里里程作为收费标准，12岁以上的人4公里以内每人180日元，4—9公里每人220日元，9—15公里每人280日元，15—21公里330日元；未满12岁的人每次乘车费用为已满12岁的人规定金额的50％。在美国，根据纽约大都会运输署的规定，学生地铁卡在学校上课日上午5∶30至下午8∶30可免费乘车3次，还有可以免费乘坐4次的学生地铁卡。这包括地铁与巴士之间或巴士与巴士之间的免费接送服务。有效期为一个学期，每学期都会更换新的学生地铁卡。在英国，依据伦敦交通局规定，在伦敦地铁的1至6区的任何行程中，儿童票价（11—15岁）非高峰时段是75便士，高峰期时段是85便士。16—17岁未成年人使用16+ZipOysterphotocards乘坐地铁可以享受成人票价的50%。
（三）可单独乘坐城市轨道交通的未成年人乘坐优惠的应然分析
四、结语
（王荣珍，广东外语外贸大学法学院教授；潘美娟，粤港澳大湾区（南沙）改革创新发展研究院科研助理。）