法律保留（Gesetzesvorbehalt）与“法律的保留”（VorbehaltdesGesetzes）不同，前者仅指基本权利限制领域的法律保留，[1]后者则不仅用于基本权利限制领域，还用在国家组织领域、财政预算领域乃至外交领域，[2]涵盖了整个需要由最高代议机关的立法来规定的领域。
组织性法律保留在宪法和《立法法》上的不一致不仅带来了理论上的困惑，而且在实践中也产生了一系列问题，从早年对设立开发区法院的质疑，[3]到近来跨行政区划设立法院和检察院的设立依据问题，[4]乃至监察体制改革中监察委员会的设立到底是由宪法规定还是由法律规定，[5]都反映了对组织性法律保留理解的分歧。最近，莫纪宏教授也撰文指出，《人民检察院组织法》不应当规定检察院的职权，因为《宪法》第135条第3款只是对检察院的组织实行了法律保留，没有对检察院的职权实行法律保留。[6]鉴于过去学界对法律保留主要聚焦于基本权利限制的法律保留，而对组织性法律保留的研究较少，[7]笔者不惴浅陋，拟对其进行一番探讨。
一、组织性法律保留的内涵
组织性法律保留又称为制度性法律保留（DerinstitutionelleVorbehaltdesGesetzes），它处理的是何种情况下一个组织法上的决定需要最终由代议机关来做出的问题。[8]讨论组织性法律保留的前提就是并不存在一个全面的组织性法律保留，否则就没有讨论的意义了，实际上组织性法律保留恰恰要探讨的是哪些领域的组织问题是不由法律规定的，是受到分权原则保障的自主领域，包括与行政有关的组织性法律保留和与司法有关的组织性法律保留。[9]
关于组织性法律保留，长期以来存在两种相反的观点，一种认为组织不需要法律保留，从事物本质的角度，它应当属于行政机关的隐含性权力，[10]另一种与之相反的观点认为由于国家组织的变动会影响公民的法律地位，所以组织原则上应当有法律基础。所谓行政机关的组织权，只有立法保持沉默或者明确委托给行政机关的时候才存在。这两种观点都过于极端：对于主张组织由组织自我决定而不实行法律保留的观点，忽视了不同政体中法律保留的意义是不同的。[11]在总统制和半总统半议会制下，法律保留只是一种单纯的立法机关与其他机关之间分权的体现，而在议会内阁制和人民代表制下，法律保留带有立法机关控制和监督其他机关的意味。主张组织问题应当全部实行法律保留的观点，也必然面对规范泛滥（Normüberflutung）和规范赤字（Normdefizite）同时存在的现实难题。[12]所以，问题不在于组织问题应否由代议机关决定，而在于代议机关决定的广度和深度在哪里。
（一）法律保留的界限
早在1979年，德国联邦宪法法院就指出：不能从民主原则中就错误地推导出以全面的议会保留形式出现的权力垄断。[18]换句话说，在基础性的决定上议会并不享有全面的优先。为什么呢？一方面，根据博肯福德的功能-制度民主正当性理论，行政作为一种独立的制度和功能是宪法所规定的，它在功能-制度上是立法无法取代的，或者说，它自宪法所获得的民主正当性与立法机关是相同的。另一方面，就组织-人事的民主正当性而言，虽然在议会内阁制下，议会是直接选举产生，政府是议会选举产生，但由于政府内阁成员由议员兼任，[19]从而导致政府的核心——内阁实际上也是经过了选民的直接选举的，在组织-人事的民主正当性上并不弱于议会。[20]所以，今天的法律保留更多是通过议会决定程序和行政决定程序的区别反映出来——相比行政，议会更适合从事更大的公开性和更好的利益平衡的事务。[21]
1.宪法保留
法律保留的优势主要在于代议机关相对于行政机关的优势，但是对于约束立法权的宪法来说，这种优势是不存在的，因为宪法的民主正当性要高于法律。对于某些事项，如果直接保留给宪法来规定，不仅增加了立法机关随意修改的难度，也降低了法律违宪的可能性，显然保障程度更高。所以，如果属于宪法保留的事项，就天然排除了法律保留的可能性（当然这不是说法律不能规定，而是说法律不能首先规定，法律即使规定也是对宪法相应条款的落实）。从国家组织的角度来说，尽管《立法法》将几乎所有国家机关（没有规定国家元首、军事机关和监察机关）的产生、组织和职权都纳入了法律保留的范围，但实际上，全国人大及其常委会、国务院的职权都是宪法直接规定的，《全国人大组织法》和《国务院组织法》对此并未置喙。
2.行政保留
（二）法律保留的标准
然而，重要性理论的运用不仅没有缓解反而加重了规范泛滥和规范赤字的现象。一方面，重要性理论具有禁止议会向行政机关或者公法人授予立法权的效果，因为既然是重要的事项，就不应该由行政立法或者章程来规定。比如联邦宪法法院认为对执业医师资格的承认由医师公会的章程来规定是不应该的，同时也拒绝了政府的行政法规来调整退学问题。理由是上述规定都涉及到地位的形成，而这属于重要的事项。[53]另一方面，重要性理论还具有控制法律内容的作用。因为对于重要的事项，代议机关就不能在法律中使用不确定法律概念和裁量规定，从而将决定权变相地委托给行政机关。就像德国联邦宪法法院所指出的，涉及的事务越重要，法律规定就必须越明确。[54]也就是说，既然是重要的，那么立法机关就必须自己来规定而不能假手于人，同时，因为是重要的，所以立法机关不仅要规定，还要规定得具体。
二、行政机关的组织权与组织性法律保留
三、法定法官、司法保留与组织性法律保留
所谓法定法官（GesetzlicheRichter））是指法官的管辖权必须在抽象、一般的前提上确定，即由法律和法院内部的事务分配计划（Gesch?ftsverteilungsplan）来确定。[66]这是为了避免出现因人设案的特别法院，特别是通过挑选承审法官，进而影响裁判的结果或内容。法定法官的目的不仅是出于确保法官独立审判，也是为了保障当事人以及公众对法院无偏颇性及其客观性的信赖。[67]
法定法官的内涵包括：①法律保留，即议会必须通过法律的形式来规定基本的管辖权规则，尤其是关于法律救济途径、事务、地域和功能管辖权，以及事务分配（派案）的程序。[68]特别是专门法院，必须以法律的形式予以规定。因为专门法院与一般的法院相比，管辖的案件要么针对特定人（比如军事法院），要么针对特定事（比如海事法院），似乎有违不得设立特别法院之嫌，故更应以一般-抽象的法律为之，方能保证其合宪性。同时，专门法院不仅管辖事务专门，而且也要求审理法官具有相应的专业素质，故对于专门法院法官的任职期限和任命等均应由法律规定。[69]②司法保留（Justizvorbehalte）。[70]首先，对于审判庭的设立和管辖权，一般由事务分配计划来规定。其次，事务分配计划分配各个法官到审判庭，并确定其任务领域。[71]由此，形成了法律确定法院的管辖权、事务分配计划确定有管辖权的审判庭和法官的二元模式。
四、议会自治与组织性法律保留
组织性法律保留里为什么不包括议会的组织？原因在于议会自治，即议会可以通过议事规则来决定自身的组织。有人会疑惑：议事规则与法律不都是议会制定的吗，为何关于议会的组织只能由议事规则规定而不能由法律规定？这其中的“奥秘”一方面在于西方国家大多是两院制，议会的立法需要经过两院的同意，而议事规则只需要两院各自同意即可。所以议会自治不仅是议会相对于其他国家机关的自治，也是相对于议会另一院的自治。另一方面在于根据代表原则，议会必须代表当下的民意，所以议事规则由每一届议会自己制定，并且只约束当届的议会，这与具有持续效力的法律自然无法相提并论。同时，议事规则只能约束当届的数额确定的议员，也与约束不特定对象的法律不同。当然也有学者指出，议事规则应当属于国会保留（Parlamentsvorbehalt）的范畴，因为国会保留的关键在于国会自我决定，而不一定采取法律的形式。[77]
关于议事规则的属性，历来有三种学说：习惯说、行政法规和行政规则混合体说、章程说。[81]目前主流的学说是章程说，因为习惯说可能造成国会多数党凭借人数上的优势来随时形成对自己有利的习惯而不遵守对自己不利的习惯；而行政法规和行政规则一般是行政机关制定，而国会并非行政机关，即使将议事规则视为国会行政，由于议事规则在对人效力和对事效力上不具有普遍性，也无法与行政法规和行政规则类比；章程说则是将国会视为一种由议员组成的社团，议事规则由议员为参加议会而自我订立，从而发挥类似于章程的作用。这与私法中将议事规则纳入组织章程的做法相一致。[82]即使将议事规则视为章程，也与法律有所不同：首先，章程在制定的公开透明度上比不上法律；其次，章程的效力主要体现在内部。这就产生了《全国人大议事规则》和《全国人大常委会议事规则》来规定全国人大及其常委会的组织和工作程序如何与《宪法》第78条相协调的问题。
五、检察机关、监察机关的组织权与法律保留
检察机关和监察机关在我国的定位不同于西方国家。首先，西方国家一般将检察权视为行政权或者司法权的一部分，[84]而我国《宪法》第134条对检察机关的定位是法律监督机关。其次，西方国家一般将监察权要么作为立法权，要么作为行政权，[85]而我国宪法却将监察机关与立法、行政、审判、检察机关相并列，监察权成为一种独立的国家权力。
（一）检察机关的组织权与法律保留
虽然宪法将检察机关定位为法律监督机关，根据学者的考证，这一定位其实是模仿前苏联，但问题是自1979年《检察院组织法》之后，我国检察机关已经取消了前苏联检察院的垂直领导和一般监督权，而这恰恰是前苏联式的法律监督机关的核心要素。[86]因此，目前关于检察机关作为法律监督机关的真实内涵是什么，学界产生了激烈的争论。[87]对此，笔者认为：检察机关作为法律监督机关不等于检察机关垄断了法律监督权或者说检察机关是唯一的法律监督机关，因为现行宪法中“监督”一词出现了多次，除了人民（选民）监督、宪法监督不属于法律监督外，其他享有法律监督权的国家机关见表1:
表1现行宪法中有关“监督”的规定
上述还不包括那些没有明确规定是“监督机关”但实际上承担监督职能的国家机关，比如监察机关（根据《国家监察法》第11条，监察委员会依照本法和有关法律规定履行监督、调查、处置职责）。所以，从宪法的规定来看，所谓检察机关作为法律监督机关是指检察机关享有剩余的法律监督权，即只要没有被宪法赋予其他国家机关的法律监督权，都由检察机关享有。在此意义上，也可以说检察机关享有一般的法律监督权，[88]这是相对于其他享有特殊的法律监督权的国家机关而言的。从法律监督权的角度来说，检察院的职权实际上是由宪法保留和法律保留两部分组成的。其中，宪法保留规定的是检察院不能行使的法律监督权，而法律保留是规定检察院能够行使的法律监督权。所以，笔者并不认为《人民检察院组织法》规定检察院的职权就违反了宪法，只要这种法律保留不去触碰宪法保留给其他机关的法律监督权即可。
至于检察院的设置和对内组织，与法院的情况类似。一方面，《人民检察院组织法》第3条规定人民检察院依照宪法、法律和全国人民代表大会常务委员会的决定设置。另一方面，《人民检察院组织法》第17-19条允许检察院为了工作需要自行设立检察室、业务机构和检察辅助机构、行政管理机构。
（二）监察机关的组织权和法律保留
监察机关是2018年修宪新设立的国家机关，关于其性质，一直存在政治机关、[89]反腐败机关、[90]道德权力机关[91]等各种说法。但是现行《宪法》第123条对其的定位仍然是监察机关。2018年《国家监察法》第3条规定各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关。根据中纪委和国家监察委法规室的解释，专责机关的意涵在于“它是党和国家自我监督的政治机关”。[92]这一定位的着眼点在于监察机关与党的纪律检查机关合署办公的事实。监察机关的调查权不是侦查权、各级监察机关的名字中没有“人民”两个字、宪法没有规定监察机关向人大报告工作均源于此。[93]所以，只有从这一定位出发，我们才能理解为什么最高监察机关没有像全国人大及其常委会、国务院那样其职权由宪法来规定，为什么《宪法》第124条第4款明确将监察委的职权交由法律规定。如果看一下中央军委的职权也是由《国防法》规定的，或许可以明白，这可能是针对这种党政合署机关的一种特殊安排。[94]
六、结语
组织性法律保留需要针对不同的国家组织进行区别对待，是否完全保留给“法律”不能一概而论，要根据不同的权力类型、机关级别、保留内容选择不同的保留形态：宪法保留、法律保留、行政保留、司法保留、议事规则保留、监察法规保留。因此，我国《立法法》第8条第2项的最大问题就在于，不加区分地对“各级人大、政府、法院、检察院的产生、组织、职权”统统实行了法律保留，[96]这既与宪法中多层级的组织性法律保留产生了龃龉，在理论上也不能自洽。因此，有必要对我国的组织性法律保留进行体系重构（见表2）。
2019年出台的《中国共产党机构编制工作条例》第4条规定：党和国家机构改革、体制机制和职责调整，各类机关和事业单位的机构、编制、领导职数的配备和调整，适用本条例。前款所称各类机关是指党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关和各民主党派机关、群团机关。该条将各级国家机关的对内组织权赋予了党的机构编制委员会，表面上似乎与组织性法律保留不一致。但是也要注意，对内组织实行法律保留是不现实的，对内组织理论上属于各个国家机关的组织权的范畴。因此，该条例第14条第3款也规定机构编制事项申请仍然是由每个部门自己提出的。
至于民族自治地方的自治机关（包括人大和政府）的组织和工作，虽然《宪法》第95条第3款规定实行法律保留，但实际上，基于各个民族自治地方的情况不同，法律不可能做统一规定。因此，《民族区域自治法》第15条第3款规定民族自治地方的自治机关的组织和工作，根据宪法和法律，由民族自治地方的自治条例或者单行条例规定。综上，我国组织性法律的多层级保留可总结如下表：
表2国家机关产生、组织、职权的保留体系
（责任编辑：彭錞）
*北京航空航天大学法学院教授。本文系国家社科基金重大研究专项“以法规备案审查制度彰显社会主义核心价值观研究”（项目编号：19VHJ015）和中国人民大学科学研究基金重大规划项目“我国合宪性审查体系：原理、制度与实践”（项目编号：18XNLG11）的阶段性成果。
[1]参见王锴：“论法律保留与基本权利限制的关系——以刑法第54条的剥夺政治权利为例”，载张志铭主编：《师大法学》（2017年第2辑），法律出版社2018年版，第79-80页。
[2]Vgl.FritzOssenbühl,VorrangundVorbehaltdesGesetzes,in:JosefIsensee/PaulKirchhof(Hrsg.),HandbuchdesStaatsrechtsderBundesrepublikDeutschland,BandV,3.Aufl.,2007,S.200-201;PeterLerche,VorhebaltdesGesetzesundWesentlichkeitstheorie,in:DetlefMerten/Hans-JürgenPapier(Hrsg.),HandbuchderGrundrechteinDeutschlandundEuropa,BandIII,2009,S.306.除了内容不同外，两者对于立法机关的约束程度是不同的。法律保留（或者基本权利的限制保留）旨在限制立法机关的权力，而法律的保留旨在加强立法机关的权力。Vgl.MichaelKloepfer,DerVorbehaltdesGesetzesimWandel,JZ39(1984),687.
[3]刘松山：“开发区法院是违宪违法设立的审判机关”,《法学》2005年第5期，第29页。
[4]翟国强：“跨行政区划人民法院如何设立？——一个宪法解释学的视角”,《法商研究》2016年第5期，第9页；程雪阳：“跨行政区划法院检察院改革的合宪性省思”，载中国人民大学法学院主办“国家机构组织法修改与完善”学术研讨会论文集（2018年12月），第49页。
[5]马怀德、张瑜：“通过修法完善国家监察体制”，载《学习时报》2016年7月14日，第A4版。
[6]莫纪宏：“论宪法保留原则在合宪性审查中的应用”,《法治现代化研究》2018年第5期，第13-17页；莫纪宏：“人民检察院组织法的合宪性辨析”,《江苏行政学院学报》2019年第3期，第125-131页。
[7]据笔者所见，中文领域有关组织性法律保留的论文有黄锦堂：“论制度性法律保留——以部会及三级机关、机构之设置为中心”,《宪政时代》第37卷第3期，第315-365页；钱宁峰：“论法律保留原则在组织法领域中的适用”,《现代法治研究》2016年第2期，第23-31页；王晓强：“行政组织法律保留原则及其保留范围研究”,《河北法学》2019年第5期，第149-161页。
[8]ChristophOhler,DerinstitutionelleVorbehaltdesGesetzes,A?R131(2006),S.339.
[9]FranzReimer,DasParlamentsgesetzalsSteuerungsmittelundKontrollma?stab,in:WolfgangHoffmann-Riemu.a.(Hrsg.),GrundlagendesVerwaltungsrechts,BandI,2.Aufl.,2012,S.615.
[10]组织权的概念最初是针对行政机关，后来扩展到所有的宪法机关和自治组织（比如教会、乡镇、高校、社会保险主体、银行、职业机构等等）。HermannButzer,ZumBegriffderOrganisationsgewalt:vomHausgutderExekutivezumHausgutallerVerfassungsorganeundAutonomietr?ger,DieVerwaltung27(1994),S.172-173.
[11]黄舒芃：《民主国家的宪法及其守护者》，台湾地区元照出版公司2009年版，第31-32页。
[12]规范泛滥是指随着法律保留事项的增多导致法律的数量越来越多，规范赤字是指由于法律保留的要求给国会带来沉重的立法压力，从而导致立法赶不上需求，出现某些领域“无法可依”的局面。Vgl.FritzOssenbühl,DerVorbehaltdesGesetzesundseineGrenzen,in:VolkmarG?tzu.a.(Hrsg.),Die?ffentlicheVerwaltungzwischenGesetzgebungundrichterlicherKontrolle,1985,S.9-12.
[13]参见贾胜真：“总统立法——美国总统的‘行政命令’初探”,《行政法学研究》2016年第6期，第129-139页；徐正戎：《法国总统权限之研究》，台湾地区元照出版公司2002年版，第244-251页。
[14]（英）威廉·韦德、克里斯托弗·福赛：《行政法》（第十版），骆梅英等译，中国人民大学出版社2018年版，第653-654页。
[15]黄舒芃，见前注[11]，第15页。
[16]参见王锴：“政治宪法的源流——以英国法为中心”，载李林等主编：《中国宪法三十年（1982-2012）》，社会科学文献出版社2012年版，第88-126页。
[18]BVerfGE49,89(125).
[20]博肯福德将民主正当性分为功能-制度的民主正当性、组织-人事的民主正当性和实质内容的民主正当性，Vgl.Ernst-WolfgangB?ckenf?rde,DemokratiealsVerfassungsprinzip,in:ders.,Staat,Verfas-sung,Demokratie:StudienzurVerfassungstheorieundzumVerfassungsrecht,2.Aufl.,1992,S.289ff.
[21]PhilippLassahn,RechtsprechungundParlamentsgesetz:überlegungenzuAnliegenundReich-weiteeinesallgemeinenVorbehaltsdesGesetzes,2017,S.82.
[22]PeterUnruh,DerVerfassungsbegriffdesGrundgesetzes:EineverfassungstheoretischeRekon-struktion,2002,S.10.
[23]参见（德）康拉德·黑塞：《联邦德国宪法纲要》，李辉译，商务印书馆2007年版，第20页。
[24]StefanPitzen,DerVorbehaltderVerfassung,2013,S.231-232.
[25]Pitzen,a.a.O.,S.266.
[26]张峰振：“论宪法保留”,《政法论坛》2018年第4期，第35-44页。
[27]JosefIsensee,VorbehaltderVerfassung:DasGrundgesetzalsabschlie?endeundalsoffeneNorm,FreiheitundEigentum:FS-Leisner,1999,S.393.
[28]Pitzen(Fn.24),S.109.
[29]比如谭清值通过对全国人大的决定的梳理来发现其实际享有的职权。参见谭清值：“全国人大概括职权样态的实证考察”,《北京社会科学》2018年第7期，第12-23页。
[30]比如黄明涛从全国人大的“最高国家权力机关”的性质中去推导哪些职权不属于“应当由其行使的权力”。参见黄明涛：“‘最高国家权力机关’的权力边界”,《中国法学》2019年第1期，第104-121页。
[31]我国宪法之所以不规定国家主席向全国人大负责并报告工作，是因为“国家主席的地位崇高、权力较小、比较超脱”，所以“不负实际责任”。参见肖蔚云：《我国现行宪法的诞生》，北京大学出版社1986年版，第169页。
[32]RupertStettner,DerVerwaltungsvorbehalt:ZumzweitenBeratungsgegenstandderStaatsrechtsle-hrertagung,D?V1984,S.611.
[33]ChristophDegenhart,DerVerwaltungsvorbehalt,NJW1984,S.2188.
[34]MeinhardSchr?der,DerVerwaltungsvorbehalt,DVBL1984,S.822.
[35]廖元豪：“论我国宪法上之‘行政保留’——以行政、立法两权关系为中心”,《东吴法律学报》第12卷第1期，第26页。
[36]Stettner(Fn.32),S.615.
[37]HartmutMaurer,DerVerwaltungsvorbehalt,VVDStRL43(1984),S.152-153.
[38]陈爱娥：“行政一体原则与行政分殊化的趋势——评司法院大法官释字第613号解释对行政一体原则的理解”，载《东吴公法论丛》（第二卷），台湾地区东吴大学法律系公法研究中心2008年版，第19页。
[39]林孟楠：“宪法上‘行政’之概念——以日本学说为中心”,《中原财经法学》2017年总第39期，第19页。
[40]NicholasBamforthandPeterLeyland(ed.),AccountabilityintheContemporaryConstitution,OxfordUniversityPress,2013,p.7.
[41]关于执行（execution）和行政（administration）的区分，参见马岭：“政府的执行性与行政性辨析”,《国家检察官学院学报》2011年第2期，第86-91页；张龑、叶一舟：“从‘executive’一词看香港行政长官的法律地位”,《港澳研究》2016年第2期，第22页；毕洪海：“美国执行一体论的源流、内容与未来”,《行政法学研究》2017年第4期，第126页。
[42]门中敬教授将《宪法》第89条作为我国行政保留的规范依据，但可能会混淆其中的执政功能。参见门中敬：《行政保留研究》，中国社会科学出版社2019年版，第142页。
[43]GeorgKassimatia,DerBereichderRegierung,1967,S.30.
[44]Kassimatia,a.a.O.,S.31.
[45]根据《国务院工作规则》第39条，国务院全体会议的主要任务是：（一）讨论决定国务院工作中的重大事项；（二）部署国务院的重要工作。第40条规定国务院常务会议的主要任务是：（一）讨论决定国务院工作中的重要事项；（二）讨论法律草案、审议行政法规草案；（三）通报和讨论其他重要事项。
[46]参见贾圣真：“国务院会议制度变迁的组织法透视”,《法治现代化研究》2020年第1期，第79-92页。
[47]FriedrichE.Schnapp,DerVerwaltungsvorbehalt,VVDStRL43（1984）,S.192-197.
[48]廖元豪，见前注[35]，第27页。
[49]Ossenbühl(Fn.12),S.30-32.
[50]参见陈淳文：“行政保留之比较研究——以半总统制之行政命令权为中心”,《中研院法学期刊》2012年第10期，第9页。
[51]在我国，职权立法已经是不争的事实。据统计，国务院自1982年以来制定的行政法规中，执行性的行政法规只有256部，而职权性的行政法规则有313部。参见史倩倩：《职权立法辨析——以国务院行政法规为例》，北京航空航天大学法学院2018级本科毕业论文，第10页。当然，我国的职权立法无法按照总统制和半总统制国家基于行政权的直接民主正当性来证成，其理论基础应当是与法律保留“分庭抗礼”的行政保留。类似的观点参见许宗力：“职权命令是否还有明天？”，载台湾地区行政法学会主编：《行政法争议问题研究》（上），台湾地区五南图书出版公司2000年版，第341页。当然，职权立法的存在并不意味着其不受控制，其仍然受到宪法的约束。
[52]BVerfGE47,34(78);49,89(126f.);57,250(320ff.).
[53]BVerfGE33,23(125);58,257(268ff.).
[54]BVerfGE45,400(418).
[55]JürgenStaupe,ParlamentsvorbehaltundDelegationsbefugnis:ZurWesentlichkeitstheorieundzurReichweitelegislativerRegelungskompetenz,insbesondereimSchulrecht,1986,S.249f.,276f.
[56]GünterCorneliusBurmeister,Herkunft,InhaltundStellungdesinstitutionellenGesetzesvorbe-halts:ZugleicheinBeitragzurDogmatikdesVerwaltungsorganisationsrechts,1991,S.114.
[57]Ernst-WolfgangB?ckenf?rde,DieOrganisationsgewaltimBereichderRegierung:EineUntersu-chungzumStaatsrechtderBundesrepublikDeutschland,2.Aufl.,1998,S.22.
[58]Ernst-WolfgangB?ckenf?rde,OrganisationsgewaltundGesetzesvorbehalt,NJW1999,1236.
[59]HartmutMaurer,ZurOrganisationsgewaltimBereichderRegierung,StaatenundSteuern:FS-Vogel,2000,S.345.
[60]对这三个概念的翻译借鉴自朱武献、周志宏：“行政组织权与设置原则”，载台湾地区行政法学会主编：《行政法争议问题研究》（上），五南图书出版公司2000年版，第277页。
[61]Butzer(Fn.10),S.162.
[63]B?ckenf?rde(Fn.57),S.47-49.
[64]B?ckenf?rde(Fn.57),S.50-51.
[65]根据《中国共产党机构编制工作条例》第18条，经批准发布的各部门各单位“三定”规定、机构编制管理规定等，是机构编制法定化的重要形式，具有权威性和严肃性，是各部门各单位机构职责权限、人员配备和工作运行的基本依据，各地区各部门必须严格执行。
[66]J?rnIpsen,StaatsrechtII:Grundrechte,15.Aufl.,2012,S.258.
[67]施吟蒨：《法定法官原则——以刑事诉讼程序为中心》，台湾大学法律学院法律系2014年硕士论文，第13页。
[68]GerdMorgenthaler,in:VolkerEpping/ChristianHillgruber(Hrsg.),GrundgesetzKommentar,2.Aufl.,2013,§101,S.1610.
[69]PhilipKunig,in:IngovonMünch/PhilipKunig(Hrsg.),GrundgesetzKommentar,Band2,6.Aufl.,2012,§101,S.881.
[70]司法保留不同于法官保留（Richtervorbehalten），后者是指某些事项只有法官才有决定权，比如法官决定逮捕或者颁发支付令等。
[71]施吟蒨，见前注[67]，第21页。
[72]杨万明主编：《<中华人民共和国人民法院组织法>条文理解与适用》，人民法院出版社2019年版，第50页。
[73]新疆生产建设兵团法院、铁路运输法院、海事法院、知识产权法院、金融法院都是全国人大常委会的决定设立的，林业法院是2018年最高人民法院批复同意《黑龙江省农垦林区和伊春大兴安岭林区法院机构改革方案》设置的，杭州互联网法院是经由最高人民法院《关于设立杭州互联网法院的方案》以及中央全面深化改革领导小组对该方案的通过设立的。
[74]根据全国人大常委会法工委国家法室的解释，司法制度包括有关司法机关的产生、组织和职权方面的制度和有关诉讼的制度。其中，前者包括人民法院、人民检察院的产生、组织和职权制度，以及公安机关、国家安全机关在司法程序中的侦查制度。参见《中华人民共和国立法法释义》，法律出版社2015年版，第61页。
[75]刘练军：“法定法官原则：审判委员会改革的新路径”,《北方法学》2018年第6期，第114页。
[76]谢小剑：“法定法官原则：我国管辖制度改革的新视角”,《法律科学》2011年第6期，第117页。
[77]MichaelKloepfer,WesentlichkeitstheoriealsBegründungoderGrenzedesGesetzesvorbehalts,in:HermannHill(Hrsg.),ZustandundPerspektivenderGesetzgebung,1989,S.212.
[78]参见尹中卿等：《六国议会议事规则》，中国民主法制出版社2005年版。
[79]袁达毅：“‘人大工作制度’析论”,《北京航空航天大学学报（社会科学版）》2019年第4期，第41页。
[80]同上注，第42页。
[81]许宗力：《法与国家权力》，台湾地区月旦出版社股份有限公司1993年版，第325-330页。
[82]比如我国《农业合作社法》第15条第5项规定农民专业合作社章程应当载明下列事项：……（五）组织机构及其产生办法、职权、任期、议事规则。《公司法》第25条第6项也规定有限责任公司章程应当载明下列事项：……（六）公司的机构及其产生办法、职权、议事规则。
[84]黄东熊：《中外检察制度之比较》，台湾地区中央文物供应社1986年版，第99-131页。
[85]王锴、王心阳：“如何监督监督者？——兼谈对监察委员会的诉讼监督问题”,《浙江社会科学》2017年第8期，第15页。
[86]田夫：“什么是法律监督机关”,《政法论坛》2012年第3期，第47页。
[87]王志坤：“‘法律监督’探源”,《国家检察官学院学报》2010年第3期，第25-34页；田夫：“检察院性质新解”,《法制与社会发展》2018年第6期，第81-94页；孙谦：“新时代检察机关法律监督的理念、原则与职能——写在新修订的人民检察院组织法颁布之际”,《人民检察》2018年第21期，第5-17页。
[88]所谓“一般法律监督权”是指检察机关监督国家机关、国家机关工作人员和全体公民。参见王桂五：《王桂五论检察》，中国检察出版社2008年版，第179页。如果从《人民检察院组织法》第20条规定的检察院的职权来看，我国的检察权实际上具备了一般法律监督权的形态。对公民刑事犯罪的侦查、批捕、起诉权属于对公民的监督；公益诉讼中，民事公益诉讼是对公民的监督，而行政公益诉讼是对行政机关的监督；其他的诉讼监督、执行监督以及对监所的监督都属于对国家机关及其工作人员的监督的范畴。可以说，我国人民检察院的一般法律监督权的特点是：①不能监督人大及其常委会，这是人大及其常委会作为权力机关的地位决定的，即所谓单向监督而非双向监督；②不垄断所有的法律监督权。
[90]王岐山：“实现对公职人员监察全覆盖：完善党和国家的自我监督”，载《人民日报》2016年11月16日，第1版。
[91]黄美玲：“监察模式及其权力本质的历史解释”,《中外法学》2019年第4期，第984页。
[92]《<中华人民共和国监察法>释义》，中国方正出版社2018年版，第62页。
[94]胡乔木曾在1982年宪法修改（讨论稿）的说明中指出：“宪法中新增加了中央军事委员会……中央军委是国家制度的一部分，符合目前情况，明确了武装力量的领导问题，具体的可以不在宪法中规定。”许崇德：《中华人民共和国宪法史》，福建人民出版社2003年版，第669页。
[95]王锡锌，见前注[62]。
[96]该条之所以没有规定监察委，是因为《立法法》2000年制定和2015年修改的时候，监察体制改革还没有开始。但随着2018年修宪对监察委的组织和职权实行了法律保留，未来《立法法》第8条应当纳入。
[97]我国宪法上虽未出现司法机关的概念，但《立法法》第9条规定了司法制度，并且全国人大常委会法工委国家法室将其解释为包括法院和检察院。见前注[74]，第61页。