中国社会科学院国际法研究所是中国国际法学的研究重镇。她的前身是中国社会科学院国际法研究中心、中国社会科学院法学研究所国际法研究室和最早时的中国社会科学院法学研究所国际法组。
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董必武同志是中国共产党主要领导人中唯一受过正规法律教育并从事过律师职业的人。1913年，董必武东渡日本，考入东京私立日本大学攻读法律；1917年返国后，在武昌与人合办律师事务所。这一宝贵的专业学养和经历，是他后来长期（自江西瑞金中央苏区时期直至20世纪七十年代）担任中国共产党和政府的法制方面的重要负责人的原因和基础。然而，他的学养是东洋西洋的法律学养，而他所献身的事业又是打破东洋西洋式国家和法制的事业。这两者是明显地互相矛盾的。因此，在他一生的事业过程中，他扮演着双重的角色：一方面，他是在中共党内传播近代世界先进民主法制文化价值和知识的代表；另一方面他又是苏维埃式红色法制的创制者，因而必须是资本主义法制文化的激烈批判者和苏维埃红色法制观念的传播者。这两重角色是明显矛盾的。他的一生的事业就是在这样的角色冲突中进行的。他的守法思想比较典型地体现了这种矛盾冲突。这一矛盾冲突，我们可以从以下几个方面去考察。
一、强调“依法办事”，但未上升到强调党在法律范围内活动
董必武法律思想的核心是“有法必依”，“依法办事”。1956年9月19日，他在党的八大上发言指出：“依法办事，是进一步加强法制的中心环节。……凡属已有明文规定的，必须确切地执行，按照规定办事；尤其一切司法机关，更应该严格地遵守，不允许有任何违反。”因此董必武成为党内最早提出“依法办事”主张的人。
但是，他当时所表达的法制主张，是仅仅转述或引申解释“党中央的号召”：“党中央号召公安、检察、法院和一切国家机关，都必须依法办事。”在这里，他基本没有涉及以下三个对社会主义法制建设的成败关系重大的问题：一是党的领导人（在行使领导权时）应否守法的问题，二是党的机关应否依法办（公）事的问题，三是党作为整体应否在宪法和法律范围内活动的问题。
在谈“依法办事”问题时，他更多地把这一问题归结为领导干部和党员的个人守法问题。“今后对于那些故意违反法律的人，不管他现在地位多高，过去功劳多大，必须一律追究法律责任。”[1]“目前我们法律工作方面问题，一个是法律不完备，一个是有法不遵守。这两者那一种现象较严重呢？应当说有法不守的现象比较严重。……现在不守法、不依法办事的是社会上一般公民多，还是国家机关干部多？我看是机关干部较多。”[2]
二、强调党员干部守法的模范义务，但未强调法治意义上的法律平等
党员干部要模范守法，这是党的一贯主张，也是董老一贯强调的。董老曾特别批判了党内那种“认为天下是他打下来的，国家是他创造的，国家的法律是管别人的，对他没有关系，他可以逍遥法外，不遵守法律”的错误观念。[7]这在当时是极其难能可贵的。这样的说法，对当时正在抛弃宪法和法制而发动反右运动的最高领导人可能构成严重冒犯。董老的法制观念在当时几乎是“千人诺诺”中的“一士谔谔”了。
但是，为什么要特别强调干部守法，董老解释的理由是值得回味的。
董老所强调的党员干部的守法义务，是他们作为国家的领导群体的模范带头义务，是把这种模范行动作为实现国家安定的工具之一。他说：“要使群众守法，首先就要求国家机关工作人员，特别是领导者以身作则。”[13]“对于宪法和法律，我们必须带头遵守，并领导人民来遵守。假如我们自己不遵守宪法和法律，怎么能够领导人民群众来守法呢？”[14]“党员应当成为守法的模范。”[15]显然，他是从把领导干部作为法律的“活的体现”的角度来强调干部的守法义务的。正因如此，所以他才特别强调党员干部犯法要“加重治罪”：“为什么呢？因为群众犯法有时可能是出于无知，而我们党员是群众中的觉悟分子，觉悟分子犯罪是决不能宽恕的，是应当加重处罚的。不然的话，就不能服人。……这不是表示我们党的严酷，而是表示我们党的大公无私。党决不包庇罪人。……党员毫无例外，而且要加重治罪，这更表示党所要求于党员的比起非党员要严格得多。”[16]
董老的这种观念，在当时是非常了不起的。但是，我们仔细想想，觉得明显有时代的局限性。一方面，这显然受到苏维埃革命法制思想的影响，是转述了列宁、斯大林关于党员守法的思想。列宁说，公务人员“应该是由苏维埃选出的，诚实工作和严格遵守法律的模范”；必须“向所有省委重申，凡有一丝一毫试图对法庭施加影响以减轻共产党员罪责的人，中央都将开除出党；通过司法人民委员部（抄送各省党委），法庭对党员的惩处必须严于非党员”。[17]列宁在很多场合是从“模范”（示范工具）的角度来强调党员干部的守法义务的。另一方面，这显然也受到了中国传统的父母官“以身作则”做守法示范及“从严治吏”观念的影响，[18]所以董老一讲到党员模范守法就很自然地以“王子犯法与庶民同罪”作为比拟。[19]
其实，强调党员干部守法，最主要的理由应当是两条：一是任何人都是公民，人人在法律上平等；二是守法就是遵守人民意志，违法就是违背人民意志。这二者，董老已经认识到了。如董老说“王子犯法与庶民同罪”反映了“人民希望法律上平等的心理”，“难道我们共产党不应当主张比封建时代传下来的一点法律上的平等更前进一步吗？”还说“党决不容许在社会上有特权阶级”。[20]又如，董老说“我们国家的法制是人民意志的表现，违反国家法制，就是违背人民意志。[21]但是，关于这两个理由，董老只是偶尔提到，没有更多地强调和分析。更多的场合，他对干部们讲的是前述三大理由。
为什么不能理直气壮地反复向干部和人民强调这两个更重要的理由呢？可能有两个原因：一是在当时“左”倾思想高涨或反右运动开始的背景下，太强调“平等”就有“模糊阶级视野”的“右派言论”嫌疑（因为那时特别强调人民和敌人是不能平等的，就是人民内部也反对“绝对平等主义”）。[22]二是董老思想本身的时代局限性：也许他自己就认为干部守法的最关键的原因就是那三条，至于后面的两条是次要的从属的。
三、强调国法与党纪同等重要，但未能真正说明两者的正确关系
董必武指出：“为了进一步加强人民民主法制，党必须注重法制思想教育，使党员同志知道国法和党纪同样是必须遵守的，不可违反的；遵守国法是遵守党纪中不可缺少的部分，违反国法就是违反了党纪。”[23]
这一主张是中国共产党人中最先进的法制主张。在当时““左”倾”思想正迅速上升之际，强调这一主张是有风险的。在长期的革命斗争过程中，人们形成了一种正统观念：党纪和党的政策是至高无上的，法律是低于它的。强调国法与党纪同等重要，这可能被扣上“贬低党和党纪的作用”的帽子。但是，我们看到，由于认识的局限和时代背景的敏感，董老没有明确强调：对党员来说国法重于党纪。违反国法实际上是更严重地违反了党纪，或者说比违反党纪更为严重。因为党纪的要求一般是高于国法的要求的，违反了国法等于是违反了国家秩序的最低要求；同时也是违背了更大多数人的共同意志（党纪代表全党意志，而国法代表全国人民意志）。如果仅仅把违反国法“上升”到“违反党纪”的“高度”来认识，这是有利于促使党员干部守法呢，还是更可能使党员干部忽视违反国法的严重性呢？因为一般人认为，纪律问题是较轻的问题，因此违法也不过是违纪问题。
董老的这一认识，比起党内当时许多人的“党纪高于法律”的认识来，[24]虽然高出一筹，但是人们还是可以从这一论断中推论出可以不重视国法或不需强调守法的理由来。这当然不是董老所愿意见到的。后来的反右、文革的“破坏法制”运动，实际上也许正是全党的认识没有端正的结果。
四、强调党领导政权的正确途径及党与政权的分工问题，但未能析及“以党代政"体制的根本弊端，未能阐清党的政策与法律的正确关系
董老是党内最早注意到党政不分的危害问题的领导人。他非常强调党对政府的领导，他说“中国共产党领导中国人民夺取了政权，建立了人民民主专政，它成为政权机关的领导党”。党怎样领导政权机关呢？“党是经过在政权机关中的党员的工作，使政权机关接受党的政策，来实现党的领导的。”
这种领导如何实现？董老说：“党领导着国家政权，但这决不是说党直接管理国家事务，决不是说可以把党和国家看做一个东西。”“党领导着国家政权，但它并不直接向国家机关发号施令。党对各级政权机关的领导应当理解为经过它，把它强化起来，使它能够发挥其政权的作用。强化政权机关，一方面是党支持政权机关，另一方面是政权机关在受了党的支持以后就会更好地实现党的政策。”“党无论在什么情况下，不应把党的机关的职能和国家机关的职能混同起来。党不能因为领导政权机关就包办代替政权机关的工作。”它具体给党领导政权机关的工作关系开列了三条正确途径：“党对国家政权机关的正确关系应当是：一、对政权机关的工作性质和方向给予确定的指示；二、通过政权机关及其工作部门实施党的政策，并对它的活动实施监督；三、挑选和提拔忠诚而有能力的干部（党与非党的）到政权机关中去工作。”[25]
董老的这些主张的先进性是不言自明的。在当时党政不分、以党代政的大背景下，董老能再三强调这一点是非常难能可贵的。但是，董老的思想也有着时代和角色的某种局限性。按照董老的这些具体主张，党政是否能够分开呢？似乎还是不能。公然以党代政即党组织代替政权发布法令政令的情形，事实上并不多见。“以党代政”绝大多数正是通过（1）“对政权机关……给予确定的指示”，（2）“通过政权机关……实施党的政策”，（3）“对政权机关的活动实施监督”，（4）“选派干部到政权机关去工作”等四种方式实现的。如果在这四个方面没有明确法律界限尺度规定和法制监督程序规定，怎么能避免“以党代政”呢？
第一，党对“政权机关工作的性质和方向给予确定的指示”的正确“领导”途径，怎样才能保证不被党的组织或其负责人用来对政权机关的立法、行政、司法具体事务发号施令（直接代替政权）呢？什么叫做“工作的性质和方向”问题？谁也无法准确定义。在党的各级领导人的主张与法律的明文规定相冲突时，我们有什么途径去保证法律被遵守呢？
第二，“通过政权机关实施党的政策”的正确“领导”途径，怎样能保证不被党的组织或其负责人用来直接把党的政策公布给百姓要求百姓直接当成法律政令来遵行、使它的实际效力高于法律呢？当党的政策与法律有冲突时（特别是当审判具体的民刑案件时或在处理具体的行政事务做出具体行政决定时，党的政策与法律的规定不同时），我们怎样保证法律被尊重（或被作为审判或行政决定的最后依据）呢？
第三，党“对政权机关的活动实施监督”的正确“领导”途径，怎样能保证不被党的组织或其负责人用来随时随地对政权机关的立法、行政、司法事务进行具体直接干预甚至直接办理行政、审判事务呢？
第四，党“选派干部到政权机关工作”的正确“领导”途径，怎样才能保证不被党的组织或其负责人随时用来向立法、行政、司法机关选派“听话”的干部取代那些“不听话”的干部呢？
关于这四个问题如何解决，董老并没有正式说什么。为什么没有说？这可能是因为：第一，董老当时并没有把这些问题当成什么严重问题，或者说董老本来就没有进一步认识到有这样的问题的存在；或者说他认为只要把他提出的三条关系原则理解贯彻好了，那些问题就自然解决了。第二，当时的政治背景不容许进一步探讨这样更为具体的问题，否则有“右派”嫌疑。在今天看来，应该说，原因是二者兼而有之。党内最能代表的民主法制新思想的董老尚且有如此局限性，那么反右、文革中那种“党管一切”、“党即政府”、“砸滥公检法”甚至“踢开党委闹革命”的悲剧就是“顺理成章”的逻辑结果了。所谓“踢开党委闹革命”，正是“以党代政”的极端结果。以党代政，最终落实为党的各级负责人就是全权政府，最后落实为毛泽东主席就是政府；除他认可为“革命”的组织机构以外的一切党的机构和政权机构都是不可信的，都是多余的，都是应当被抛弃的。过分“以党代政”的恶果恰恰是否定了党的组织机构和运作机制本身，最后使党实际上失去了作用。[26]
结语：角色与时代的局限
（责任编辑：修齐）
【注释】
*中南财经政法大学教授、博士生导师。
[1]《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第352页。
[2]前引[1]董必武书，第382页。
[3]《毛泽东选集》，人民出版社1977年版，第359页。
[4]中国人民大学国家与法权理论教研室编：《在国家和法的理论问题上驳斥右派谬论》，中国人民大学出版社1958年版，第182页。
[5]恩格斯、列宁、斯大林谈及守法问题，几乎仅仅是从个人特别是党员干部守法的角度来谈守法的。列宁曾经说，无产阶级专政就是不要法律束缚。参见《马克思、恩格斯、列宁、斯大林论法》，法律出版社1986年版，第138—140页。
[6]邓小平说：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。即使像毛泽东同志这样的伟大的人物，也受到一些不好的制度的严重影响，以致对党对国家对他个人都造成了很大的不幸。我们今天再不健全社会主义法制，人们就会说，为什么资本主义制度所能解决的一些问题，社会主义制度反而不能解决呢？……斯大林严重破坏社会主义法制，毛泽东同志说过，这样的事件在英法美这样的西方国家不可能发生。”《邓小平文选》第三卷，人民出版社1983年版，第333页。
[7]前引[1]董必武书，第197页。
[8]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第357页。
[9]前引[1]董必武书，第382页。
[10]这一点，1957年毛泽东在省市、自治区党委书记会议上的讲话中，针对民主人士关于“共产党不守法”的批评，回答说：“一定要守法，不要破坏革命法制。……我们的法律，是劳动人民自己制定的。……我们要求所有的人都遵守革命法制，并不是只要你民主人士守法。”（《毛泽东选集》第五卷，人民出版社1977年版，第358—359页）此话的言外之意是：我们如果不守法，就很难叫民主人士和其它人守法，所以我们要守法。
[11]前引[8]董必武书，第337页。
[12]前引[8]董必武书，第348页。
[13]前引[8]董必武书，第359页。
[14]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第346页。
[15]前引[8]董必武书，第489页。
[16]前引[8]董必武书，第6页。
[17]前引[5]，第139页、135—136页。
[18]1937年10月，毛泽东就黄克功案给陕甘宁边区高等法院院长雷经天的信中说：“共产党与红军，对于自己的党员与红军成员不能不执行比较一般平民更加严格的纪律。”《毛泽东书信选集》，人民出版社1983年版，第110—111页。1941年《陕甘宁边区施政纲领》明文规定：“共产党员有违法者从重治罪。”这些做法显然与中国法律传统中的“从严治吏”、“重典治吏”、“治民先治吏”的主张有关。
[19]前引[1]董必武书，第6页。
[20]前引[1]董必武书，第6页。
[21]前引[1]董必武书，第351页。
[22]对于“法律面前人人平等”的原则，毛泽东曾经一般性地表示赞同。但是，一涉及某些具体问题，他就反对平等了。如1953年财政部制定新税制，规定货物一上市，就对物不对人，不论是国营企业的货还是私营企业的货，都按照一定税率平等纳税。有人将这一新税法原则概括为“公私一律平等纳税”。这一原则受到了毛泽东的严厉批评，说这违背了七届二中全会的决议，受到资本家的叫好，犯了“右倾机会主义的错误”。见薄一波：《若干重大决策与事件的回顾》（上卷），人民出版社1987年版，第325页。1966年5月，毛泽东亲自主持制定发动文革的《五一六通知》，把“在真理面前人人平等”说成是反马克思主义的“资产阶级口号”。《通知》质问：“无产阶级对资产阶级斗争，无产阶级对资产阶级专政，无产阶级在上层建筑其中包括在各个文化领域的专政，无产阶级继续清除资产阶级钻在共产党内打着红旗反红旗的代表人物等等，在这些基本问题上，难道允许有什么平等吗？”基于此种认识，毛泽东实际上放弃了法律平等的原则。转引自俞荣根：《艰难的开拓——毛泽东的法思想与法实践》，广西师范大学出版社1997年版，第334—335页。
[23]前引[1]董必武书，第353页。
[24]在革命战争年代，党曾经主张对阶级出身好的人和有功劳的人给予法律上的特权，如1931年《中华苏维埃共和国惩治反革命条例》第35条规定：“凡对苏维埃有功的人，其犯罪行为得按照本条例各该条文的规定减轻处罚。”同时，毛泽东曾把“处置犯人的时候，不分阶级成分，……以至应当轻办的却把他重办了（如不释放附和的工农分子）”作为严重右倾错误来批评。这样的做法和原则，当然容易使人们认为党员或干部只要没有严重违反党纪，那么就在法律上有特权，违反法律比违反党纪的严重性要轻得多。见俞荣根：《艰难的开拓——毛泽东法思想与法实践》，第158页。
[25]前引[1]董必武书，第109—110页。
[26]关于党的政策和法律的关系，五十年代正统的法学观点是：“党的政策……成为我国人民民主法制建设的直接依据。……把党的政策具体化、条文化了的法律，是实现党的政策的重要工具之一。……党的政策在未制定为法律之前，实际上起了法律的作用。……当前我们的国家还处在一个大变动的时代，如果把政策过早地用法律形式固定下来，那就不会促进经济基础的巩固和发展，反而会妨碍社会前进。…我们不但是在法律不完备的情况下依靠政策办事，即使有了法律，为了适应我国政治形势和社会生活的变化，也必须依靠党的政策。”什么叫做“以法律为准绳”，当时竟然作出了这样的解释：“所谓‘以法律为准绳’，就是要求严格按照我国法律所体现的工人阶级和广大劳动人民的意志来处理事务，严格按照我国法律的灵魂——党和国家的政策办事。”因此，依法办事，就变成了依政策办事。中国人民大学国家与法权理论教研室编：《在国家与法权问题上驳斥右派谬论》，中国人民大学出版社1958年版，第162—163页，第191页。