内容提要：人民调解工作是在党领导下，继承和发扬我国民间调解优良传统，在民主革命和社会主义建设的实践中创立、发展和完善起来的。新时期人民调解工作在法律、社会主义民主政治建设、社会主义法治建设、社会治安综合治理等方面具有重要的地位,其在化解民间纠纷、防止矛盾激化、维护城乡社会稳定中等发挥着不可替代的作用。
当前,我国正朝着全面建设小康社会而前进,社会发展处于关键时期,经济体制深刻变革、社会结构深刻变革、利益格局深刻调整、思想观念深刻变革。面对经济社会发展的新形势，各方面的社会矛盾明显增多，大量涌现的人民内部矛盾；呈现出了新的特点和变化，并上升为社会矛盾的主流，直接影响着社会的稳定和社会主义和谐社会的建立。因此,正确处理新时期的人民内部矛盾已成为摆在全党、全社会面前的一道刻不容缓的重要课题。本文试对人民调解工作在新时期正确处理人民内部矛盾中的地位和作用进行初步探讨，从而加深对新时期人民调解工作的认识。
一、新时期人民调解工作的地位
长期以来，人民调解工作以其简便、快捷的手段，在调解民间纠纷、防止矛盾激化、维护城乡社会稳定中，发挥了独特的作用。随着时代的发展，人民调解的内涵进一步延伸。紧紧围绕改革、发展、稳定大局，坚持“调防结合，以防为主，多种手段，协同作战”的工作方针，积极推进人民调解制度改革，充分发挥其在理顺情绪、化解纠纷、维护稳定、保障和促进社会主义物质文明和精神文明建设健康发展，无可争辩地成为新时期人民调解工作的根本任务。这就决定了人民调解工作在新时期具有不可替代的重要地位。
（一）人民调解工作的历史地位
调解在我国有很长的历史渊源。在中华民族几千年的历史长河中，“调解”作为纠纷解决的一种方式，一直得到延续不断的运用和发展。根据史料考察，我国历史上实际存在过三种不同形式的调解：乡治调解、宗族调解、民间调解。人民调解是历史上调解的继承与发展，主要渊源于崇尚和睦团结与排患解难的民间调解。
同时，调解在我国有着深厚的文化基础。源远流长的中华民族，有着追求至中、和谐社会结构和社会关系的文化意识。对纠纷的处理更愿意不伤和气又解决问题，在相对的平和中将矛盾妥善化解，审判机关的判决并非是最理想的选择。人民调解顺应了这种民族的文化意识，它以说服的方式促使矛盾冲突的双方在争取或保护自己权利方面相互妥协，达成共识。但是这种妥协不是无原则的，而是在公正、平等前提下达成的互谅互让。这种互谅互让使纠纷双方在矛盾化解的同时也恢复、重建了和谐的人际关系。中国的儒家和墨家，都把“爱人”作为自己理论的重要原则，要求做到“爱人若爱其身”，“推己及人”，“己所不欲，勿施于人”，即要互相谦让，不要争斗，在人际关系中崇尚“和为贵”。这是调解制度之所以长久流传的深厚历史积淀。
（二）人民调解工作的法律地位
人民调解制度和民事诉讼制度、仲裁制度一样，是我国民事程序法律制度系统中的重要组成部分，在社会生活中特别是在司法活动中，发挥着重要的作用。我国的《宪法》、《民事诉讼法》、《人民调解委员会组织条例》等法律法规对人民调解均有明确规定。人民调解制度由于宪法、基本法和许多实体法律的规范，使其享有较高的法律地位，成为独具中国特色的社会主义民主法律制度。
我国《宪法》第111条第2款规定：“居民委员会、村民委员会设人民调解、……委员会，……调解民间纠纷。”这就从宪法上确立了人民调解的法律地位。《民事诉讼法》第十六条规定：“人民调解委员会是在基层人民政府和基层人民法院指导下，调解民间纠纷的群众性组织。”《人民调解委员会组织条例》第16条规定：“人民调解委员会的调解工作应当遵循以下原则：（一）依据法律、法规、规章和政策进行调解，法律、法规、规章和政策没有明确规定的，依据社会公德进行调解；（二）在双方当事人自愿平等的基础上进行调解；（三）尊重当事人的诉讼权利，不得因未经调解或者调解不成而阻止当事人向人民法院起诉。”
人民调解工作法律地位的确立，使人民调解工作有法可依，增强了人民调解的权威性、严肃性和可信性，在某种程度上，保证了调解协议的正确履行。
（三）人民调解工作在社会主义民主法治建设中的地位
1、人民调解本身就是一种法律制度，属于依法治国的范畴。
人民调解是一项具有中国特色，为我国宪法确认的法律制度，是人民群众运用自己的力量实行自我教育、自我管理、自我服务的一种自治活动。它特有的调处、预防、化解矛盾纠纷的方式方法，便民利民，可以为群众及时有效地提供各种帮助，用较少的精力和投入取得显著的社会效果。党的十五大确立了“依法治国”的基本方略，这是我国法制建设的基本准则，一切法制建设都要围绕和服从、服务于这个根本性的原则，纳入依法治国的范畴。人民调解作为我国独具特色的法律制度，本身就是依法治国的一种有效手段。这种群众性的法律适用活动，为依法治国方略的正确实施，打下了坚实的群众基础，从而保证了依法治国方略在最广大的基层和民众中得以贯彻实施，有利于我国法制建设的长远发展。
2、人民调解组织调解纠纷的过程也是适用法律的过程
依法调解民间纠纷的过程，实际上是法律适用的过程。目前，我国社会正处于急剧转型的过程之中。如何及时化解社会矛盾、维护社会和谐稳定成为摆在各级党委、政府面前的头等大事。人民调解组织以国家的法律、法规、政策和社会公德为依据，对民间纠纷当事人进行依法调处，消除纷争。
3、人民调解组织通过调解工作宣传国家法律法规，增强公民的法律意识，这也是社会主义法治建设的基本要求。
《人民调解委员会组织条例》第5条规定，人民调解委员会“调解民间纠纷，并通过调解工作宣传法律、法规、规章和政策，教育公民遵纪守法，尊重社会公德”。纠纷的调解过程，本身就是法制宣传的过程，人民调解组织和人员，在调解纠纷的过程中，坚持依法调解和自愿调解相结合的原则，以国家法律、法规和有关政策为依据，不仅向当事人宣传，而且向周围的群众宣传。由于人民调解组织和人员的广泛性，从而使宣传的层面无比广泛。同时，这种联系实际，以案释法的形式，生动形象，便于群众记忆，当事人往往对涉及到的法律知识记忆深刻，从而提高了人民群众的法律意识，丰富了他们的法律知识。
（四）人民调解工作在社会主义民主政治建设中的地位
人民调解工作在社会主义民主政治建设中的地位主要表现在三个方面：
1、人民调解工作是社会主义民主政治制度的一项重要内容
人民调解委员会调解矛盾纠纷的活动，是依照有关法律规定开展的，是对社会事务的群众性自我管理，它本身就是人民行使民主管理的权力，体现了人民在解决矛盾纠纷、维护社会稳定上当家作主。
2、人民调解工作是社会主义直接民主的体现
人民调解是通过人民群众自己选举的调解组织，来调处发生在人民群众自己内部的纷争，化解人民内部矛盾，自己动手维护公民的合法权利。可见，人民调解正是人民群众直接行使民主权利，直接参加国家生活，直接管理社会事务的一种重要表现。
3、人民调解组织充当着政府与广大群众之间的桥梁和纽带
人民调解组织通过开展调解工作，将人民政府和广大群众联结起来，沟通了他们之间的关系，使他们在社会政治生活中互相协调，方向一致，从而大大地促进了基层社会主义民主制度的建设和发展。
(五)人民调解工作在社会治安综合治理中的地位
人民调解工作是社会治安综合治理的一项重要内容。人民群众是改革和发展的主力军，也是维护社会稳定的依靠力量和坚实基础。随着改革开放的深入和经济关系的调整，必然会触及一部分人民群众的眼前利益，如果处理不好，就有可能引发和激化社会矛盾,影响当前社会治安综合治理。当前，社会各项改革进入攻坚阶段，下岗职工增多，再就业压力加大;农村因土地征用、环境污染等引起的矛盾比较突出。这些问题已经成为影响社会治安稳定的重要因素。社会治安问题解决得好不好，直接关系到改革开放和现代化建设的全局，关系到社会的稳定，关系到社会“再创业、再发展、再提高”的宏伟实践。事实证明，人民调解工作做好了，就可以消除许多社会不安定因素，有利于社会治安综合治理，防止矛盾激化、扩大，可以减轻政法部门的工作压力，可以使我们集中精力搞好经济建设和社会发展。因此，人民调解工作是关系到社会稳定的大事情，它在社会治安综合治理中发挥着积极的基础作用。
二、新时期人民调解工作的作用
一个稳定、有序、和谐、文明的社会环境，对于全面建设小康社会的进程至为关键。近年来，随着改革开放的日益深化和社会主义市场经济的不断发展，社会经济成分、利益关系和分配方式等日益多样化，各种利益冲突和摩擦将不断出现，社会矛盾会更加复杂，各种纠纷也大量增加。在这样的情况下，及时化解各种社会矛盾，消除各种不安定因素，维护社会稳定，就显得更加重要。
我国的人民调解制度，是我国特有的一种纠纷解决制度，其最大意义在于，避免矛盾的激化和事态的扩大，尽最大可能把矛盾解决在萌芽状态，解决在基层。人民调解在建国初期曾焕发出勃勃生机，尤其在乡村民间纠纷的化解、维护基层稳定等方面起到过不可低估的“排忧息讼”作用。在今天，人民调解在解决民事纠纷和轻微的刑事纠纷，防止矛盾激化，减少犯罪，挽救失足青少年，促进社会和谐，保障人民安居乐业等方面作出了不可磨灭的贡献。
（一）新时期人民调解工作对维护社会稳定起着巨大作用
当前，我国已进入改革发展的关健时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化。这种空前的社会变革，给我国发展进步带来巨大活力，也必然带来这样那样的矛盾和问题，社会矛盾会更加复杂，各种纠纷也会大量增加。在这样的情况下，及时化解各种社会矛盾，消除各种不安定因素，维护社会稳定，就显得更加重要。调解具有及时、经济、和睦关系的特点和优势，可以弥补司法裁判在功能上的缺陷和不足，成为多样化的纠纷解决替代措施的主要形式。矛盾纠纷的增多和多元化、多样性、复杂性，对社会稳定构成严重，仅靠通过诉讼渠道加以解决，人民法院难以承受，也加大国家、社会和群众解决纠纷的成本负担，效果也不一定好。要建立健全多样化、多层次的社会矛盾纠纷解决机制，特别是发挥人民调解“第一道防线”的作用，及时将民间纠纷解决在基层、解决在萌芽状态，有效地预防民间引起自杀、民转刑和群体性械斗、群体性上访等，从而有效维护社会和谐稳定。
1、人民调解工作正确、及时化解了社会矛盾纠纷，增强了国家凝聚力。
社会关系的本质是人与人之间的关系。运转之中的整个社会体系，存在着各种矛盾纷争，既有政治的、经济的，又有社会生活和其他方面的矛盾。其中大量的是人民内部矛盾，这些矛盾又大部分产生在基层，其主要表现形式就是现实中大量存在和发生的民间纠纷，这正是属于人民调解工作解决的范畴。民间纠纷牵涉到千家万户，如果解决不好，势必影响生产建设的正常进行，影响人们之间的相互关系和社会安定。即使矛盾纷争用行政、诉讼等手段加以解决了，当事人之间的对立情绪一时之间也很难消除，不可避免地留有或多或少的“后遗症”，常言说的“一年官司十年仇”以及现在法院“执行难”等就是其中的真实写照。而用人民调解的手段去解决，运用说服教育的方法，使当事人之间在平等的地位上，本着互谅互让、公平合理的原则，自愿达成和履行调解协议，就会避免这些弊端的产生。这样，既有利于消除社会矛盾，又改善了人际关系，提高了国家凝聚力。
2、人民调解工作可以有效预防犯罪、协助政法机关打击犯罪
人民调解的一个主要特点就是预防功能。它可以通过及时发现和化解矛盾纠纷，避免民间纠纷转化为刑事案件和治安案件。为预防和减少犯罪，防止人民内部矛盾激化，保持社会稳定做出了重要贡献。同时，遍布城乡各个角落的人民调解组织和广大调解人员，每年在处理纠纷过程中，都能发现大量的犯罪线索，及时揭露犯罪，协助司法机关有效的打击各类犯罪活动，保障了人民生活的安定和生命财产的安全，消除了社会隐患，使人民调解真正成为政法工作和社会治安综合治理的“第一道防线”。
（二）人民调解工作可以减轻人民负担，减少群众诉讼，进而减少司法成本。
人民调解作为一种制度化、经常化和专门化的纠纷调解机制，在解决民事纠纷中具有方便快捷、成本低、效率高的优点，因而无论是公民之间，还是公民与法人（或者其他经济组织）之间，或者法人相互之间发生纠纷，都愿意通过人民调解的方式解决。公民之所以愿意接受人民调解，是因为这种解决方式没有特别的入门条件和费用。人民调解员没有裁判权，但能通过晓之以法，明之以理、动之以情，以灵活的方法帮助当事人消除隔阂，化解矛盾，分清是非，息事宁人。法人之所以能够接受人民调解，也在于看重它的低成本和高效率也带来的利益。特别是专家型人民调解员，能够依据事实和法律，为双方当事人提供讨论的解决方案，并为他们之间开展谈判进行协调和疏通。他们可以将调解解决的成本和收益与诉讼解决的成本和收益相比较，说服双方当事人作出在现实情况下利益最大化的明智选择。有了他们的帮助，当事人能够更好地了解、判断案件的法律依据，并据此对案件的诉讼前景作出较明确的预期。这种预期有助于当事人把握彼此让步的边界，找出解决方案，从而以和解方式了结纠纷。同时，采用人民调解方式调处纠纷还可以解决基层群众对专业机构服务收费承受能力较弱的问题。
（三）人民调解工作可以有效促进社会主义物质文明和精神文明建设
建设社会主义物质文明，需要一个良好的生产、生活秩序和社会环境，人民调解组织通过调解活动，将生产、生活中的各种纠纷及时、妥善地处理和解决，有利于形成良好的生产秩序，保证生产经营的顺利进行，促进了经济的发展和市场的繁荣。社会主义精神文明建设包括思想和文化两个方面的内容；提高人们的道德水平和法制观念，养成尊重道德准则、遵纪守法的良好习惯，是社会主义精神文明建设的重要任务之一。人民调解组织调解的各种民间纠纷，涉及到道德、纪律、法律等诸多方面的问题，通过纠纷的调处，可以为当事人和周围的群众树立新的道德风尚，树立遵纪守法的新思想、新观念，积极倡导善良风俗，破除旧习俗和旧思想的影响，促进了良好道德风尚的形成。两个文明建设的加强，提高了人民群众的物质和精神生活的水平和质量，促进了生产力的发展，从根本上避免和减少了人民内部矛盾的发生。
三、新时期如何充分发挥人民调解工作的作用
在当前社会转型，经济转轨和各种利益关系不断调整的新时期，由各种原因引发的社会矛盾纠纷，特别是一些权益型纠纷和特发性纠纷不断发生。这时人民调解就应该充分发挥其在解决民事纠纷中具有的方便快捷、成本低、效率高的优点，妥善解决社会新出现的新矛盾、新问题，从而有效的维护社会的和谐稳定。
（一）加强对人民调解工作的认识，以适应社会需要
强调人民调解优势，并不等于人民调解万能，它同样也存在自身的局限，关键是应给予人民调解以恰当的定位。在新的历史时期，面对改革带来的利益重新调整、各类纠纷不断出现的新形势，我们认为，应当构建多层次的人民调解、行政调解、司法调解的维护稳定新机制，使各种社会矛盾纠纷有多渠道的解决途径，逐步扭转目前过多地将矛盾集中到政府和法院的局面。
（二）转变工作方法，拓宽工作领域，使新时期的人民调解工作充满生机和活力。
1、拓展工作领域。根据现阶段矛盾纠纷的发展特点，以调解需求为目标，将人民调解工作重点转移到涉及城市建设、土地流转、环境治理保护、劳动争议、医疗保险、医疗纠纷、交通事故纠纷以及部分治安案件、情节轻微的人身伤害和财产损害案件等公民与法人及社会组织之间的社会难点、热点纠纷上来，在满足社会调解需求上下功夫，把群众的利益放在第一位，不断延伸人民调解工作的触角，拓宽人民调解工作的领域，发挥人民调解的作用，使调解工作充满生机和活力。
2、转变工作方法。人民调解组织要转变工作方式，从申请调解向主动调解方式转变，把要履行的职责作为向下搞服务，把全部身心和工作重点放在基层里、放在群众中、放在纠纷上。
（三）进一步加强调解队伍建设，提升人民调解员整体素质
（四）创新调解理念，积极构建人民调解大格局
1、构建调解大格局的理论依据。稳定是政府的责任，是全体社会人的责任，单靠单一的司法行政机关进行调解，不仅力量单薄，工作效率不大，而且，不利于调解资源的整合，不利于发挥社会调解的整体力量。调解，不仅是法律赋予司法行政机关的职责，在土地管理法、森林法、治安处罚法、劳动保障法、仲裁法等法律法规上都对其相应部门做出了调解职责的法律规定，所以构建“大调解”格局即是整合调解资源，充分发挥各行政机关履行法定职责的需要，也是共同维护社会稳定的需要。
2、调解大格局的理论含义。调解大格局就是成立党委政府统一领导，综治、信访、法院、司法、公安、林业、劳动保障、国土资源和社会群团组织等部门参加的人民调解工作组织。调解大格局能充分协调有关部门，发挥合力优势，齐抓共管，走横向联合、优势互补之路，增强调解工作的实效。
3、防止调解大格局的一种错误倾向。大调解格局，对实现调解渠道多样化、调解主体多层次等方面的作用，无论在理论上还是实践中，其合理性和必要性都无需置疑，对最大地发挥调解作用起着积极的作用。但是，大调解格局的构建要防止一种错误倾向，就是不能一提大调解就眉毛胡子一把抓，工作没有主次，不分责任，乱哄哄一团糟。大调解也要明确人民调解组织的主体地位，发挥人民调解组织的头雁作用，既要有条不紊、层次分明，又要密切配合、协调工作，最大地发挥大调解的整体优势作用。
4、把大调解作为基层政权的组成部分整体推进。各级人民政府要厘清调解并非是单一的司法行政机关的职责，转变观念，把人民调解工作作为政府职责的一部分，作为基层政权的一部分，作为新农村建设整体项目中的一部分共同推进
（五）整合社会调解资源，积极构建“三位一体”大调解机制
随着社会转型、经济转轨，大量新型矛盾纠纷不断涌现，仅仅依靠人民调解单一调解方式已不能及时有效地化解社会矛盾。为此，我们在强化巩固人民调解基础地位的同时，也要将人民调解、行政调解、司法调解有机地融于一体，实现多种调解手段并举，及时有效地化解社会矛盾。要实现人民调解和行政调解的有效衔接，就要遵循“衔接、配合”两大原则，通过衔接和配合，把人民调解和行政调解两种性质完全不同的调解在各个运行层面上实现相互的借力和参与，实现资源共享，相互促进，增强大调解机制的整体效能。在调解工作中，将人民调解作为行政调解、司法调解的前置程序，充分发挥基层司法所代表基层人民政府居间行使行政处理的职能，牵头协调行政和司法部门联合调处社会难点、热点纠纷，实现调解资源与调解力量的整合，将“三位一体”大调解机制落到实处。
我国正处在全面建设小康社会的关键时代，人民调解工作也处在新的发展时期，任务艰巨而光荣。党和人民对调解工作提出了更高的要求。实践证明，人民调解工作继承了中华民族的优秀文化传统，又与社会主义法律规范相协调，符合新时期多元化、多途径解决民事纠纷的要求，符合先进的诉讼理念的前进方向。有鉴于此，只有充分认识人民调解工作在新时期所处的重要地位，深刻的理解和充分发挥新时期人民调解工作的先进作用，才能使人民调解工作更好地满足新时期经济社会发展的需要。
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