关键词：宪法第44条；退休制度；法律保留原则；程序法定原则；最高人民检察院指导性案例
一、我国退休制度受宪法法律保留原则、依法行政原则和层级化法律保留原则的综合约束
二、我国退休制度适用法律保留原则的层级化表现
（一）《宪法》第44条是退休制度“依照法律实行”的制度性保障条款
学界对《宪法》第44条的研究主要集中在退休权是否属于宪法基本权利这个论题上。但是1982年宪法确立“退休制度依照法律实行”并非只有维护人民重大合法权益的意图，还要求行政权运行的法治以及单位内部组织运行的法定化。
（二）我国退休制度实行中仍留有较大的行政自主空间
我国给付领域规范较为稀疏，规范密度也较低。以退休制度为例。《宪法》第44条规定的“依照法律”是指最狭义的“法律”。国发104号文件是经全国人大常委会批准的法律。该法律的出台经过民主决议程序，充分体现了立法者的意志，符合法律保留原则的基本要求。“法律”是经全国人大常委会批准的，借助民主决议程序充分体现了立法者的意志，符合法律保留原则的基本要求。即《宪法》第44条要求退休制度的基本内容应留给立法机关，立法机关应通过法律加以规定之。在法律有明确规定的情况下，行政机关不得作出与之相冲突的退休决定，否则就构成违法。但法律尚未作出规定的，行政机关可以对其作出规定，但一旦该规定与法律相冲突，应适用法律，并对包括行政立法在内的抽象行政行为进行废、立、改，以求与法律保持一致。分析国发104号文件可以发现：我国由法律规定的退休制度只涉及干部与职工、男性与女性的强制退休年龄和退休条件，退休费用涵盖范围与发放标准、类型，以及办理退休与支付费用的主体等方面的内容，更多的细节化、技术化的内容是由地方性法规、地方规章，甚至是行政规范性文件规定的。
三、我国退休制度适用相对法律保留原则的密度
四、法律保留原则统摄下行政规范性文件的司法审查方法
2023年2月15日，最高人民检察院公布的检例第167号正是事关退休领域中法律保留原则适用问题的争议。案件基本情况是：1964年4月出生的陈×，1981年经招工成为江苏省某市印染厂职工，2001年7月经招聘进入某集团有限公司的子公司某投资公司工作。2005年起，某投资公司多次行文，委派陈×到其下属的石化公司、纺织公司任财务科长、财务部副经理、财务总监等职务。某投资公司也多次发文明确陈×享受管理岗位相应待遇。2014年8月14日，某投资公司以陈×已年满50周岁达到工人退休年龄为由为陈×办理退休手续，并获某市人社局批准时，陈×认为自己属于管理岗位人员，应在55周岁退休，遂向人民法院提起行政诉讼，要求撤销市人社局退休审批手续。
（一）人民法院放弃了在退休制度中适用法律保留原则
1.本案中人民法院的表现
2.在类案中人民法院的表现
从以上案件材料分析可知，人民法院对于退休案件中的规范性文件审查或者附带审查问题通常采取较为消极的态度。比如采取中止审查的方式；或者在下级人民法院遗漏了附带规范性文件请求的案件裁定发回重审。或者认定规范性文件均属党委和政府联合发布的文件，不符合《行政诉讼法》第53条第1款“由国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件”的规定。因为原告关于附带规范性文件的审查没有在“在第一审开庭审理前提出”，或者“没有在法庭调查中提出”而驳回上诉的。
综上，人民法院在审查退休案件时没有遵循退休制度依照法律实行的法律保留原则，未能对规范性文件的调整内容是否属于重大事项且是否对公民合法权益造成重大影响进行实质性审查。特别是在本案中，人民法院在明知陈×是该集团公司任命委派的财务总监，属于管理岗位的事实，只是该集团从未对管理和非管理岗位按照程序作出明确的界定并向上级人社部门报备的情况下，完全放弃了对人社部门对陈×作出的退休决定进行合法性审查。当然，人民法院若对规范性文件进行实质性审查，可能会导致行政规范性文件适用规则的变化，引发法秩序不稳定等因素。特别是在给付领域，法规范密度稀疏，行政规范性文件常常发挥了重要的调整作用。若贸然对规范性文件进行实质性审查会彻底抛弃过去惯用的规范性文件适用规则。所以，人民法院采取了谨慎的态度。若当事人不申请，人民法院不会主动审查附带规范性文件，也不会主要提及规范性文件是否合法有效问题。但在规范性文件已经失效或者并无可引用内容时，一审法院违背法治原则据此作出裁判，放任企业的任意行为与行政机关的违法行为，则属于明显的错误裁判。
（二）检例第167号指导性案例确立的职权主义审查方法
再审申请被驳回之后，陈×遂向盐城市人民检察院申请监督。经盐城市人民检察院提请，江苏省人民检察院抗诉。江苏省人民检察院作出苏检民（行）监〔2019〕32000000221号行政抗诉书，向江苏省高级人民法院提出抗诉。在本案中人民检察院在抗诉书中查明了两个事实，即便企业未划分岗位情况，职工的岗位性质已通过多份任命文件证明属于管理岗；人社部门应负有岗位性质审核的实质性义务。但这些新证据并不能督促人民法院对行政规范性文件规定的企业备案程序进行合法性审查。因为根据《人民检察院行政诉讼监督规则》第18条、第19条、第20条、第36条的规定，陈×案不存在“损害国家利益或者社会公共利益的”；检察机关收集的新证据，也并不足以推翻原生效判决、裁定。但若确立我国退休制度遵循相对法律保留原则，除国发104号文件规定的内容之外，行政规范性文件若侵犯公民的合法权益时，则应接受合法性审查，则会产生不同的抗诉效果。
1.行政规范性文件规定的备案程序并非法律保留的内容
二审人民法院适用的苏劳社险〔2007〕24号、国发〔1978〕104号以及苏劳险〔1999〕10号等规范性文件并没有明确规定要求用人单位召开职工代表大会对企业的管理技术岗位和生产操作岗位进行划分和确定，也没有规定要向人社部门报备。而在苏劳计〔1995〕57号已经失效之后，江苏省劳动厅其实还公布了《关于省直管企业职工退休审批有关事项的通知》（以下简称苏劳社险〔2003〕8号），继续延续了苏劳计〔1995〕57号规定。虽然二审法院并没有直接适用苏劳社险〔2003〕8号，但仍然坚持认为“用人单位现有证据无法证明陈×的工作岗位已按程序被确定为管理技术岗位”，故对陈×主张其属于管理岗位的观点不予支持。二审法院未对人社部门一味遵循所谓“法定程序”的要求办理退休手续的行为进行合法性审查。
2.给付行政领域遵循的程序法定原则应符合给付行政的特征
3.人民法院放弃对行政规范性件进行审查时，人民检察院应遵循相对法律保留原则督促其进行审查