摘要：“同一事实和理由”在行政诉讼、复议、赔偿、信访等法规范中广泛存在，对行政机关和行政相对人都产生较大的影响。司法裁判的严肃性和既判性考量、行政司法的权威性和效率性要求、当事人自由意志选择的限度性，是行政法上“同一事实和理由”的法理基础。大陆法系与英美法系均涉及诉讼中“一事”的判断与适用，我国行政诉讼与民事诉讼采用的是“三相同”判断标准。不过，“同一事实和理由”的辨析适用，在内容上还应正确区分“诉讼标的”与“诉讼请求”，在适用时还应遵循一般的判断标准和特殊的判断规则。
关键词：事实；理由；一事不再理
“同一事实和理由”是行政法上一个重要的法律概念，在行政诉讼、行政复议、行政赔偿、信访制度中均有其身影。对“同一事实和理由”的不同理解产生的法律后果差别相当大，不仅直接影响到行政机关作出的行政行为效力，也会对行政相对人的诉权、复议权等合法权益产生重大的影响。准确适用和把握行政法上的“同一事实和理由”，需要从规范、法理、比较、标准等角度进行综合辨析。
一、从行政法规范角度辨识“同一事实和理由”
二、行政法上“同一事实和理由”的法理辨析
（一）司法裁判的严肃性和既判性考量
无论是民事诉讼中的一事不再理原则，还是行政诉讼中的同一事实和理由规则，最基本的出发点都是尊重司法裁判的既判力。“既判力理论的目的在于定分止争，维护稳定的社会秩序，在案件获得终局裁判后，已经法院审理和裁判的对象不得再次成为双方当事人争议的焦点。”[3]违反既判力理论，即构成重复起诉。从阶段上来看，重复起诉包括诉讼系属阶段的重复起诉和裁判确定后的重复起诉。一事不再理原则既包括诉讼系属阶段的一事不再理，也包括裁判生效后的一事不再理。对于一事不再理与重复起诉的关系，民事诉讼理论界和实务界主流观点均未对此加以严格区分，基本认为一事不再理与重复起诉可以等同使用。[4]行政诉讼中的同一事实和理由规则，既包括法院实体裁判前原告撤诉又以同一事实和理由再诉的情况，也包括法院实体裁判后行政机关以同一事實和理由重作相同行为的情况，这两种情形均是对司法既判力的抵触，有损司法严肃和权威。
（二）行政司法的权威性和效率性要求
（三）当事人的自由意志选择具有限度性
三、比较视域下的“同一事实和理由”辨析
（一）不同法域下的“同一事实和理由”分析
“一事不再理”是一个具有普遍适用意义的诉讼法原则。域外关于“同一事实和理由”的判断，集中表现在行政诉讼和民事诉讼对“一事”的识别方面。
综上，大陆法系与英美法系对“一事”的辨别上各有特色。俄罗斯、德国等对“一事”的判断着眼于诉讼标的、当事人、诉讼理由方面。美国是以当事人+诉讼请求的标准进行判断，英国则以诉因和争点为中心对“一事”进行判断，并通过司法判例不断对其进行扩充和修正。正如研究者指出：“大陆法系国家主要是通过对诉讼标的理论的识别来判断后诉是否属于重复起诉，而英美法系国家更加依赖于法官对法律的解释和运用进行判断。”[3]
（二）不同部门法间的“同一事实和理由”辨别
从理论上看，民事诉讼对于一事不再理原则中“一事”的认定，通常采取的是三要素说：当事人、案件事实、诉讼标的。③当然，还存在着以当事人和诉讼标的为依据的二要素说，以及诉讼标的为判断标准的一要素说。[2]民事诉讼实务中对一事不再理原则的认定，体现在诉讼系属后生效裁判确定的事实不可再诉，即生效裁判的既判力方面。即，民事诉讼法第124条第（五）项及第155条规定，生效的裁判、调解书的法律效力已经固定，除法院裁定撤诉的外，当事人不能再次起诉。否则，将会构成重复起诉。当然，对于已在诉讼系属阶段即法院正在审理的案件，也不能再次诉讼。对于重复起诉，民事诉讼采取的是“三相同”的判断标准。即后诉与前诉当事人、诉讼标的、诉讼请求相同，则构成重复起诉。
行政诉讼中无论是行政机关作出的行政行为被法院撤销重作，还是行政相对人撤诉后重新起诉，同一事实和理由对其作出的限制，体现的都是对生效裁判既判力的尊重。对重复起诉或者“同一事实和理由”的识别标准与民事诉讼相同，行政诉讼也是采用当事人、诉讼标的、诉讼请求“三相同”的判断标准。但是，基于行政法律关系主体和客体的特殊性，行政诉讼在对诉讼标的、诉讼请求具体内容的认定上又与民事诉讼存在着显著的区别，笔者将在下文展开深入分析。
（三）“同一事实和理由”的核心内容比较分析
从内容上看，行政法上“同一事实和理由”涉及两个核心词，即“事实”和“理由”。通常来看，当事人、诉讼标的、诉讼请求属于“事实”和“理由”的范畴应无异议。因为在诉讼程序中相同当事人基于相同诉讼标的提出相同诉讼请求，显然属于“同一事实和理由”的再诉。由于当事人涵义较为明确，所以这里关键是如何有效地区分“诉讼标的”与“诉讼请求”。
四、司法实务中“同一事实和理由”的适用
（一）“同一事实和理由”适用的一般标准
从法律逻辑的角度审视，“同一事实和理由”中的“事实”和“理由”是“p且q”的并列关系，意味着二者必须同时具备，其负命题则是“非p或非q”，换言之，只要二者有一项改变就不属于法律规定的同一事实和理由。例如行政诉讼中只要原告以不同事实或者不同理由再次起诉，就符合可予立案的条件之一。
行政复议、行政赔偿、信访过程中“同一事实和理由”的判断，与行政诉讼相比，无论是逻辑结构，还是具体内容方面，都遵循同一的标准，只要“主要事实”或者“主要理由”发生了改变，就不属于“同一事实和理由”，否则就属于相同事实和理由。例如信访机关对信访人的事项作出答复后，信访人就同一事实和理由再次信访的属于重复信访。如嵩明县纪委已对普凤仙所反映的信访问题进行了书面回复，其仍以同一事实和理由再次提出信访，属于缠诉、缠访。[14]
（二）“同一事实和理由”适用的特殊规则
除了上述一般标准外，考虑到现实情况的复杂性，行政诉讼程序中对“同一事实和理由”的理解，不应局限于客观方面的案件基础事实、主观方面的当事人陈述，还应从诉讼标的、诉讼请求、法律依据、行为结果、行为原因等角度进行辨识适用。
1.原被告主体发生实质性变化后的再诉，本质是一个新的主体、新的诉讼，不属于重复起诉，若仅是形式上的变化则属于重复起诉。
（1）原告變化。原告不适格撤诉后以适格的主体就同一事实和理由再诉，不属于同一事实和理由的重复起诉。这里又可分为两种情况：一是原告撤诉后完善了主体信息后再诉不属于重复起诉。如原告法人资格被吊销未成立清算组织而撤诉，待股东成立清算组织后再诉，不认为是重复起诉。[15]二是原告撤诉后另一主体就同一事实和理由再诉也不属于重复起诉。如原告以已注销的公司名义起诉后撤诉，其后公司股东又以同一事实和理由再诉不构成重复起诉。[16]
（2）被告或第三人变化。原告撤诉后再诉若只是被告数量的增减或名称变化，但被告职权和内容未发生实质性变化的，则构成同一事实和理由的重复起诉，反之则不构成重复起诉。例如前后两诉被告名称不同，但职权相同（前者职责已转移到后者）实际上仍为同一职权主体，则构成重复起诉。[17]
2.原告诉讼请求发生实质性变更，视为一个新的诉讼请求，撤诉后当然可以再诉，若仅是形式性变化构成重复起诉。
（1）形式变化。这包括原告增减诉讼请求、前诉包含后诉、改变表述和数额等情形，这属于同一事实和理由的重复起诉。又具体分为三种表现形式：一是单纯的数量增加或减少诉请。如原告以不断增加诉讼请求项目的方式再次提起诉讼系重复起诉。[18]二是前诉包含了后诉的诉请。如原告要求对被诉行为合法性审查的诉请，已包含在前诉诉请之中，构成重复起诉。[19]三是对诉请表述方式和赔偿数额等进行形式改变。例如虽然原告在诉讼请求的叙述内容、赔偿数额上与前诉有所不同，但被诉行为未改变仍是房屋拆迁安置补偿事宜，构成重复起诉。[20]
（2）实质变更。这里的实质性变更指的是在撤销之诉、确认之诉、履责之诉、变更之诉等不同类型之间进行改变。如原告前诉系请求撤销被告与案外人签订的补偿安置协议，后诉是请求被告履行对原告的补偿安置职责，不属于重复起诉。[21]又如原告前诉系要求被告履责之诉，诉讼期间因被告履行了职责而撤诉，其后对被告履行职责的行为不服再诉，这是一个新的诉讼，不存在构成诉讼。[22]
3.诉讼标的，即被诉行政行为。如果前后两诉的行政行为所处的程序、步骤、阶段等具有相互独立性，足以识别出二者系两个独立的行政行为，不属于重复起诉。如果原告撤诉后再诉的行为名称不同，但行为指向的对象或客体并未发生根本性变化的，仍属于同一事实和理由的重复起诉。这又表现为两种形式：一是针对行为的程序和步骤不同。例如原告前诉针对的是被告未依法受理申请的行为，后诉针对的是被告受理后未依法及时履行职责的行为，这两次诉讼针对的行政行为的不同程序、不同步骤，故不属于重复起诉。[23]二是针对行为的阶段不同。例如后诉针对的是强制拆除行为，前诉针对的是《危险房屋拆除的紧急处理决定》，二者系两个相互独立的行为，不构成重复起诉。[24]
4.作用和依据不同。这是针对被告撤销重作的行为而言的，行政机关基于相对人在违法活动中所起的作用不同重新作出的行为，不属于以同一事实和理由作出的与原行为基本相同的行为。例如公安局根据相对人在违法活动中实际所起的作用重新作出的处罚，不属于以同一事实和理由作出与原决定相同的处罚决定。[25]此外，行政机关的重作行为所适用的法律、法规、规范性文件等依据发生变化的，也不属于以同一事实和理由作出的与原行为基本相同的行为。如项春杰诉江苏省铜山县建设局行政处罚纠纷一案，法院认为行政机关依据新的证据和规范性文件作出的是新的具体行政行为，是从实质上改变了原具体行政行为。[26]
除了上述行政诉讼程序中涉及同一事实和理由适用的特殊规则外，行政复议和行政非诉执行程序中也涉及同一事实和理由认定的一些特殊标准。这表现在：
第二，行政非诉执行过程中“同一事实和理由”的适用规则。行政机关的非诉行政执行申请被法院裁定不予受理，行政机关对此提出的复议申请也被法院驳回后，再次以同一事实和理由申请非诉行政执行的，属于无正当理由的重复申请，法院应裁定不予受理。例如竹山法院对竹山国土局的非诉行政执行申请，以其社会稳定风险评估材料不全为由裁定不予受理，竹山国土局提出的复议申请亦被法院驳回，其再次以相同材料相同事实和理由提出非诉行政执行申请，法院应裁定不予受理。[32]