上饶师范学院江西省上饶市广信区司法局石狮乡司法所
一、基层司法与基层司法所的缘起
乡镇基层司法所归属于基层政法组织机构的范畴，承担着乡镇辖区内人民调解、社区矫正、法律服务、安置帮教、法治宣传、基层治理、社会综治、协助维稳等各项具体职能。乡镇司法所作为乡镇司法机构的重要组成部分，虽然具有多重功能，但社会公众对其的认知度不如乡镇一级政法体系的人民法庭和派出所。基层司法所的产生、发展的演变逻辑展现了全面依法治国与基层社会依法治理的成就，既渗透着国家政策又融合了乡土法治文化；既体现基层群众法律意识的提高，又反映出司法体制的日渐完善。
二、基层司法所的演进历程
（一）产生时期（1980年—1987年）
基层司法所产生的主要标志是一些沿海地区的司法行政机关率先在乡镇创建以司法助理员为骨干的司法办公室或者法律服务所3。1987年司法部召开全国乡镇法律服务工作会议，大力提倡这种做法，由此促进了基层司法所和法律服务所的发展。
（二）探索时期（1988年—1995年上半年）
不同区域司法行政机关以法律服务所为基础陆续组建了司法所；司法部在1988年和1990年全国司法厅（局）长会议上，提出建立司法所的明确规定，要求各乡镇创造条件积极组建，此后各地加快了组建司法所的步伐，至1994年底，全国共建立司法所近14000个。
（三）快速发展时期（1995年下半年—2000年末）
1995年6月召开的司法厅（局）长座谈会强调要把县区司法行政职能向乡镇街道延伸，1996年6月司法部在山东省菏泽市召开的全国司法所建设经验交流会提出要进一步加强司法所建设，2000年司法部结合当时的司法行政状况，针对司法行政工作中存在的重点问题，推出“基础年”工程，将基层司法所建设定位为抓基层打基础的关键环节，强调各地司法行政机关应当重视基层司法所建设。自1996年起司法部先后发布了关于加强司法所建设及其业务规范化建设的一系列文件，部署在全国开展为期3年的司法助理员基本素质教育活动和争创人民满意的司法所（司法助理员）活动，至2000年末全国创建司法所4万余个。
（四）全面发展时期（2001年以后）
2003年12月召开的全国政法工作会议强调要加强派出所、司法所、人民法庭（即“两所一庭”）建设。2006年1月，国务院常务会议审议通过了《中西部地区基层派出所、乡镇司法所、人民法庭建设规划》。这个时期，司法所的法治化、规范化建设成绩斐然，在建设的质和量方面都有较大突破，主要表现在机构数量、人员素质、管理体制和工作职能等方面，呈现出良好的发展态势。
三、基层司法所的主要功能与发展桎梏
（一）依法治国背景下基层司法所的主要功能
1.维护基层社会稳定
(1）人民调解。我国《人民调解法》出台后，全国各地全面推进村、社区以及企事业单位的人民调解组织建设。以上饶市为例，截至目前，全市辖区内建成村调委会2893个，社区调委会450个，企事业单位调委会120个，交通调委会41个，医疗纠纷调委会11个，保险调委会1个，妇联调委会1个。调解员总数为20631名，其中专职调解员5122名，兼职调解员15509名。自2019年1月以来，全市基层人民调解组织调解纠纷近2万件，调解成功率达到96%。司法所工作人员在进行纠纷调解时，在耐心听取纠纷当事人利益诉求的基础上，灵活运用法律法规与习惯规则，情理法相结合，促使纠纷当事双方互谅互让达成和解协议，从源头上化解矛盾、消除隐患，维护社会稳定。实践中，基层司法所可以充分发挥熟悉地方民情的优势，深入了解调处群众矛盾纠纷，防止矛盾纠纷的转化升级。
(2）社区矫正与安置帮教。以上饶市广信区下辖的石狮乡司法所为例，司法所坚持实施人性化管理，每月对社区矫正对象单独谈心一次，悉心了解其生活各方面情况，全面掌握其思想动态。一旦社区矫正对象离开本市，会自动向其管辖的基层司法所汇报其行踪，以利于司法所加强管控。对每名社区矫正对象，司法所对其犯罪类别、犯罪情节及对社会危害程度等方面进行综合评估，实行分类监管，确定管理重点，采取不同的矫正措施。截至2019年12月底，共有社区矫正对象69人，解除社区矫正54人，再犯罪率为零，未发生重大刑事案件，社区矫正工作成效明显。司法所联合本乡的综治调解员、矫正对象近亲属共同组成帮扶小组，着重从思想上关心教育帮扶对象，组织志愿者经常性开展志愿帮教活动，构建志愿帮扶长效机制，在就业上加强指导推荐，搭建社区矫正对象重新就业、回归社会的平台。
2.推动基层法治建设
(1）法律援助。根据我国《法律援助条例》，直辖市、设区的市或者县级人民政府司法行政部门根据需要确定本行政区域的法律援助机构。受援人是否符合受援范围和满足受援条件，其基本信息由司法所具体核实。在司法所日常工作中，部分生活困难的群众确实需要司法行政机关给予法律援助的，按照基本工作流程，先由司法所统一审核并汇总当事人的身份证明等有关材料，而后上报至县级法律援助机构，县（区）级法律援助机构在5个工作日内审核通过后，与有关当事人取得联系并提供法律援助。在上饶市辖区内，2019年全年法律援助案件共有4800件，受援助对象主要是处于弱势地位的城乡居民，诸如低保户、残疾人、留守老人等。近年来，为方便弱势群体申请法律援助，市司法行政机关发放了10万张法律援助联系卡，持卡人可以凭卡寻求到法律援助中心，通过援助律师的帮助表达自己的利益诉求，维护自身合法权益。
(2）法治宣传。在我国，基层群众是加强法治宣传教育的重要对象，其法治素养的提升影响着法治国家建设进程，是开展全民普法和加强法治宣传的关键。开展法治宣传是基层司法所的一项重要职能，以提高基层群众法治意识为立足点，使尊法学法守法用法成为其自觉行动，遇事善于通过法律途径来寻求解决。新时代背景下，要以营造培育基层社会法治氛围和法治文化为导向，有效发挥基层司法所法治宣传实效，提高基层群众法律素养，创新法治宣传功能与模式。以上饶市广信区为例，在全区范围内建立实施农村“法律明白人”培养工程推进机制，明确台账管理、情况通报、督导推进等三项具体制度。在各乡镇、街道落实农村“法律明白人”培养工程台账，完善“法律明白人”的遴选、培训、使用等档案资料。基层司法所专人负责台账的具体落实，配合建立“法律明白人”培养工程网络管理平台，加强台账的网络化管理。
3.加强基层社会治理
在协助乡镇政府承担依法治理工作的前提下，基层司法所发挥自身扎根基层的优势，协助并参与日常信访治理工作。此外，还有一些其他关涉基层社会治理的工作需要基层司法所工作人员的协助配合，诸如创建全国卫生城市、改善乡镇（街道社区）整体环境、依法加强行业经营整治，等等。
（二）基层司法所现存困境
从上述司法所的发展历程可以看出，基层司法所的演进沿着一条由点到面、由下而上的逻辑线索，形成边建设边规范的模式。有观点指出了这种模式的弊端，认为“缺乏制度化的设计，运行机制不健全、不规范，先天不足，在事物发展的成熟期会暴露出诸多体制性、机制性的矛盾和问题，从而阻碍事物的发展。”4全面依法治国的逐步推进对基层司法所的建设和职能发挥提出更高要求，司法所的现存问题和困境也日益凸显。
1.基层资源的紧缺。
2.基层管理的桎梏。
3.调解作用的局限。
在基层司法所开展人民调解工作中，基层司法所对当事双方的矛盾纠纷进行调解后，促使双方达成调解协议，协议虽然对当事双方具有法律效力，但是不具有强制执行效力。在调解实践中，会出现因为一方当事人不履行义务，导致另一方当事人不得不通过诉讼方式解决问题的现象，导致调解努力付之东流，人民调解的权威性、公信力也遭遇挑战。因此，如何建立规范的程序规则，进一步完善诉调对接以及对调解协议的司法确认机制，将有助于基层司法所更好开展人民调解工作。
四、基层司法所的发展路径
（一）确立机构管理原则
一是基础性原则。基层司法所处于最基层的乡镇，在日常管理工作中应当了解基层群众的法律需求，履行工作职能时要自觉维护基层群众的合法权益，为基层群众提供优质高效的法律服务。二是统一性原则。基层司法所应在上级司法行政部门的统一领导下积极发挥现有职能，做到思想统一、组织统一、行动统一。三是广泛性原则。要建立奖励机制，最大限度调动基层司法所工作人员的积极性、主动性和创造性，特别是要发动广大基层群众积极参与法治建设和维稳工作，推动基层法治建设。四是协调性原则。要做好协调工作，将不同区域的司法所及其工作人员的力量整合起来，形成强有力的基层法治合力。五是权威性原则。要以正确的方针、严密的组织、民主的作风、极高的效率，组织开展人民调解、社区矫正、法治宣传等各项工作，提高司法所在基层群众中的知晓度、权威性、公信力。
（二）健全机构管理体制
司法部《关于进一步加强乡镇司法所建设的意见》强调了垂直管理的模式，对于司法所的管理体制和建所模式问题规定各地因地制宜或由县区司法局收编直管或作为乡镇政府（街道办事处）的内设职能部门，确保县区司法局能够实施有效的指导监督，解决管事与管人相脱节的问题，保证专职专用，实行垂直管理也可以避免司法所职能的弱化5。依法理顺基层司法所“双重管理”体制，对基层司法所的具体管理中，上级司法行政部门和乡镇党委、政府应当各司其职，有效整合工作职能，优化资源配置，重点研究经费保障、人事管理等问题，做到相互协调、分工合作，为基层司法所更好发挥各项工作职能奠定坚实基础，促进基层司法行政工作长足发展。
（三）强化机构队伍建设
一是加强业务培训。司法所承担的各项业务职能的不断拓展深化对基层司法所工作人员提出了更新更高的要求，司法行政部门应当结合具体工作岗位特点和需求，有针对性地对基层司法所工作人员加强国家政策、法律法规、专业知识以及业务技能等方面的培训，组织专业人士对司法所开展定期的业务指导，从总体上提高司法所工作人员的政治素质和专业素养。二是引进专业人才。将法律专业人才引入基层司法所并制定后备培养计划，吸纳提拔有实践经验的法律人才担任基层司法所所长。结合基层实际，通过引进司法助理员来加强基层司法所专业人才配置。不断探索优化司法所工作人员培养选拔机制，提升业务专业素养水平，确保日常工作的顺利开展。例如，江西省司法厅着力打造“校所合作”模式，以破解司法所人员短缺难题，在强化工作保障方面争取地方党委、政府的支持，在基层司法所出现岗位空缺时，择优招录高校毕业生或者拿出一定数量的岗位专门招录高校毕业生6。三是强化设施建设。针对司法所各项工作职能及业务特点加强基层司法所硬件设施建设，配置办公电脑、打印机、执法记录仪等必要办公设备，改善司法所办公条件，帮助司法所更有效地开展各项工作。
（四）保障机构运行经费
（五）完善机构调解功能
一是完善调解程序。笔者认为，在调解实践中，基层司法所在遵循理性、规范的调解程序规则的同时可以保持一定的灵活性和开放性，体现本土特色，避免程式化的纠纷调解模式。有学者认为，调解程序诉讼化已在一定程度上影响了其对农村纠纷的有效解决，导致乡镇司法所调解权威的缺失，可能会使纠纷冲突升级或加剧，威胁到乡土秩序的建构8。二是确认调解效力。实践中，可以对调解协议进行司法确认赋予其强制执行效力，保证纠纷调解效果，更好维护当事人的合法权益。要不断完善司法确认机制，协调各方力量，充分发挥人民调解定分止争的作用。
五、结语
总体来看，改革开放后基层司法所经历了不同的演进历程，可以看出，基层社会依法治理的不断推进是我国基层司法所不断演变的内在动力。经过多年的规范化建设，基层司法所在承担职能、工作程序以及实体依据等方面不断调整变革。新时代背景下，基层司法所建设事关全面依法治国的持续推进，而且在未来时期内都将成为基层社会加强依法治理的持续动力。基层司法所建设应朝着健全机构管理、加强队伍建设、保障经费运行、完善调解功能等方向发展，这既是基层司法所建设法治化、现代化、规范化的基本要求，也是完善基层社会依法治理的现实路径。
注释
1范愉：《司法制度概论（第二版）》，中国人民大学出版社2013年版，第2页。
2陈柏峰：《当代中国乡村司法的功能与现状》，《学习与探索》，2012年第11期。
3姜爱东：《中国进一步强化基层司法所建设》，《中国法律》，2006年第3期。
4张坚：《关于加强司法所建设的若干思考》，《中国司法》，2004年第9期。
5黄艳好：《河街司法：中国基层政法逻辑》，北京理工大学2015年博士学位论文。
6江西省司法厅基层工作指导处：《“校所合作”模式破解司法所人员短缺难题》，《人民调解》，2018年第1期。
7李金英：《以星级司法所创建为载体全面提升基层司法行政工作整体水平》，《中国司法》，2018年第9期。