——兼论党内法规为什么不宜上升为国家法
作者：刘长秋，上海社会科学院法学研究所研究员，党内法规研究中心主任
本文注释已略，仅作学习交流之用，建议阅读原刊。
［内容提要］党内法规作为管党治党的规矩，是中国共产党制定和实施的有关党自身建设的规范，是应当能够调整且一般只能用以调整党内关系的规范，是对于党员及各级党组织而言具有法律性质但又不同于国家法的规范。党内法规既具有法律属性，又具有政治属性，基于管党治党的需要，其政治属性应当优先于其法律属性。党内法规的法律属性与政治属性之间的关系决定了党内法规不宜被上升为国家法，而更宜固守其与国家法的边界。
［关键词］党内法规法律属性政治属性国家法
正文
一、党内法规概念的演进及其意涵
从党内法规发展的历史来看，党内法规作为指代党内具有法律约束力的规章制度的总称，并不是最近几年才出现的一个概念，而是在经历了一个自身概念演进的过程之后，最终由党的文件确立下来的一个科学范畴，其自身有着特定的意涵。
1.党内法规概念的演进
2.党内法规概念的意涵
应该说，从党内法规这一概念之名称的演进来看，党内法规这一概念经历了一个从最初使用“党内法规”到一度使用“党规党法”“党的制度”等类似概念，再到重新使用“党内法规”，并最终确立这一概念之正统性地位的发展过程。在这一过程中，之所以会选择“党内法规”这一概念并不是偶然的，而是在于“党内法规”有其特定的内涵，其中的每一个字都具有特定的意指。这一概念适应了中国共产党管党治党的需要且很好地解决了党规与国家法之间的关系问题。
（4）党内法规的“规”。党内法规的“规”表明了党内法规作为法在我国法治体系中的定位，即党内法规是具有法律性质的规矩，是我国社会主义法治体系的组成部分，是我国法治建设必须重视且加强的基本内容之一。正如十八届四中全会《决定》所指出的，党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。但另一方面，党内法规又不完全等同于国家法律，其在定位上要下位于国家法律，在效力上则要低于国家法律。因为“法律性质的规定（规矩）”只是表明这些规定具有法律性质，党员以及各级党组织应当将它们作为法律来遵守，但并不意味着这些法规已经达到可以被称为国家法律的程度，它们并不是完全意义上的法律，与国家法律存在着一定差别，属于非国家法的制度体系。就此而言，党内法规的“法规”表明了既其自身的法律属性，表明了其在我国法治体系中的法的定位，又暗示了其与国家法的不同。
综上所述，“党内法规”这一概念包含着如下意涵：党内法规作为一种管党治党的规矩，是中国共产党制定和实施的有关中国共产党自身建设的规范，是应当能够调整党内关系且一般只能用来调整党内关系的规范，是对于党员及各级党组织而言具有法律性质的约束力，但又不同于国家法的规范。党内法规姓“党”不姓“国”，党内法规是党规而非国法。党内法规的“党姓”，决定了其作为我国社会主义法治体系的重要组成部分，是管党治党的基本依据，是从严治党的制度保障。而党内法规是党规而非国法的意涵则表明，党内法规对于我国法治的保障是通过其发挥管党治党的作用来加以实现的，党内法规通过管党治党，能够使党的活动始终被控制在宪法和法律允许的范围之内，确保其依法执政，可以进一步提高党运用法治思维和法治方式的能力，增强党在处理各种事务中的效率和应变能力，提高其依法治理的能力。
二、党内法规的属性分析
作为“党要管党，从严治党”的制度保障，党内法规之所以能够适应管党治党的需要，其原因在于党内法规既具有法律属性，又具有政治属性，是集合了政治与法律双重属性的党内规矩。法律属性与政治属性共同构成党内法规的基本属性，使党内法规成为一种既具有法律性质而能够对党员及各级党组织发挥法律的作用，又不同于国家法律的规范；成为一种既能够适应我们党管党治党实际需要，又可以被纳入我国社会主义法治体系，从而能够与党领导制定的国家法律保持协调一致的重要规范。
1.党内法规具有法律属性
作为一种法，党内法规与国家法一样，都需要具有规范性、指导性和约束力，违反了其规定需要承担相应的后果。与“党规”“党的制度”等其他类似的意指党内法规的名称相比，“党内法规”这一提法显然更凸显了其规范的法律属性，是党运用法治思维在为自己及其成员立规建矩时必然选择和采用的一个更为科学准确的概念。基于党内法规的法律属性，党内法规需要具备并保持其作为法所必须具有的权威，必须在党内得到毫无保留地一致遵循。“党内法规既要坚持马克思主义政党的属性和要求，体现党建的实践经验，又要具有全局性和前瞻性，创立这样一些法规必须考虑很多因素。”在适用性上，党内法规与国家法一样，具有平等适用性，任何党员及党组织都必须严格遵循，党内不允许存在可以不受党内法规约束的组织和个人。在内容上，党内法规也需要保持必要的稳定性，不能朝令夕改，任意变动，以免失去其作为法所应当具有的严肃性。同时，党内法规的制定和实施需要遵照相应的程序，需要增强规范性与程序性，需要尽可能多地征询党员和各级党组织的意见和建议，做到民主立法、科学立法。
2.党内法规具有政治属性
党内法规作为党内规矩，不仅具有法律属性，更具有鲜明的政治属性，即它是政治的产物，是党出于管党治党需要而制定和实施的具有法律性质的规定，是党保持其先进性和纯洁性的制度要求。党内法规不仅名“法”，更姓“党”，更具有党性。党内法规作为法，需要具有权威且需要被一体遵循。这是其法律属性的重要体现。而党内法规作为要求上更高且内容上更严的治党规范，则是其政治属性的集中体现，是党讲政治、讲党性的必然结果。党内法规具有法律属性，需要遵守法治建设的一般规律，例如：需要保持内容的适当稳定性，需要增强制度的必要权威性，需要尊重并保护党员的权利；但其政治属性则决定了它又必须遵循政治建设的一般规律，需要适应并服务于政治的需要，适应并服务于党的建设的需要。就其法律属性与政治属性的关系而言，党内法规的法律属性从属于其政治属性，并以其政治属性作为存在的前提。这是因为，党内法规本身是政党政治的产物，其存在和发展的前提是管党治党的需要。脱离了政党政治，脱离了管党治党的需要，党内法规便失去了其存在的必要性。以此为基点，党内法规更具有政治属性，且其政治属性优先于其法律属性。
基于党内法规的政治属性，党内法规需要契合党要管党治党的实际需要，必须能够体现党的先进性并有助于保持党的纯洁性，必须始终坚持其“党姓”与党性，始终坚持以相比于一般群众更高的行为标准、更严的内容要求为党员及各级党组织建规立矩。作为具有政治属性且其政治属性要优先于法律属性的党内法规，其制度设计必须正确反映党的建设的规律，科学预测党的建设的未来发展趋势，不断增强制度规范的前瞻性。“坚持制度执行的实用高效性，要按照‘于法周延’、‘于事简便’的原则，注重制度执行的效果。”同时，基于党内法规的政治属性，其在适用的过程中，应当优先于国家法而对党员适用。因为只有其优先于国家法而得到适用，才能够避免出现以往党员违法犯罪时经常会出现的、以国家法中的惩罚替代党纪处罚的情况，从而可以很好地保障党用来管党治党的、相比于国家法要求更高且规定更严的制度切实得到实施，并以此充分体现中国共产党全面从严治党的决心，突出党的先进性。
三、党内法规不宜上升为国家法
作为我国社会主义法治体系的重要组成部分，党内法规既具有法律属性，又具有政治属性。这是党内法规作为法所特有的制度优势。党内法规的法律属性决定了其与一般政治规矩相比，更加规范，更具权威，更有约束力；而党内法规的政治属性则决定了其属于党规而非国法，其更适合调整党内关系而非党外关系，其更适合用来管党治党而不是用来治国。然而，在学术界，不少人却主张将党内法规上升为国家法。笔者以为，这一建议尽管具有好的初衷，却容易混淆党内法规与国家法的界限，使其调整领域趋向统一，从而改变党内法规的性质，使其丧失自身的制度优势。
值得指出的是，不少学者主张将党内法规上升为国家法，实际上是混同了党内法规与党的政策之间的关系。党的政策作为党治国理政的主张，无论在理论上，还是从国家管理与社会治理实际需要的角度看，都可以甚至应当被上升为国家法，因为政策本身就是法律的前导；而党内法规则不同，党内法规作为党管党治党的规矩，其适用范围要狭窄很多，更适宜在调整党内关系上发挥作用。党内法规、党的政策与国家法律之间的关系及运作机理是不同的。对此，我们必须保持清醒的认识，切忌将党内法规混同于党的政策，并切忌基于党的政策可以上升为国家法的原理而做出党内法规也应当上升为国家法的推论。
四、结束语
全面从严治党永远在路上，而全面强化党自身的建设也只有进行时。这就决定了党内法规存在与完善的必要性与必然性。党内法规作为党加强自身建设的制度保障，是在“党要管党，从严治党”的现实需求中形成，并在依法治国的宏观背景下逐步发展和壮大起来的，也必将随着党管党治党的需要以及依法治国的更深层次需求而逐步得到健全和完善。党内法规作为管党治党的制度规范既具有法律属性又具有政治属性，且其政治属性优先于法律属性。这就决定了党内法规作为一种制度与党的其他制度以及与国家法的不同。这种不同是党内法规作为一种制度或法所特有的优势。党内法规与国家法的不同使得党内法规不宜被上升为国家法，而应当尽可能地固守自己的疆界，与国家法相互支持、相互配合，并共同作为我国社会主义法治体系的组成部分而在国家治理中发挥作用。这是全面推进依法治国战略的内在需要，也是贯彻落实全面从严治党战略，加强党的建设的必然选择。