内容提要:《SCM协定》通过对成员方专向性补贴行为的规范与制约，要求成员方政府在补贴问题上应确立起市场主体一律平等与规则平等适用、市场主体公平竞争与实现法律实质正义以及适当照顾发展中国家利益的理念。它既通过规则的严格实施维护公平竞争的国际经贸秩序，也通过对平等自由竞争观念的弘扬，推动国际社会能够内在生成公开公平竞争的规则意识与道义准则。同时，更通过对成员方经贸关系的利益协调与规则调整，实现着其所特有的价值目标与制度功能。
一、主体平等与公平竞争：《SCM协定》之价值理念
对于WTO究竟应不应当规制成员方以补贴手段刺激对外贸易的行为，各成员曾对此见仁见智，理解不一。一些成员认为，以放弃本国税收、财政利益和福利等补贴方式鼓励对外出口的国家，其实是用本国财政和税收为进口国的消费者提供了福利补贴，这对进口国来说应当是意味着一种获益，这种获益大大超过了本国实际发生或潜在发生的损害。所以，对待这种补贴行为的最佳反应是给提供出口补贴的国家及其政府寄去一封“致谢函”。[4]而另一些成员则认为，从法律性质上说，成员方政府依据本国本地区经济发展状况和客观需要对某些行业和部门给予财政资助与价格支持，完全属于该成员方的内部主权行为。或者说，成员方政府完全有权自主决定对其辖区内某行业（产业）或某企业是否授予补贴或授予何种补贴，而不应受其他国家或国际组织的干涉。
其一，市场主体一律平等与规则平等适用的理念。
其二，市场主体公平竞争与实现法律实质正义的理念。
由于是否授予利益直接关系到能否最终认定补贴成立，因而《SCM协定》明确规定，政府提供财政资助的行为并不意味着一定构成补贴，而要以市场为参照系加以认真考察。如果接受者所获得的政府财政资助并不比市场更为优惠，则无论是政府提供股本、贷款、贷款担保以及提供货物或服务或购买货物等，都不得被视为补贴或授予利益。[15]DSB在处理补贴案件时，对于利益的认定也特别审慎认真，注意调查案件的真相原委，保证法律实质公平的实现。比如在欧共体诉美国对欧共体国家进口的某些产品的反补贴税案中（WT/DS212），欧共体认为美国对其经过私有化改造后所有权发生变化的企业仍然继续征收反补贴税违反了《SCM协定》。美国认为欧共体某些国有企业虽然经过私有化而成为私营企业，但由于这些国有企业过去曾经享受过政府的财政资助，故由此可认定因其获得利益而构成了补贴。
DSB专家组经过调查后认为，尽管上述欧共体国有企业以往确因获得补贴而可能扭曲了市场竞争，但由于这些国有企业在实行私有化时是按照市场方式进行公平买卖的，其原先因补贴而获得的利益已被计入企业价值，并由买受人支付了相应对价，故上述利益对于买受人或私有化之后的生产商而言将不复存在，即买受人实际上并没有从先前授予国有生产商的财政资助中受益。换言之，当这些先前的国有企业（公司/生产者）从政府获得补贴时，补贴赋予的优势应在该国有企业的公平市场价值中反映出来。因此，如果私有化体现了市场公平价值，则支付给国有企业的价款应当被认为包括了其原先获得的优势或利益，或者说实质上已经返还了原先由政府提供的补贴，因而美国在承认欧共体是按照市场公平价值对这些国有企业实行私有化的情况下，仍然认为上述企业存在着补贴利益，并以这些企业过去所获补贴为理由和依据而对现在的生产商加征反补贴税，显然是没有道理的。[16]
其三，适当照顾发展中国家利益的理念。
由于广大发展中国家与少数发达国家之间在经济实力上客观存在着巨大差距，使得其在国际贸易竞争中处于相对劣势地位。[18]为了鼓励和支持发展中国家参与国际竞争，《SCM协定》对发展中国家运用补贴手段刺激本国经济增长的行为给予了明确肯定，其第27条第1款规定：“各成员认识到，补贴在发展中国家成员的经济发展计划中发挥着重要作用。”基于这一认识，《SCM协定》对发展中国家采取了特殊照顾的政策，其第八部分专门对“发展中国家成员”作了规定，其中第27条具体规定了“发展中国家成员的特殊和差别待遇”，详细规定了不适用于发展中国家的反补贴条款。比如第27条第2款规定，《SCM协定》第3条第1款（a）项规定的出口补贴禁止不得适用于发展中国家成员，第3条第1款（b）项规定的进口替代补贴禁止自《WTO）协定》生效之日起5年内不得适用于发展中国家成员，8年内不得适用于最不发达国家成员。此外，第27条第410款还具体规定了对发展中国家成员给予特殊照顾的情形。[page]
二、秩序维护与生成道义：《SCM协定》之目标设定
由于“禁止性补贴”属于故意违反WTO公平竞争准则的“违法”行为，因而WTO在处理涉及成员方“禁止性补贴”的纠纷案件时，对此采取了严格规制的态度。只要“原告”方成员能够举证证明“被告”方成员确实存在“禁止性补贴”的行为，即可推定“原告”方成员利益受到了损害，“被告”方成员应立刻撤销该补贴。WTO通过《SCM协定》立法及DSB机制有效地将成员方之间的补贴纠纷控制在法律规则的范围内，有效地遏止了一些国家利用补贴手段进行不正当国际竞争的行为。所以说，《SCM协定》架构了法治型的国际反补贴制度框架，它要求各成员应当通过平等对话和法律手段解决彼此之间的补贴争端，而不能绕开《SCM协定》的法律框架靠贸易报复和制裁等手段解决问题，更不允许部分发达国家利用其在世界贸易中的强势地位和有利条件动辄对发展中国家进行贸易制裁、限制、不公正对待等，从而促进了世界贸易的自由化发展和各成员方之间的平等经贸交流。
补贴作为成员方政府的经济政策和行政行为，它比较集中地反映了成员方政府对待市场主体和国际贸易竞争的基本态度。《SCM协定》作为调整各成员政府补贴行为的国际规则，它包含着政府应保持不偏不倚的中道姿态，按照公开公平的规则办事的法治理念。由于国际市场竞争实际上是包括自然人、法人及其他市场平权主体按照市场规律和公开明确的竞争规则所进行的利益角逐，这要求各成员方政府应力求保持中立和公正的态度，无分内外地对所有市场主体采取非歧视的平等对待政策。因为市场等价交换原则确立了不同市场主体在市场交易过程中的社会平等性，这种平等性既在商品交换的结果上表现为物的使用价值的平等性，更表现为市场主体作为商品所有者的社会地位和法律地位的平等性，它客观上要求成员方政府应根据市场等价交换原则，依法对每一个市场主体的平等交易权和公平待遇权给予一视同仁的保护。
在WTO法律框架及其贸易自由化的政策推动下，各成员方国内市场实际上已经成为世界统一大市场的有机组成部分，这就使得来自各个不同国家和地区的市场主体实际上已是在世界范围内进行竞争的平权主体，因而成员方政府在实施补贴政策时能否保持公正中立，对于市场竞争主体而言确实是关乎其生死成败之事。《SCM协定》之所以要对成员方政府的补贴行为进行约束，目的正在于要求其能够按照市场运作规律和国际公平竞争规则制定公正合理的补贴政策，并在实施补贴行政行为时，能够做到既不损及市场主体的合法权益，也不损及其他成员方的经济利益。所以，《SCM协定》并没有简单地将成员方政府采取财政资助或价格支持行为一概视为就是补贴行为，而将被授予方是否因此而获得“利益”作为认定是否构成补贴的必备要件，[21]这应当说确实有其深刻的经济与道义意蕴。
不可否认，在残酷激烈的国际市场竞争条件下，各成员出于自身欲无止境的利得追求以及迫于按“丛林法则”进行竞争的市场压力，难免会从利己主义出发去从事国际市场交易和竞争，并在现实经济利益的诱惑下难免会或多或少地出现背离公平竞争准则的非道德行为，从而造成国际市场竞争秩序的“失范”现象，由此加大国际市场交易的成本与风险。对于市场主体的逐利本性和自私本能，马克思对此有着极为深刻的理解：“因为我们的交换无论从你那方面或从我这方面来说都是自私自利的，因为每一个人的私利都力图超过另一个人的私利，所以我们就不可避免地要设法互相欺骗。我认为我的物品对你的物品所具有的权力的大小，当然需要得到你的承认，才能成为真正的权力。但是，我们互相承认对方对自己的物品的权力，这却是一场斗争。在这场斗争中，谁更有毅力，更有力量，更高明，或者说，更狡猾，谁就胜利。如果身强力壮，我就直接掠夺你。如果用不上体力了，我们就互相讹诈，比较狡猾的人就欺骗不太狡猾的人。就整个关系来说，谁欺骗谁，这是偶然的事情。双方都进行观念上和思想上的欺骗，也就是说，每一方都已在自己的判断中欺骗了对方。”[22][page]
国际市场运作实质上就是跨国市场主体为各自利益的实现而进行着既相互依赖又相互对立的市场交易、博弈与竞争，这就决定了在国际市场竞争中，必须要确立一定的竞争规则和道义准则，既要用明确严格的法律规则来规制各成员的市场交易与竞争行为，更要以道义准则为指向要求各成员自觉自律地约束和克制那种漫无限止的利得欲望。否则，整个国际市场就会陷入混乱失范的无序状态，各成员由此也会因各自利益冲突与对立的不可调和或致无法合作与交往，或致两败俱伤而使双方利益根本无法实现。这就是说，国际市场竞争应当要达致法治型的有序竞争。国际社会只有形成相对完备的市场竞争法治，才能真正保障国际竞争主体的契约自由、交易安全和利益实现。同时，只有用法律界定和规制国际市场主体的竞争行为及其利益取得与实现方式，才能确保国际市场竞争的良性运行与秩序状态。WTO正是运用包括《SCM协定》在内的法律规则架构起了保障国际市场主体权利和利益实现的机制，并以此形成健康稳定的国际市场竞争法治秩序。
在以利己主义为行为价值取向的国际市场竞争中，《SCM协定》既要求成员方政府应以平等精神对待全体市场主体，要求其恪守尊重国际市场主体的地位平等和交易自由的道德指向，它以一整套系统完备的反补贴法律制度，架构起保障国际公平竞争的有效机制。换言之，包括《SCM协定》在内的WTO法律规则，既是各成员从事市场交易的行为判断标准或价值观念体系，更是保护国际市场主体公平竞争与利益实现的法律制度体系。特别重要的是，《SCM协定》同时也昭示了市场经济条件下的政府角色定位，它并不是对成员方政府所享有的自主制定补贴政策的行政权力的否定，而是要求其应在补贴立法、政策及其实施等问题上保持中立公正的姿态，不能将补贴作为与其他成员进行不正当竞争的手段，不能以歧视性的补贴扭曲市场竞争秩序。就是说，它要求成员方政府不应过多地介人到市场主体的竞争之中，不能通过歧视性的财政资助和价格支持对市场主体给予“厚此薄彼”的不公平待遇，[23]更不能以补贴作为鼓励出口，限制进口，从而妨害国际贸易自由化。由此可见，《SCM协定》法律机制的建立及其有效运作，表明国际社会是以公开、公正、明确的法律规则约束各成员方政府的补贴行为，以此维护国际公平竞争秩序。
《SCM协定》作为WTO全体成员共同制定通过和一致接受的反补贴法律规则，它实际上已成为具有国际法效力的国际贸易法律制度而对成员方具有普遍的强制约束力。《SCM协定》法律机制的产生、运作及其在国际经济贸易中发挥巨大的作用，表明“规则准则”已成为各成员方从事国际经贸活动和开展国际经济交往的价值取向和行为指南，表明各成员方已在国际法律规则的引导和约束下开始逐步建立起保障自身合法权益的法律机制。尽管各成员的经济实力或综合国力在国际经贸交往中仍然有着不可忽视的作用，但《SCM协定》法律机制的确立及其有效实施，确证了其作为反补贴法律规则在国际经贸领域所具有的法律效力与功能，表明《SCM协定》法律机制已逐步成为符合现代法治要求的制度体系，表明了WIO完全有能力运用法治手段规制各成员的补贴行为，并以此形成公平竞争的国际贸易新秩序。
三、利益协调与规则调整：《SCM协定》之制度功能
WTO规则作为以弘扬公平竞争理念为导向调整国际贸易领域内补贴与反补贴行为的法律制度，其得以发轫的深刻根源在于各成员在国际市场竞争的格局下所形成的个别利益与共同利益的对立统一。WTO各成员作为在国际社会分工条件下进行市场竞争的平权主体，作为国际市民社会的普通成员，其参与国际经贸交往和市场竞争的直接动因在于实现各自的个别利益，这使得国际市场实际上成为各成员通过商品交易而形成彼此既相互对立又不可分离的“利益和需要的体系”（黑格尔语）。而国际市场得以运行的内在机理在于：正由于国际市场主体中的“每个人追求自己的私人利益，而且仅仅是自己的私人利益；这样，也就不知不觉地为一切人的私人利益服务，为普遍利益服务。”[24]就是说，当国际市场主体都以追求自身利益为目的时，“当每个人追求自己私人利益的时候，也就达到私人利益的总体即普遍利益”，[25]由此也就推动了世界市场的形成和发展，推动着国际贸易组织及其法律规则的建立与完善。
在世界经济全球化的现实条件下，各国在世界范围内通过国际经贸交往和市场竞争建立起了彼此紧密相联的关系。作为具有自身独立利益的市场主体，其在国际市场竞争中“表现为全部行为的动因的共同利益，虽然被对方承认为事实，但是这种共同利益本身不是动因，它可以说只是在自身反映的特殊利益背后，在同另一个人的个别利益相对立的个别利益背后得到实现的。”[26]换言之，在国际贸易与市场竞争中，各成员间所存在的这种私人利益与共同利益的辩证互动关系，决定了国际社会只有以主体平等和交易自由为原则架构起严密系统的法律制度体系，才能使各成员在法治状态下通过公平竞争实现各自的个别利益。这就必然要求国际社会应能够形成规范市场主体行为的交易规则，以法律牢固确立起平等、自由、公平自愿等为基本价值取向的国际市场交易秩序。
WTO作为各成员从事世界经济与贸易活动的国际共同体，WTO法律规则就必然成为各成员赖以实现其自身利益的维系力量。《SCM协定》通过对成员方政府补贴行为的调整，将各成员的市场竞争行为严格限定在WTO法治的范围内，从而有效地防止成员方政府滥用行政权力干扰市场主体的公平竞争。其对“禁止性补贴”和“可诉性补贴”的法律设定，使得那些违背《SCM协定》规则的败诉成员方不得不为自己的不守法和不诚信行为付出代价，从而有助于成员方政府培养起遵守规则的意识。《SCM协定》和WTO诉讼机制标明成员方政府尽管享有制定和实施补贴政策的主权，但其行政行为应当要按照WTO规则依法行使，而不是可以脱离一切约束的恣意妄为。从成员方国内法制建设来说，成员方政府在运用补贴政策时对市场主体一视同仁地给予平等对待以及保持中立公正的态度，不仅有利于维护WTO规则的权威性和规则统一性，也有助于排除不当行政权力对市场主体竞争行为的非法介入与干预，从而反过来有助于成员方政府自身确立起诚信公正的形象，有助于成员各方在相互信赖的基础上，摆脱“囚徒困境”，建立起友好合作的经贸关系。[page]
国际市场经济作为国际竞争主体以商品交易为纽带实现其私人利益的经济运行模式，参与国际分工和世界竞争的各成员之所以会产生主体地位平等和交易自由的强烈诉求，在于它们只有获得包括WTO法律在内的国际法规则的有效保护，才能真正享有法律上的契约平等与自由，才能真正通过国际公平竞争最大化地实现自身利益。《SCM协定》对成员方政府设定禁止性补贴义务的目的，在于确保市场竞争规则的严格适用，确保市场机制对国际贸易的基础性调节作用，从而使国际市场主体能够根据自己的意志自由和对国际市场走势的基本判断去从事国际市场交易行为。由此可见，包括《SCM协定》在内的WIO法律规则对国际市场主体平等、自由和公平竞争等权利的保障，对于整个世界经济的安全有序运行，有其特定的价值指引和规则调整功能。
《SCM协定》反复强调各成员方不应将反补贴措施作为贸易报复的手段，而应在于“抵消扭曲致使其他国家的竞争企业受损的政府补贴”。[27]而WTO设立争端解决机制及其程序规则同样是“为了促进纠纷得到公正、迅速、有效的解决，而不是为了发展诉讼技巧”。[28]所以说，以公平原则贯彻始终的《SCM协定》及DSB机制对于国际市场竞争秩序的建构有着深刻的法理意义：国际社会只有形成对各成员方均有普遍约束力的法律规则，从事国际贸易的市场主体才能获得一个安全稳定的相互尊重对方主权与利益平等及公平竞争的法治环境，才能真正依据市场竞争规则和交易自由相互成为交易对方利益实现的手段，才能在相互尊重与平等合作中实现各自的交易目的。这种统一适用的非歧视的贸易规则，可以使各成员在尊重竞争规则的基础上减少经贸纠纷与摩擦，同时使拥有独立主权和经济利益的各成员方政府能够真正意识到在国际经贸交往过程中的普通市场主体身份，意识到除了遵守世界贸易规则外，不能采用其他歧视性的不正当竞争手段参与国际市场竞争。
《SCM协定》之所以在国际经贸领域具有现实强制力，并非由于WTO具有凌驾于成员方主权之上的政治干预力，而在于国际贸易交往和国际市场竞争本身具有内在强制力。这种“强制力”是指国际社会各成员为了促进本国经济增长和文明发展，为了各自民族利益、国家利益及各种私人利益的顺利实现而不得不使自己加入国际经济圈，参与国际社会分工、市场交换与竞争。要做到这一点，要求各成员首先应相互承认和尊重交易对方的主体平等地位，运用市场公平交易而不是使用强权与暴力与其他成员进行贸易往来。以此为基础所形成的国际贸易与竞争规则既对国际市场和贸易共同体的保护，更是对国际社会各成员和市场主体交易平等与自由竞争权利的保护。《SCM协定》所昭示的法治理念充分表明，在经济全球化时代各国经济交往日益密切以及彼此利益关系紧密相联的情况下，国际社会只有形成稳定明确的国际贸易法律规则体系，才能真正实现国际经贸关系的正常发展和市场竞争秩序的最终形成，才能推动国际经济新秩序的最终实现。
注释:
本文为作者主持的江苏省哲学社会科学“十五”规划研究项目“WTO法律规则与中国市场经济法制建设''（项目批准号：04FXB013）之中期成果。
[4]（美）约翰·H．杰克逊著：《GATT/WTO法理与实践》，张玉卿、李成钢、杨国华等译，新华出版社2002年版，第100—101页。
[5]SeeAgreementonSubsidiesandCountervailing．Measures，Article32．2．《马拉喀什建立世界贸易组织协定》第16条第4款则要求全体成员方“不得对本协定的任何条款提出保留”。
[6]SeeAgreementonSubsidiesandCountervailingMeasures，Article32．5．《马拉喀什建立世界贸易组织协定》第16条第3款则要求“每一成员应保证其法律、法规和行政程序与所附各协定对其规定的义务相一致”。
[7]SeeWT/DS46/R.paragraph6．54．
[8]《资本论》第1卷（上），人民出版社1975年版，第103页。
[9]《马克思恩格斯全集》第46卷（上），人民出版社1979年版，第193页。
[10]（法）卢梭著：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆1980年第二版，第50页。
[11]（法）卢梭著：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆1980年第二版，第50页。
[12]《SCM协定》附件1是对“出口例示清单”的具体规定，其中共规定了12种补贴的方式。在巴西诉加拿大民用飞机补贴案（WT/DS70），以及美国诉澳大利亚车用皮革补贴纠纷案（WT/DS106）等案例中，DSB专家组具体指出了法律上与事实上的禁止性补贴的定义及其区别，认为所谓法律上取决于出口，是指一成员方的法律、法规明确规定根据接受方出口实绩情况而给予的补贴；所谓事实上取决于出口，是指有事实或证据证明一成员方根据接受方出口实绩或预期出口而给予的补贴。
[13]SeeAgreementonSubsidiesandCountervailingMeasures，Article15．8．
[14]SeeAgreementonSubsidiesandCountervailingMeasures，Article11．9，20．3，20．4，20．5．
[15]SeeAgreementonSubsidiesandCountervailing．Measures，Article14．
[16]SeeWT/DS212/R，paragraph7．49、7．73—7．74、7．76、7．82．
[17]SeeWT/DS212/AB/R，paragraph122—126．[page]
[18]有学者认为，WTO并没有“发展中国家”和“发达国家”的定义，成员方的发展中国家地位事实上是在“自我选择基础上确定的”。参见张向晨：《发展中国家与WTO的政治经济关系》，法律出版社2000年版，第43页。根据《SCM协定》附件7的解释，对第27条第2款（a）项所指的发展中国家成员为：（1）联合国确认的48个最不发达国家中的29个WTO成员。（2）其他发展中国家。
[19]SeeWT/DS46/R，paragraph7．50—7．53．
[20]JohnH．Jackson：TheWordTradingSystem，publishedbyTheMITPressCambridge，Massachusetts，1989，P．24．
[22]《马克思恩格斯全集》第42卷，人民出版社1979年版，第35页。
[23]如在美国与欧共体反补贴案上诉案件中（WT/DS/212），上诉机构不同意专家组所作出的如果欧共体国有企业的私有化通过独立的、体现公平市场价值的转让而完成的，那么这些企业原先从政府那里所获得的补贴利益就永远不会继续存在于新的所有者的结论。认为专家组的结论忽略了政府通过设定经济和其他政策影响交易的条件和环境以获得特定的企业估价的可能性，就是说忽略了政府在国有企业私有化过程中完全可能会通过其行政行为影响企业的转让与买卖。所以说，要真正确定政府在国有企业私有化过程中实际授予了利益，就应当要由调查机关举证证明这一点。只有在没有相反证据的情况下，独立的、体现公平市场价值的私有化就足以得出利益不再存在，以及不得再实施反补贴税的结论。在欧共体与韩国商用船舶贸易限制案件中，针对欧共体所提出的韩国的公司重组补贴等指控，WIO专家组也提出了类似的观点。这表明WTO争端解决机构在解决具体反补贴纠纷案件时，是非常注重考察政府行政行为的真正动机及对市场交易结果的实际影响的。
[24]《马克思恩格斯全集》第46卷（上），人民出版社1979年版，第102页。
[25]《马克思恩格斯全集》第46卷（上），人民出版社1979年版，第102页。
[26]《马克思恩格斯全集》第46卷（上），人民出版社1979年版，第196页。
[27]见欧共体与美国对“外国销售公司”税收待遇案（WT/DS/108）上诉机构报告。
[28]见欧共体与美国热轧铅铋钢产品反补贴案（WT/DS/138）专家组报告。（南京师范大学法学院·秦国荣）