作者简介：吕忠梅，中国法学会副会长、环境资源法学研究会会长。
关键词：环境法典生态环境法律责任生态恢复
一、问题提出：实践创新与理论缺位
二、比较借鉴：本质拓展与功能扩充
在环境法产生之前，近代法律已经建立了调整人与自然关系的基本规则。通过将自然界中对人有用的“物”确定为法律关系客体并从个人权利或公共利益的角度加以保护，法律责任是建立在“经济人假设”和“主客二分”等哲学基础之上的制度。应该说，现代法律责任制度对于保障权利、促进社会发展发挥了巨大的积极作用。然而，随着环境问题成为威胁人类生存和发展的严重危机，法律责任制度可能成为污染和破坏环境的“保护伞”。这迫使各国立法不断反思法律责任理论，创新法律责任形式、拓展法律责任功能。
（一）法律责任的“人与自然和谐共生”的本质拓展
环境危机给人类带来最重要的训诫，就是倒逼法律在对人与自然关系进行反思的基础上，“依据自然规律确立行为模式和法律后果模式”，这必然引发法律责任理论的更新。从环境法治实践中发现法律责任制度的运行规律并提炼相应的基础理论，是构建生态生态环境法律责任制度的底层逻辑。
1.生态环境法律责任的“生态理性经济人”选择
理解法律责任的本源，核心在于对意志自由的认识。哲学史上，出现过意志自由论与物质决定论两种对立的观点。基于不同的哲学观念，关于法律责任的本质产生了道义责任论、社会责任论和规范责任论三种主流学说。现代法律实践中，这三种责任本质学说在法律责任体系中已交织存在，大体可对应法律责任的主观要件、客观要件与形式面向。如过错与无过错皆成为常见的归责要件，行为人的主观恶性与社会危险状态都成为定罪量刑的重要考量，而道义评价与社会评价在法律责任的归咎过程中彼此融合，进而集中反映在规范评价上。现代法律责任理论实际上以相对意志自由论为法理基础。
在环境法的视角下，法律责任的立身之本仍然是相对意志自由论，但其相对性的范畴已扩张至“自然”。法律责任的正当性也因此被赋予了自然属性，使得生态环境法律责任的本质包括了对行为人破坏自然的道义责难，对危害自然秩序的社会责难，以及对环境违法行为的否定性规范评价。
2.生态环境法律责任从形式到内容的融合
在“生态理性经济人”的视野下，人与自然是生命共同体，环境法律关系中的“人—自然—人”互为中介。在这种新型法律关系中，“自然”具有一定主体性，法律已不再以“满足人的需求”作为建立评价机制的唯一标准，而是将生态规律纳入评价机制、作为评价标准，从而使得生态环境法律责任从形式到内容都发生了显著变化。
生态环境法律责任作为第二性义务，必须与第一性义务形成合理的逻辑关系。当环境法超越“主客二分”观念、“经济人”假设，综合运用公法、私法手段，设定不同主体的保护环境第一性义务时，规定对于这类义务违反的后果，是生态环境法律责任制度发展的必然选择，由此产生了“对人的责任”和“对环境的责任”的双重责任类型。在违法者污染或破坏环境的行为既造成他人人身或财产损害（对人的损害）又造成生态环境损害（对环境的损害）时，对人的损害救济沿用传统的民事责任、行政责任、刑事责任形式如损害赔偿、行政处罚、有期徒刑等没有障碍；而对环境损害的救济，这些责任形式的运用则基本没有实际意义，只有建立以恢复生态平衡和生态功能为标准的新的责任形式，才能达到保护环境的目的。换言之，无论公法责任还是私法责任，都需要采取各种恢复生态平衡和系统功能的具体措施。因此，生态环境法律责任条款存在于传统公法、私法之中，并以环境立法方式同时规定公法责任与私法责任且相互融合，成为较为普遍的法律现象。
从比较法观察，世界各国的生态环境责任制度相对统一，但具体模式因国情、立法背景和法律文化有所不同。西方国家在产生环境问题之前，都建立了比较成熟的民法制度，因此各国早期也都是在私法规范基础上发展生态环境责任制度。如美国以信托为基础产生了“绿色所有权理论”，以判例形式规范“公地”污染损害。法国、德国、日本等国则以修订民法典的方式应对环境问题，如《法国民法典》第1382条无过错责任可适用于环境污染侵权责任，并于21世纪初民法典修订时对“纯粹环境损害”作出规定。同时，法国制定了以公法为主体的《法国环境法典》（Codedel’environnement)，对环境违法行为规定了相应的行政责任和刑事责任。
德国与日本的生态环境责任立法有相似之处，均制定了《环境责任法》，并采用合作原则，由国家和公民共同承担环境保护义务，建立了公法、私法责任协动的模式，强调公法与私法价值统一。德国采取公法与私法二分模式，1990年制定的《环境责任法》（Umwelthaftungsgesetz）为私法，2007年制定的《环境损害预防及恢复法》（Umweltschadensgesetz）为公法，但两部法律具有相同的规制目标与价值判断，协同解决环境问题。日本则超越了公私二分，将公共秩序与私人秩序重叠部分的“外围秩序”纳入民事救济范围，以实现私法与公法的协动；但对于纯粹的生态环境损害，则由公法责任加以解决。在欧盟成员国中，也基本上是通过修改传统侵权责任法和环境损害法律责任立法协同方式，为生态环境损害提供有效事先预防和充足、及时事后补救，并大多选择以停止侵害、生态恢复作为主要的责任承担方式。
（二）法律责任的“人与自然和谐共生”功能互补
一般意义上，法律责任的目的主要通过惩罚、救济、预防三个功能来实现。环境法律责任当然也具备这三种功能，但这些功能主要还是立足于对“人—人”关系的调整，致力于惩罚、填补、预防“对人的损害”。而当环境法将调整对象扩大到“人—自然—人”的关系时，这三种功能对于“对环境的损害”则难免力有不逮。因此，必须另辟“人与自然和谐共生”的蹊径，扩展环境法律责任的功能。
1.生态环境法律责任的传统功能扩充
在法律责任及制裁目的的研究中，报复论和功利论最具影响力。这两种理论所派生的法律责任，逐渐产生了公法责任与私法责任的关键区分。法律责任演变史表明，法律责任从“同态复仇”到劳务、金钱补偿，始终都是将功利与道义混为一体。近代以来，法律开始对侵权责任的功利性与刑事责任的道义性予以区分。但无论是惩罚还是补偿，目的都在于对已产生后果事件的消极应对，是一种典型的事后责任和“对人的责任”。
当人类进入风险社会，面对无处不在的风险可能造成的不可逆后果，仅仅依靠事后惩罚与补偿为时已晚。于是，“预防”成为了一种重要的法律责任目的，并由此延伸出相应的功能与责任形态。预防性责任与既有责任的区别在于，这种责任模式具有以许多行为者参与的合作活动为导向的发散性、以未来所做的事为导向的事先预防性。这意味着，风险社会时代的法律责任，已经从传统的事后责任向事前责任延伸、从个体责任向集体责任拓展。环境危机是当代人类面临的最大风险之一，法律责任制度也呈现出风险社会的特色。
当我们把视线转向“对环境的责任”时，就会发现大不相同的情形。首先，人类活动对生态环境的影响“与生俱来”，当前的环境危机在人类数千年开发利用自然的基础上积累而成，并非当代人的短期行为；其次，人类活动对环境的污染和破坏后果大部分不可直接归于传统法上的人身或财产损害，而是对生态平衡、生态系统功能的侵害，以及对当代不特定人群甚至是后代的大规模健康侵害；再次，环境污染和生态破坏的后果及于人类及其地球上的所有生物，生物多样性丧失或生态系统崩溃必然导致人类社会系统的消亡。在这种情况下，如果按照传统理论来构建责任制度，会因主体缺失、因果关系混乱、损害后果不确定、赔偿方法不能确定等问题而无从下手，必须寻找新的方法和路径。
2.生态环境法律责任的新功能确立
人类活动持续、缓慢地对生态环境造成损害，对生态系统产生着不间断的影响，对人类生命健康也有着渐进、累积性效应，这就要求法律责任制度发挥遏止环境损害行为、保障生态安全的作用。传统法律责任的惩戒、救济、预防功能，可以对人的行为产生威慑，在一定程度上遏制新的违法行为。但是，传统的惩戒是对人身权、财产权的限制，金钱罚没、救济是对已遭受的人身或财产损害的填补，这些责任形式和救济方法，要么无法作用于环境、要么不足以对已经遭受损害的生态系统起到“救济”的作用。因此，必须从尊重自然、顺应自然的角度，建立以恢复生态为目的的专门生态环境责任承担方式及其责任追究程序，确认生态环境责任的恢复功能。
《欧盟环境责任指令》要求其成员国在2007年4月之前实现国内法的转化，欧盟各国采取了不同方式进行转化。德国《环境损害预防及恢复法》根据欧盟指令对环境损害进行定义，赋予政府环境管理部门预防或恢复环境损害的义务以及损害赔偿请求权。该法明确环境损害责任的范围包括：为避免损害而采取措施所发生的费用；为修复损害后所失去的自然环境或当不可能再修复时另外建立一个新的同等的自然环境所花费的费用；对损害期间所发生的经济损失或持续的经济损失的赔偿；同时，还规定了高度危险行为的无过错责任以及其他行为的过错责任。从性质上看，该法属于一般性公法，主要是构建了环境损害责任的原则性框架，在具体适用时需要结合自然保护法、水资源保护法和土地保护法等专门法律加以综合认定。
可见，生态环境损害责任作为不同于传统责任的“对环境的责任”，其功能设定更加注重对生态环境风险的预防和恢复生态系统平衡，本质上是对生态系统功能的恢复，其中包括的以人为活动方式加以修复，目的也在于以原地修复或异地修复的方式，恢复被破坏的生态平衡和生态服务功能。这种责任形式，与传统民法上的“恢复原状”有天壤之别，呈现出救济对象从人的损害扩张到环境损害、救济手段从私法起源发展到公法私法交融、立法形式从一般责任到专门责任及其生态环境损害责任“入典”的特征，对于中国环境法典编纂具有重大启示意义。
三、理论拓补：法理创新与体系建构
（一）以“人与自然生命共同体”理念界定生态环境法律责任
从环境法典编纂角度看，界定生态环境法律责任概念的前提是如何处理好“两难”关系：一方面，将传统民事责任、行政责任、刑事责任和创新的责任类型规定在同一部法律之中，是环境危机要求在法律上重新认识人与自然关系、重构法律关系的必然结果，但基于“人与自然生命共同体”理念，因保护生态环境而形成的更为复杂的社会关系、更加凸显的公共利益保护需求、更应严守的生态安全“底线”，必须突破“主客二分”“公私二分”的传统法理，创建新理论。另一方面，生态环境保护行为纵贯经济社会生活的所有领域和各个环节，经济社会活动与生态环境“纠缠不休”，当代民事、行政、刑事立法都须对环境危机进行回应，生态环境法律责任在传统立法中以制定新法或修订旧法的方式加以体现，使得生态环境法律责任理论研究不能完全脱离传统框架。这是环境法特殊性在法律责任规范上的体现，也是生态环境法律责任理论走出“给传统贴标签式的理论研究进路”的必然要求。在这个意义上，生态环境法律责任的概念构建应该是在环境法整体价值引领下，以实现“人与自然和谐共生”为目标，进行“沟通与协调”，展开集成创新。
（二）以“生态恢复论”为基础支撑专门生态环境法律责任
从第二性义务角度界定生态环境责任，是“把法律责任与法律规范、法律行为、法律关系等法律现象的逻辑环节联结起来了，也把法律责任与法的制定、执行、遵守和适用等实践环节联结起来了”。本质上是对“以可持续发展为价值目标，以‘生态环境’为基石概念，以法律关系为体系化工具，构建环境法典框架体系”的环境法典编纂思路的贯彻，其核心在于构建能够满足可持续发展价值目标的生态环境法律责任基础理论及体系。
法律责任制度几乎与人类同时起源，虽历经长期演进，但以侵权责任为基础的源头没有变，以弥补权利人遭受的损失的本质没有变。实际上，作为一种事后责任，民事侵权责任的“实际赔偿”、刑事责任的“罪责相当”、行政责任的“一事不再罚”，都是以惩罚致害者、弥补受害者、增进社会整体利益（惩罚、救济、预防）方式实现法律责任功能的体现。其理论基础是“损害论”和“差额说”，即当“损害”出现后，可以损害事件为基准对受害人利益状况进行比较而得出差额，并以此差额作为对受害救济或对致害人惩罚的依据。在作为比较的“损害”或利益状态具有稳定性和可估量性的前提下，这种理论完全可以适用。近代以来，为应对环境问题，法律对环境污染和生态破坏造成的私益损害，发展了无过错责任、危险犯、环境行政等理论，通过对损害认定方法的拓展而继续适用“差额说”。
人类进入风险社会所出现的生态环境损害事件显示，巨大复杂系统的特殊性已经脱离原有的法律领域，其所需要的救济方式必须是“集体而非个人的方法”，以公共决策方式保护公共利益，并发展特殊的责任追究方式，或通过“公法义务，私法实现”的公益诉讼、或直接规定风险行政责任、或采取生态恢复性刑事处罚措施、或发展责任保险和建立社会性基金，形成公、私价值融合、损害共救的新型法律责任体系。这种责任体系已经远远超出了传统法律责任的“绿色化”范围，需要基于对“山水林田湖草生命共同体”“人与自然生命共同体”“地球生命共同体”的认识，以整体论解构损害论的概念、原则和规则，建构专业化的“对环境的损害”应对理论体系——生态恢复论。应以保障生态系统的完整性为核心，对环境要素与生态系统及其服务功能统筹考虑，形成修复优先的损害救济体系。
（三）以“二阶类型化”建构生态环境法律责任体系
中国环境立法史上，生态环境法律责任从重叠与混沌、到依托传统法逐步创新、再到形成专门环境法律责任，环境法律责任制度逐渐成熟。在已有研究中，学界将生态环境法律责任分为环境民事法律责任、环境行政法律责任以及环境刑事法律责任。这种简单“贴标签”而形成的生态环境法律责任理论并无大错，但对于环境法典编纂亦无大用。这种缺乏针对性、精细化的生态环境法律责任基础理论，不仅对“纯粹环境法问题”的解决乏力，而且造成了环境法律体系在责任这一“最后防线”上的分裂，难以满足法典编纂需求。为此，亟需运用类型化思维方法，为环境法典编纂提供适应性方案。
传统法理学对法律责任的划分只是提供了一个主要框架，但其并不是一个封闭的、完善的和静止的体系。以部门法理论为基础而划分的法律责任类型，是一种“异面”划分，不仅会有许多遗漏，而且局部上还可能存在交叉；环境法综合采用多种部门法手段进行调整的立法实践表明，各部门法的法律责任形式存在着一定内在联系，它们在保护法益上的可分性和功能上的不易区分性，使得各种责任存在“打通”的可能。“从根本上讲，法律责任是和社会政策、立法目标相联系的。”生态环境法律责任的类型实际上是基于一定立法目的和价值追求，将多种责任形式予以拆解、改造、创新、重组，进而形成满足可持续发展需求的法律责任规范体系。环境法典编纂研究，很大程度上是在一定的价值取向指导下认真梳理我国生态环境保护立法、执法、司法中的理论创新、实践创新、制度创新并形成规律性认识，合理借鉴域外立法经验，推动生态环境法律责任走向价值统一、概念统一、判断标准统一的类型化，形成“专门责任+特别责任”的二阶类型法律责任体系。
其次，根据生态环境法律责任在环境立法中综合运用传统法律责任并不断创新的现实，按照环境法调整的“人—自然—人”法律关系特征，以“对人的责任”与“对环境的责任”为标准，将“环境法责任”再次分为“特别责任”与“专门责任”。特别责任是相对于传统责任而言，体现环境法“二次调整”特性所形成的作为“传统法律责任之特别责任”的生态环境法律责任，即通常所称的环境民事责任、环境行政责任、环境刑事责任等，是可归于救济人身、财产损害的“对人的责任”，在此可称为特别民事责任、特别行政责任、特别刑事责任等。专门责任是指环境法主体违反由环境法律规范所规定的特定环境法义务所应承担的责任，主要是归于救济生态环境要素、生态系统服务功能等损害的“对环境的责任”。
四、法典构想：编纂模式与逻辑展开
生态环境法律责任是法律责任的一种，具有一般法律责任的本质特征与功能，但因其形成的时代背景及可持续发展价值追求而具有不同于传统法律的特征，呈现出明显的责任范围融合性、责任构成复合性、责任功能的拓展性、责任追究和救济的交互性等，由此产生了诸多理论观点和学说争论。生态环境法律责任的适用既不能因为存在学说分歧而停止，更不能因理论滞后而放弃创新。因此，为实现环境法典编纂目标，必须立足于中国国情，面向中国的环境法治实践，提出能够解决中国问题、具有可操作性的生态环境法律责任制度构建方案。
（一）以整体性考虑生态环境法律责任的编纂方式
1.生态环境法律责任的“独立为主、分散补充”编纂模式
我国环境法典编纂的研究成果，已将环境法典明确为实现建设“美丽中国”国家目标的“领域型法典”定位形成了以生态环境法典命名，以可持续发展为逻辑主线，结合“生态环境”的环境、资源、社会三个面向，采取“适度法典化”模式的“总—分”结构的整体构想。根据这个方案，我国环境法典除总则外，各分编按照可持续发展的“三个支柱”展开，形成实现社会可持续发展的污染控制编、实现环境可持续发展的自然生态保护编、实现经济可持续发展的绿色低碳发展编。这种编纂模式，可以借鉴外国环境法典“集中为主、分散补充”的方法建构生态环境法律责任制度。实际上，我国环境法典以可持续发展核心价值为主线、以生态环境基石概念为范围的整体构想，体现的是环境法律关系逻辑和类型化思维方法，在这个整体性架构中，生态环境法律责任也必须按照法典的体系性安排，将体系化的生态环境法律责任独立成编，同时也根据责任功能实现的需要，在各分编中适当安排一些补充性条款，主要是环境行政法律责任条款。
2.生态环境法律责任体系的法典展开
生态环境责任体系的“独立为主、分散补充”编纂模式，可以说是环境法典大“总—分”结构中的小“分—总”结构，论证核心在于为什么要采取这种结构，以及如何确定“总—分”关系。其中，疑虑最多、难度最大的是环境行政责任条款。在此意义上，对环境行政法律责任规范的编纂考虑，就是对生态环境责任编为何采用“独立为主、分散补充”模式的回答。
环境法起源于国家承担为国民保护生态环境义务的“行政”需求，生态环境立法是以行政机制为主的法律规范体系，这也是全国人大常委会将环境法典编纂归于“行政领域立法”的直接原因。当今中国，“美丽中国”已由宪法设定为国家目标，保护生态环境是宪法规定的国家任务，这必然要求国家公权力介入生态环境领域，以环境行政方式为人民提供良好生态环境，保障人民在清洁健康环境中生活的权利。因此，环境行政监管制度成为生态环境立法的主体，作为第二性义务的环境行政法律责任，当然也成为了环境法律责任体系中分量最重的内容。
现行立法实践中行政法律责任因缺乏体系性、整体性考虑而形成的碎片化现状必须改变，在建设“人与自然生命共同体”规则过程中不断创新生态法律责任承担方式，形成“对人的责任”与“对环境的责任”并立、行政责任与民事和刑事责任融合发展的新格局，都迫切需要从整体上构建生态环境法律责任体系。鉴于环境行政法律责任立法的基础条件，可对环境行政责任进行分别安排，一方面，将环境行政法律责任的基本规则放在生态法律责任编，即将环境行政法律责任置于环境法典价值体系之下统一考量，以统一价值体系融贯生态环境法律责任的各种类型及其责任承担方式；另一方面，基于环境行政法律责任与“第一性义务”的密切联系和高度对应性，具体的环境行政法律责任可分别在污染控制编、自然生态保护编、绿色低碳发展编中规定。
申言之，独立的生态环境法律责任编应在对生态环境法律责任进行界定的基础上，以类型化思维确定生态环境法律责任的价值目标与一般规则，在统一价值目标、法律原则下对生态环境法律责任进行归类，形成整体性制度安排。同时，根据各分编的具体价值取向和义务性规定，分别规定相应的环境民事请求权、环境行政制裁、环境犯罪构成等内容。
1.生态环境法律责任编的总体结构及关系处理
生态环境法律责任编总体上应以“生态环境法律责任”概念为基础，考虑其基本结构并确定处理各种关系的原则。基于本文对生态环境法律责任的界定以及对生态环境法律责任的内涵分析、基础支撑、体系建构等，生态环境法律责任编安排如下。
首先，贯彻环境法典“以可持续发展为目的价值，以安全、公平、正义、秩序为工具价值，目的价值和工具价值相互配合的价值体系”。结合生态环境法律责任的恢复、预防、惩罚、救济功能定位，综合“对人的责任”与“对环境的责任”，统筹“特别责任”与“专门责任”，设置“通则—环境行政责任—环境民事责任—生态环境损害责任—生态环境纠纷解决”五章，建立“用责任制约权力”和“以责任保障权利”的生态环境法律责任制度。需要特别说明的是，因我国刑事立法的特殊情况，不对环境刑事责任单独设章，而是在各分编中尽可能描述环境违法行为可能触发刑事责任的“罪状”，在生态环境法律责任编一般规定中对“刑罚”部分转介至《刑法》。
其次，基于环境法典的“适度法典化”模式所采取的“法典+单行法”形式，以及当前生态文明体制改革还在进行、环境法律体系尚处于不断健全与完善过程中的现实，生态环境法律责任编应致力于整合现行生态环境法律责任规范的基本价值、共性原则，消除各单行法之间的冲突和重叠、形成具有基础涵盖力与综合协调力的框架体系；同时对部分环境单行法以及执法、司法实践用于规范局部领域或应对复杂、变动局面的生态环境法律责任探索持开放立场，以减少法典可能存在的僵化弊端。
2.生态环境法律责任编各章重点内容
生态环境损害责任一章是“对环境的责任”的专门规定，既是对《民法典》第1234条和第1235条的行政型特别法创制，更新建以“生态恢复论”为中心的生态环境损害责任规则体系。一是对生态环境损害责任本身进行体系化，在责任构成方面，细化《民法典》第1234条确立的过错责任；在责任承担方面，细化预防性责任与恢复性责任适用规则，明确生态修复责任的具体承担方式与适用条件，防止因“一赔了之”而背离“生态恢复”目的。二是建立“对人的损害”与“对环境的损害”责任的衔接规则，如相邻污染侵害与环境污染侵权造成生态环境损害的适用规则，惩罚性赔偿在环境公私益损害中的适用条件，各类修复方式适用的条件和秩序，对目前政策文件及执法司法实践中的各种探索进行规律性提炼、形成统一规范。三是建立不同性质的生态环境损害责任承担方式的衔接机制，明确“公法性质、私法实现”的民事责任模式，将行政机关职权限定于对违法行为的监管以及突发事件的应急处置；针对对目前环境公益保护涉及行政执法、民事索赔与刑事责任“公私（法）并行、六诉并存”局面，明确民事责任与行政责任、刑事责任的顺位，环境民事责任中公私益责任的顺位，刑事修复与民事修复的顺位等。
生态环境纠纷解决一章，立足于生态环境法律责任的特殊性、专门性需求建构生态环境纠纷解决机制。主要内容是在现有生态环境法律规定、司法解释和生态文明建设的制度成果、实践成果中提取公因式，形成由纠纷解决机制和非诉解决机制相结合的体系化制度安排，彰显环境法典实体法与程序法相衔接、行为法与裁判法相融合、保护法与促进法相统一的特征。一是确立以环境司法专门化为核心的诉讼解决机制，建立生态环境司法机构和专家支持制度、生态环境案件和跨行政区域案件的专属管辖和集中管辖制度、明确不同类环境诉讼关系处理的具体规则、规定环境诉讼的专门性证据规则、特殊执行机制、裁判规则等，更好建构环境司法的专门机制和回应现实中的环境司法难题。二是建立生态环境纠纷的非诉解决机制，在承认一般性的协商、调解等方式基础上，确立生态环境纠纷行政处理、生态环境损害赔偿磋商、生态环境仲裁等专门化机制，针对生态环境纠纷解决提出专业化、法治化、预防化方案。
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