【中文关键词】美国问责；起源；民主；控权
【摘要】美国联邦政府层面的问责从兴起到发展，呈现出了别具本土特色的轨迹和特征。美国问责机制的发展并非概念化问责的结果，而是为了应对实践中不断发生的一次又一次的政权合法性危机。新的问责机制总是在克服旧机制在回应民众所需方面不足的基础上自然而然地产生，而旧的问责机制依然存在。传统公共管理框架下典型的单一式等级式问责已经向多元化、多视角的网状问责模式转变，这种交叉重叠的关系对于促成问责体系内不同问责机制之间的监督和制衡无疑具有决定性作用。对于问责概念的把握，应当特别注意问责在美国所具有的民主性、控权性，以及问责所承载的人民期待之特性。
【全文】
美国自推行联邦制以来，在联邦政府层面形成了别具本土特色的问责发展轨迹。源自于不断地解决美国社会发展过程中定期产生的合法性危机的现实需要，问责在实践中得到了与时俱进的发展。[1]当问责的内涵与外延需要随着时代特点和现实背景作出相应的调整，其极具延展性和模糊性的本质所展现出的未被“充分开发”的特性，恰恰构成其优势所在。基于此，为了能够全面、深入地理解问责在美国发展的背景因素和现实依赖，本文将追本溯源，通过对极具视觉效应的美国问责机制发展历程的梳理和总结，阐释问责的核心意旨，以期能够获取具有相当合理性和正当性，并最能贴近美国现实的有关问责之解析。
一、问责的起源及其宪法依据
在美国，民主的概念根植于每个人心中。而作为民主最为核心的价值体现，问责贯穿美国民主政治进程的始终。从美国建国之初的宪法批准运动，直至美国联邦宪法的颁布和实施，问责已经形成了别具美国本土特色的发展轨迹。
(一)问责的起源：宪法批准运动
按照学术研究的传统思路，探寻概念的起源，可以先从语义学入手。考察后发现，牛津词典第一次收录“问责”(accountability)一词是在1794年，而实际上，早在七年前的1787年宪法批准运动[2]中，宪法制定者们就已经开始使用“问责”一词。也就是说，“问责”一词概念史的演进显然是早于其词源学的，故从这个角度来说，正如有美国学者所推测的，可能正是宪法批准运动推动了“问责”一词在美国的正式使用。[3]而在联邦党人与反联邦党人论辩的过程中，“问责”作为新宪法得以批准的必要条件，无疑揭示出民主问责的实现方式对于联邦政府权力架构模式所具有的决定性作用。
(二)问责的宪法依据
正如上文所阐释的，问责构成宪法批准运动中宪法制定者们说服各州批准新宪法的重要立论依据。也许正是因为问责本身所独具的深刻意蕴与广阔内涵，尽管宪法全文中并未直接出现“问责”一词，但问责的理念已经深深地蕴含于宪法所确立的，并且直接关乎美国政治体制架构的基本原则之中。
1.人民主权原则：问责的理论之源
美国宪法以“我们人民”[6]这样的语言开始，充分确立了人民主权原则(popularsovereignty)在美国独特的政治体制中稳定、坚固、不可动摇的“基石”作用，彰显出美国人民对决定政府形态以及政府运作模式所具有的最终裁决者的地位和身份。但要注意的是，美国宪法所体现的人民主权，更多地只是一种逻辑上的人民主权，人民并非直接控制政府并行使统治的权力，而是通过代议制，即权力的终极所有者——人民直接或者间接选举代表，训令这些人代表人民制定法律和执行政策，[7]即在美国的宪法制度中，人民主权实被委托给了以成文宪法为外在控制、分权与制衡为内在控制的立法、执法和司法三个国家机关。可见，问责所独具的治官治权的重要功能为美国代议制政体下确保国家权力的最后控制权仍然牢牢地掌握在人民手中提供了重要抓手，即问责作为确保人民的代表能够真正代表人民行使国家权力的重要“绳索”，成为代议制民主能够真正贯彻人民主权原则基本要求的必要保障。概而言之，人民主权原则构成美国问责理念得以产生并发展的理论之源，同时，问责也为人民主权原则在美国政治体制中的切实践行提供了重要突破口和必要保障。
2.分权制衡原则：问责的宪法支撑
美国宪法设计的三权分立与制衡的基本原则构成美国民主政治运行的内在机理，在美国的政治生活中无时无刻不在发挥着巨大的作用，其所独具的“维护美国政治稳定的基石作用”可谓实至名归。[8]对于美国宪法的制定者们来说，他们希望建立一个名副其实的民主政体，但同时又不得不集中一切努力去防止民主政体所特有的危险性。为了防范人性固有的弱点和缺陷，同时又要防止某种压倒优势的利益集团对政府的操纵，以避免多数暴政对个人自由的摧残，美国宪法的制定者们不仅将政治权力分割，[9]而且也授予政府各部门对其他部门相当程度的控制权，以防止政府各部门怠于或者超越履行权力，分权制衡原则应运而生。正如宪法制定者们所阐释的，“防止把某些权力逐渐集中于同一部门的最可靠办法，就是给予各部门的主管人抵制其他部门侵犯的必要法定手段和个人的主动。在这方面，如同其他各方面一样，防御规定必须与攻击的危险相称。野心必须用野心来对抗……如果人类是天使，政府就无存在的必要了。如果是天使在统治人，对政府的内外控制也没有必要了。
所以在建构一个人治理人的政府的过程中，最大的困难在于必须首先使政府能管理被统治者，然后再使政府管理自身。毫无疑问，依靠人民是政府的主要控制；但是经验教导人们，必须有辅助性的预防措施”。[10]而所谓辅助性的预防措施，正是基于野心必须用野心来对抗的基本原理而形成的分权制衡原则，即授予每一个部门分离但对抗的权力，一方面可以防止将权力集中于少数人之手的可能性，另一方面，每个部门都拥有一定的审查其他部门的权力，这样就存在着一种权力的分配与平衡，当野心家谋求扩张其影响力时，各部门就会互相审查。可见，这种分权中有制衡、通过制衡来防范权力滥用的基本理念，其实正蕴含了分权之后的不同部门之间得以充分借助问责，以实现彼此间有效制约和监督的政治逻辑。这种“权力只有通过权力才能被有效控制”的基本原理通过问责机制的实施再次在实践中得到了验证。因此，从这一角度来说，尽管美国宪法全文中并未直接使用“问责”一词，但分权制衡原则所蕴含的不同权力部门之间相互监督和制约的政治逻辑其实构成美国问责机制得以产生乃至发展的基本宪法依据，问责的理念已经深深地蕴含于宪法所确立的，并且直接关乎美国政治体制架构的基本原则之中。
二、问责的现实发展路径和方向
美国问责的独特性在其别具本土特色的问责机制体系中得到了充分的彰显。所谓问责机制，是指问责全过程中各种制度化、程序化的问责手段和措施。实践中，正是问责在其内部构成以及运行边界方面的游离和飘忽不定成就了其极具延展性和开放性的特质，我们对问责内涵与外延的认识和理解，更多地依靠实践中普遍存在并极具感官效应的具体化的问责机制。为了确保问责机制能够最大限度地代表人民的利益并反映人民期望对执政者进行全方位和无缝隙监督和制约的执着追求，美国的问责机制总是在不断地以解决权力合法性危机为契机的基础上发展和壮大的。一项新的问责机制产生的同时，旧的问责机制仍在运转，如此反复，在美国独特的民主政治土壤中，形成了颇为独特的网状问责模式。
实际上，当美国学者将官僚制作为缓解选举式民主不足的重要补充时，英国的宪法学者们已经开始转向司法审查以解决民主与官僚制本身固有的难题。特别是到了19世纪80年代，颇具影响力的宪法学者戴西提出了著名的法治理论，即依靠司法审查来监督已经突破传统宪政框架藩篱的、日益膨胀的行政权力。[15]应当说，在英国，特别是在戴西著名的法治理论的影响下，面对20世纪30年代开始的行政国家的兴起对传统政治理念的挑战，美国的法学家们愈发地认识到美国民主政治的发展必须依赖强有力的司法审查对行政权的监督和制约的基本现实。但与戴西将司法审查定位于对行政决定的实体性限制不同，美国的司法审查更多地侧重于对程序的控制。1946年《美国联邦行政程序法》的颁布更是从法典化角度凸显出程序之治对于美国法治的重要价值。从一定意义上说，正是美国行政程序的法典化为构建司法审查、程序正义以及公众对政府的信心三者之间的和谐关系发挥了至关重要的作用。
20世纪60-70年代，随着美国在越南战争中的失利以及随后尼克松总统水门事件[16]的冲击，专业理性(官僚制)以及司法审查对于确保政府行为能够切实地代表人民利益的可行性与可信度问题，成为美国改革者们将问责的视野转向开放政府与透明度建设的直接动因。开放政府旨在建立一个透明的政府，要求政府的所有决定都能做到公开，这种公开不仅要针对直接的行政相对人，而且还要针对更大范围内的公众。而这场运动的核心成果即体现为1966-1978年间联邦政府层面一系列法律的颁布和实施。1966年通过的《信息自由法》(theFreedomofInformationAct)以及1976年的《阳光下的政府法》(theSunshineAct)对于美国开放政府建设所具有的里程碑意义和价值，更是在美国日后的民主法治推进过程中得到了充分的彰显，正如有学者所言，“一个受欢迎的政府，如果没有公开的信息，或者没有使社会公众获得信息的方式，就只是一出悲剧的序幕”[17]。
三、“问责”概念之解析
虽然上述七种观点并未囊括目前美国学术界关于“问责”内涵的所有观点，但足以显现出问责在其内涵和外延方面所具有的延展性和灵活性。对问责的理解，一方面，我们应当借助于视觉化的问责机制之运行态势进行解读，另一方面，我们也可以通过对蕴含于问责概念之中的能够彰显出问责特质的构成要素之总结，获取最具有说服力之解析。基于此，笔者认为，在美国本土环境中，对于问责概念的把握，应当特别注意以下五个方面：
(1)关系性(relationality)，即对问责概念的界定首先应从其内部蕴含的基本关系着手。在问责体系中，永远只存在两类人：问责主体和问责对象。实际上，在具体的问责事件中，参与主体的身份也只存在两种可能性：要么成为被问责的问责对象，否则就是主导问责过程的问责主体。当然，某一种情境之下的问责主体可能在另外一种情境之下就成了问责对象。故从这个角度来看，问责系指问责主体和问责对象之间所形成的一种组织化的关系，而且在这种关系中，问责主体和问责对象之间的权利义务并不具有对等性，问责主体在实际的问责关系中享有更大的优先权。[31]理论上，问责主体的天然职责就是要探寻问责对象是否存在应被问责的可能性。在问责实践中，问责主体唯一可能的过失就是没有发现或者未能指明问责对象已经酿成的错误。[32]而对于作为问责对象的政府官员来说，问责主体捕获的问责对象所犯下的错误，可能并非一般意义上的错误，准确地说，乃是基于问责对象未认真履行职责或者未正确履行职责而导致不符合人民利益需求所致，其实这正充分体现出权力的所有者——人民——希冀通过问责强化执政者鞠躬尽瘁为民服务的美好愿景。
在某些特殊情况下，问责机制的运转过程之所以可以省掉制裁要素，乃是因为前期的公开以及说理过程已经充分到足以让问责对象忏悔并可以修复损害的程度，以致于正式的制裁手段已经显得不那么必要了，这正充分揭示出问责视野下的制裁要素在内涵上的灵活性和多样化，而非关涉“问责与制裁之间存在张力”的可能性问题。因此，我们可以得出这样的结论：只要对问责对象监视的过程以及透明度的要求没有产生任何制裁的效果，问责的实施在形式上就必然包含制裁要素，即问责对象将因其违法失当行为而受到相应的制裁，否则，问责的过程就会暴露出严重的不完整性，从而影响问责以儆效尤功能的发挥。
(4)问责需要透明度与制裁性的有机结合。从认识论的角度来看，问责概念本身就蕴含了透明度的要求：问责当然是以问责对象决策和行为全过程的公开和透明为基础，问责需要信息和沟通，这构成问责主体得以有效探寻和识别问责事件和行为的根本前提。然而，实践中，在大多数情况下，权力行使的过程却无法自觉地做到完全透明，即使我们假设政治过程中并不存在所谓的“信息壁垒”，实际上我们仍然不具有预知未来的能力[这构成我们需要事后问责(retrospectiveaccountability)的充分理由]，我们当然更不可能进入决策者脑中以获取其决策的正当理由(这构成我们需要决策者解释说明的正当理由)。[35]因此，为了强化问责的有效性，我们必须借助外力的作用要求政府负有公开的义务，以确保民主问责全过程的公开透明，这是确保问责机制能够按照预定轨道运转并实现其治官治权功能的必要保障。从这一角度来看，问责与监督(Supervision)是有明显区别的，后者就好比看不见的眼睛，在黑暗中也能够运行，而问责的全过程中则必须充分暴露在阳光下，其实公开的过程本身又构成对问责主体进行监督和制约的有效手段，这也正是问责之所以能够在民主政治中具有旺盛生命力的根源所在。
四、问责特性之阐释
问责在美国的独特发展轨迹彰显出鲜明的本土特色。虽然我们无法对问责作出一个全面、准确且具有普适性的界定，但却可以另辟蹊径，突破传统意义上的学术藩篱，通过对美国政治土壤之中被催生出来的问责的独特属性入手，借助多角度的全面审视与深入分析，以进一步强化我们对问责内涵的理解与认知。基于此，笔者认为，在美国，虽然问责在历史的纵坐标轴上时刻发展着，但其特性却是非常鲜明、确定，始终如一。
(一)问责具民主性特质
(二)问责承载着人民的期待
严格说来，问责的概念仅仅蕴含了一种可能性，即问责对象被问责主体问责的可能性。美国人民可以对联邦政府及其行政官员实施问责，这在本质上构成美国人民所享有的问责权利的宣示，但并不意味着具体的问责过程正在实施。因此，所谓美国联邦政府及其行政官员负有因其从事的一切行为被美国人民问责的义务，仅仅意味着他们的举止和行为将永远处于公众的监督和掌控之下，面对人民的质疑，他们有义务对其一切行为进行回应并说理。当然，公众不可能对他们的每一个行为都质疑，因此他们也不必为每一个行为进行辩护。正如美国学者所概括的，“在理论研究中，一种重要的思维路径就是将问责视为一种‘期待的管理’，政府机构及其行政官员将在此过程中经受各种各样问责机制的考验和洗礼”[39]。故与其说问责意味着对政府机构及其官员被问责的现实需求，还不如说问责更多体现的是人民对执政者的一种美好期待。当然，在具体的问责实践中，问责则转化为一种真实有效的监督和控权机制，问责主体可以提出质疑并实施调查，相应地，问责对象则必须积极回应并解释说理，必要时还要承担相应的后果责任(接受制裁)。
(三)问责的控权属性
五、结语
希望本文关于美国问责的研讨能够对我国正在推进的国家监察制度改革有些许启示。在我国，对中央和地方监察体制的顶层设计和创新，首当其冲就是要落实如何对监督者进行有效监督以及如何实现公平、理性问责之目标，因为这是必须看得见的正义。
(责任编辑：幸颜静)
【注释】*中国政法大学法治政府研究院副教授，法学博士。本文系北京市科学研究与科研基地建设项目“行政问责立法研究”的阶段性研究成果。
[1]MichaelW.Dowdle,PublicAccountabilityDesigns,DilemmasandExperiences6(CambridgeUniversityPress2006).
[3]CraigT.Borowiak,AccountabilityandDemocracy:ThePitfallsandPromiseofPopularControl29(OxfordUniversityPress2011).
[4]Borowiak,supranote3，at30.
[5]Borowiak,supranote3，at40-43.
[6]1787年《美利坚合众国宪法》在序言中开宗明义地指出：“我们美利坚合众国人民，为了建立更完备的联盟，树立正义，维护国内治安，建立共同防卫，增进公共福利，并且保证我们自己以及后代的自由幸福，特制定美利坚合众国宪法。”
[7]RichardBellamy&AntoninoPalumbo,PoliticalAccountability58(AshgatePublishingCompany2010).
[8]纵观美国政治的现实，分权制衡的政治处处尽显。立法对行政、司法对立法与行政；参议院对众议院、法院受制于参议院与总统；联邦主导州，而州权力保留又抵抗联邦、州的层次上继续分权与制衡；州的机关之间又分权与制衡；州政府对其大城市保持距离，城与乡的对立；利益集团与利益集团的对立；资本家与工人的对立；农民与工业家的对立；黑人与白人的对立；族群与族群的对立。总而言之，正是分权制衡原则的综合作用，才使得合众国政治组织最终成为一个可以自由进入退出的流水不腐、户枢不蠹的良性运作的政治组织，而且在多种利益集团、党团、派系的博弈过程中，也奠定了政府决策得以实现的正当基础。
[9]所谓政治权力分割，是指人民交出的权力首先分给不同的政府(联邦政府和州政府)，然后把各政府分得的那部分权力再分给几个分立的部门，即立法部门、司法部门和行政部门。这样两种政府将相互控制，同时各政府又自己控制自己，人民的权利就有了保障。参见[美]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊：《联邦党人文集》，商务印书馆2009年版，第304-305页。
[10]同注[9]引书，第305页。
[11]Dowdle,supranote1，at7.
[12]同注[9]引书，第310页。
[13]JeanBaudrillard,IntheShadowoftheSilentMajorities,or,theEndoftheSocial,andOtherEssays68(Semiotexte1983).
[14]RobertD.Behn,RethinkingDemocraticAccountability47-48(BrookingsInstitutionPress2001).
[15]Dowdle,supranote11，at5.
[16]水门事件(Watergatescandal)是美国历史上最著名的政治丑闻之一。在1972年的总统大选中，为了取得民主党内部竞选策略的情报，1972年6月17日，以美国共和党尼克松竞选班子的首席安全问题顾问詹姆斯麦科德(JamesW.McCord,Jr.)为首的5人闯入位于华盛顿水门大厦的民主党全国委员会办公室，在安装窃听器并偷拍有关文件时，当场被捕。由于此事，尼克松于1974年8月8日宣布将于次日辞职，从而成为美国历史上首位辞职的总统。
[17]SteveThomasandSarahGorin,FocusontheIssues:MakenGovernmentAccountableandAccessible32(FortheEqualityStatePolicyCenter2001).
[18]JeromeB.Mckinney&LawrenceC.Howard,PublicAdministration:BalancingPowerandAccountability42-44(Praeger1998).
[19]虽然美国总审计署在此期间的职责转型，以及总监察长办公室的设立，很大程度上乃是源自于满足建立绩效问责机制之客观需求，但两者作为综合性的、专业化的问责机构，其问责功能绝不仅限于此，具体还涉及合法性问责，以及以能力建设为基础的问责之面向。
[20]Behn,supranote14，at23-24.
[21]Behn,supranote14，at60.
[22]在美国已经形成的网状问责模式下，享有问责权的问责主体主要包括以下几类：(1)美国总统(对联邦政府部门行政官员的免职权);(2)议会专门设立的问责机构，典型如政府问责办公室(GovernmentAccountabilityOffice)以及议会预算办公室(CongressalBudgetOffice);(3)联邦政府内专门从事问责的机构和人员，典型为总监察长(InspectorGeneral)、美国行政会议(AdministrativeConferenceoftheUnitedStates)、伦理道德办公室(OfficeofGovernmentEthics)、专门守护者(“watchdogs”)，典型如监察专员(Ombudsmen)和吹哨子的人(whistle-blowers);(4)联邦法庭(通过司法审查);(5)社会问责主体，典型如公民个人、社团以及媒体(包括网络)。参见曹鎏：《美国专门问责机构研究》，载《行政法学研究》2013年第3期，第129-135页。
[23]RichardMulgan,HoldingPowertoAccount:AccountabilityinModernDemocracies220-222(PalgraveMacmillan2003).
[24]BarbaraRomzek&MelvinDubnick,AccountabilityinthePublicSector:LessonsfromtheChallengerTragedy,47PublicAdministrativeReview227，238(1987).
[25]AndreasSchedleretal.，TheSelf-restrainingState:PowerandAccountabilityinNewDemocracies14(LynneRiennerPublishers1999).
[26]Borowiak,supranote3，at13.
[27]CarlEVanHorn,TheStateoftheStates175(CQPress1989).
[28]KevinP.Kearns,TheStrategicManagementofAccountabilityinNonprofitOrganizations:AnAnalyticalFramework,54PublicAdministrationReview185，187(1994).
[29]JonathanGSKoppell,WorldRule:Accountability,Legitimacy,andtheDesignofGlobalGovernance33(TheUniversityofChicagoPress2010).
[30]FrederickC.Mosher,TheChangingResponsibilitiesandTacticsoftheFederalGovernment,40PublicAdministrationReview544，546(1980).
[31]Mulgan，supranote23，at11．
[32]Behn,supranote14，at5.
[33]MelvinJ.Dubnick,ClarifyingAccountability:AnEthicalTheoryFrameworkinPublicSectors68(AustraliaFederationPress1998).
[34]AndreasSchedleretal.，supranote25，at15.
[35]Id.at20.
[36]Borowiak,supranote3，at7.
[37]Mulgan，supranote23，at10．
[38]Behn,supranote14，at5.
[39]Romzek&Dubnick,supranote24，at227-238.
[40]Mulgan，supranote23，at19．
[41]Dowdle,supranote1，at28-29.
【期刊名称】《比较法研究》【期刊年份】2017年【期号】5
Sponsors:InstituteofLawandInstituteofInternationalLaw,ChineseAcademyofSocialSciences
Address:15ShatanBeijie,DongchengDistrict,Beijing100720