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为加强气象规范性文件管理，规范其制定、审查和备案等工作，提高气象规范性文件质量，促进气象依法行政，今年9月底，中国气象局局长郑国光签发第23号令，《气象规范性文件管理办法》（以下简称《办法》）公布并予以施行。
为了进一步贯彻落实此《办法》，中国气象报记者胡亚专访了中国气象局政策法规司司长王志强，就《办法》的出台背景、意义，以及在施行过程中需要注意的问题进行解读。
记者：为什么要制定《气象规范性文件管理办法》，其出台的背景是什么？
王志强：气象规范性文件的制定、审查和备案是气象法制工作的重要内容。建立气象规范性文件的制定和管理制度，是国务院《全面推进依法行政实施纲要》和全国依法行政工作会议对各级政府及各部门推进依法行政一项重要的制度性要求。
2010年，按照国务院要求，中国气象局在全面清理规范性文件中发现了一些问题，如许多规范性文件内容和发布方面内外不分；有的文件产生在计划经济时代，时隔多年，与现行气象行政管理实际需求明显相悖；有的管理事项已有新要求，但老文件没有及时废止；有的由于没有明确制定权限，在部分区域具有规范效力的规范性文件中，对一些相同的管理事项规定了不同的管理要求，造成全国各地管理尺度不太统一；在规范性文件备案中，还存在着有件不备、有错未纠的问题，致使一些与上位法相抵触、搞地区封锁和部门垄断的规范性文件没有得到及时纠正，损害了气象法制统一和尊严等等。因此，建立一套完善的规范性文件的制定和管理制度，明确规范性文件制定和发布权限、合法性审查的要求、备案程序，对于提高规范性文件的制定质量和行政管理水平，提升气象形象具有深远意义。
《办法》的施行，是气象法制监督制度方面的创新和完善，标志着对气象抽象行政行为的管理和监督步入了法制化轨道。《办法》的出台，对于加强气象规范性文件的管理，规范气象规范性文件的制定和备案工作，维护气象法制统一和政令畅通，切实、有效地保护公民、法人和其他组织的合法权益都具有十分重要的意义。
记者：哪些文件是气象规范性文件，在实践中我们如何认定？
王志强：《办法》第二条即对“气象规范性文件”的范畴进行了明确：指气象主管机构为执行法律、法规、规章和上级规范性文件的规定，履行气象社会管理职能，依照法定权限和规定程序制定，涉及不特定的公民、法人或者其他组织的权利义务，在一定时期内反复适用，在本行政区域内具有普遍约束力的行政文件。
这一定义性的规定具有以下法律特征：
一是气象规范性文件既是气象主管机构为执行法律、法规、规章和上级规范性文件而广泛运用的一种管理手段，又是气象主管机构履行社会管理职能的一种行政行为，包括除了《立法法》规定的法律、行政法规、部门规章、地方性法规和地方政府规章外的其他各类具有普遍约束力的文件。
二是制定气象规范性文件的主体是各级气象主管机构。
三是属于外部行政行为。是对公民、法人和其他组织这些行政相对人作出的行政行为，对气象主管机构内部作出的行政行为则不属于气象规范性文件的范围。
五是涉及行政相对人的权利和义务，能对行政相对人的权益产生预期的法律后果。
根据以上特征，实践中可以通过以下方法来区分和认定：一是气象主管机构制定的内部管理制度、机密文件以及对具体事项进行处理的文件不属于规范性文件；二是有的文件虽然没有以“办法”“规定”“规程”“规则”等名称出现，而是以“通知”或“纪要”等其他名称出现，只要具备上述五项特征，都属于气象规范性文件；三是气象主管机构的内设机构或者直属单位制定的规范性文件应作无效处理。
记者：在制定气象规范性文件时，哪些行为是不能用气象规范性文件约束的？
王志强：《办法》的第四条对不能用气象规范性文件约束的行为进行了明确禁止性规定，共有五点，如下：
一是不得设定行政处罚。这是《行政处罚法》第十四条已经作出的禁止性规定。
二是不得设定行政许可。因为《行政许可法》第十七条规定，“其他规范性文件一律不得设定行政许可”。
三是不得设定行政强制。行政强制包括行政强制措施和行政强制执行两种行政行为。行政强制是为实现行政目的或者当行政相对人不履行法定义务时，有关国家机关（包括行政机关和人民法院）针对相对人的人身、财产或者行为而采取的单方面法律行为。因此，类似行政强制这样重大的行政行为，规范性文件不得设定。
四是不得设定限制或者处分公民、法人和其他组织的法定权益的事项。限制或处分行政相对人的法定权益是由法律、法规、规章来直接规定或赋予的，因此，规范性文件无权来限制或处分这些权利。
五是不得设定法律、法规、规章规定之外的义务。行政相对人的义务只能由法律、法规、规章来设定，凡是法律、法规、规章没有设定的义务，规范性文件无权超越法律、法规、规章的规定去增设行政相对人的义务。
记者：《办法》对气象规范性文件的合法性审查制度进行了明确，为何要建立该制度？
王志强：规范性文件的合法性审查，是规范性文件制定程序中至关重要的一环。所谓合法性，简而言之，就是规范性文件内容必须做到合法。气象规范性文件是气象主管机构实施行政管理的重要手段之一，一旦存在违法问题，必然造成该文件所涉及方面的具体行政行为的违法，且违法的影响面远比单纯具体行政行为的违法影响面广。为了使气象规范性文件内容合法，确保法制统一，推进气象依法行政，建立气象规范性文件合法性审核制度非常必要。对此，《办法》第九条规定“县级以上气象主管机构制定气象规范性文件，与其他部门联合制定规范性文件，应当依照本《办法》的规定进行合法性审查”。气象主管机构的法制工作机构，承担对气象规范性文件的合法性审查职责。法制工作机构应从以下六个方面对起草文本进行合法性审核：
首先，审查起草文本是否符合法律、法规、规章的规定；其次是否属于制定机构的法定职权范围；第三是否与本部门原有的规范性文件相协调、衔接；第四是否含有不能设置的行政处罚、行政许可和行政强制事项；第五是否属于执行法律、法规、规章和上级规范性文件的规定且需要制定规范性文件的事项；第六其他需要审查的内容。
鉴于气象规范性文件的合法性审查工作较复杂，难度较高，考虑到县级主管机构没有法制工作机构，市级主管机构的法制工作机构也还尚不健全，为了加强这一工作的严肃性和权威性，《办法》规定了“国务院气象主管机构或者省、自治区、直辖市气象主管机构的法制工作机构负责对本部门制定的气象规范性文件进行合法性审查。地（市）级气象主管机构制定的气象规范性文件由省、自治区、直辖市气象主管机构的法制工作机构进行合法性审查。县级气象主管机构制定的气象规范性文件应报经上一级气象主管机构审核后，由省、自治区、直辖市气象主管机构的法制工作机构进行合法性审查”。
记者：在气象规范性文件起草过程中，是否要向各方征求意见，起草机构又如何做到真正听取意见？
王志强：根据规范性文件的性质以及规范性文件的制定和实施情况，气象规范性文件在制定过程中听取意见是非常必要的。《全面推进依法行政实施纲要》对制定规范性文件听取意见也提出了明确要求。
气象规范性文件内容涉及重大公共利益或者公民、法人和其他组织的切身利益有重要影响的事项，除依法不得公开的事项外，起草气象规范性文件的气象主管机构应当主动向社会进行公布，广泛听取行政管理相对人和有关基层单位的意见，以提高决策科学性和预见性。征求意见应当采取召开座谈会、论证会、听证会等方式，以求充分发扬民主，反映最广大社会公众的根本利益。
记者：社会公众可以对规范性文件提起审查要求吗？
王志强：公民、法人和其他组织可以对气象规范性文件提出的意见和异议，这既体现了气象规范性文件的应坚持公开、公众参与的原则，也体现了气象规范性文件应置于广大管理相对人的监督之下。因此，《规定》第二十四条规定了“公民、法人或者其他组织对气象规范性文件有异议的，可以向制定机构、备案机构提出书面审查建议”“制定机构、备案机构应当在收到公民、法人或者其他组织提出书面审查建议之日起60日内研究处理，并书面答复当事人；情况复杂的，经机关负责人批准，可以适当延长办理期限，但延长期限不得超过30日，并应当告知当事人延期理由。法律、行政法规另有规定的，从其规定”。
记者：气象规范性文件要经过怎样的程序才具备法律效益？
王志强：首先，我们先要认识两个新名词——气象规范性文件的会议决定和公告制度。前者是指气象规范性文件经法制机构审查后，由气象主管机构依照法定程序和一定的会议形式（如局务会议）作出决定的制度。后者是指气象主管机构按照会议决定形成的一致意见，由气象主管机构的主要负责人签发后，将气象规范性文件的文本在政府公报以及新闻媒体上向社会进行公开的制度。制定气象规范性文件是气象主管机构作出的抽象行政行为，经送审之后，仍然不产生法律效力，还必须通过决定和公告程序才能生效。一方面这是贯彻落实《全面推进依法行政实施纲要》对重大决策集体讨论提出的要求，另一方面是使气象规范性文件签发的程序更加规范、严谨，防止文件违法或者文件之间相互矛盾的现象出现。因此，《办法》第十九条对会议决定和公告的形式作了规定：气象规范性文件应当由本级气象主管机构局务会议集体审议，通过后由本级气象主管机构主要负责人签发。气象规范性文件应当由制定机关向社会公布。未向社会公布的，不得作为行政管理的依据。
记者：什么是气象规范性文件的备案审查制度？在文件的备案和审查过程中需要注意什么？
王志强：备案审查制度也称事后审查制度，是在规范性文件发布后，规范性文件的制定机关应当将规范性文件报送上级行政机关备案的制度。根据国务院《全面推行依法行政实施纲要》的要求，对行政机关制定的规范性文件必须做到“有件必备、有备必审、有错必纠”。《办法》第二十到二十七条对气象规范性文件的备案审查程序、内容和方式作了明确规定。规范性文件备案审查的主要内容是：是否与法律、法规、规章及上级规范性文件相矛盾、相抵触；是否超越法定权限；是否违反制定、发布程序以及其他需要审查的内容。备案审查的目的，就是为了纠正违法或者不当的规范性文件，维护法制的统一。《办法》第二十六条还规定了备案机构发现气象规范性文件与法律、法规、规章和上级规范性文件相抵触，或者超越法定权限、违反制定程序的，应当及时通知制定机构自行纠正、暂停执行；必要时，备案机构依照职权直接予以撤销或者改变。
记者：《办法》对气象规范性文件的备案机关是如何规定的？
王志强：气象部门实行以部门领导为主的双重领导体制。《办法》第二十条规定：地方各级气象主管机构应当自气象规范性文件发布之日起30日内，向上一级气象主管机构和同级人民政府法制机构报送备案。这样的规定一方面是考虑到气象的专业性强，需要维护气象社会管理的统一性，这也完全符合《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十七条的规定，即“省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府应当协助设立在本行政区域内不属于自己管理的国家机关、企业、事业单位进行工作，并且监督它们遵守和执行法律和政策”的有关规定。
记者：是否需要定期对气象规范性文件进行清理？
王志强：为了保证气象规范性文件在实施过程中符合有关法律、法规、规章和政策的规定，符合经济和社会发展的实际情况，《办法》对气象规范性文件的清理作出了规定。《办法》规定“制定机构应当按照国家有关规定，每隔两年组织清理本机关制定的气象规范性文件；法律、法规另有规定的，从其规定。气象规范性文件部分内容与现行有效的法律、法规、规章和上级规范性文件不符，但该规范性文件又有必要继续执行时，制定机关应当进行修改。气象规范性文件主要内容或者主要措施不符合法律、法规、规章和上级规范性文件的，制定机关应当废止”。这样规定目的是为了保持气象规范性文件与上位法和国家政策的一致性。清理制度的建立和推行，不仅能够通过及时、动态地了解气象规范性文件的实际运行状态，进而对气象规范性文件进行评估，及时发现文件违法或者不当等问题，便于及时修改或者废止，以提高气象规范性文件的整体质量。
（责任编辑：苏玉君）
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