两者从业人员不同。审计与工程造价审核是两个截然不同的专业学科，审计以会计师、审计师为主；而工程造价审核以工程经济和工程技术人员为主。从事建筑活动的专业技术人员，应当依法取得相应的执业资格证书，并在执业资格证书许可的范围内从事建筑活动。目前国家正在实行注册造价工程师制度，今后的工程造价审核，将以造价工程师为主。
当然工程结算是工程决算的基础性工作，一个项目的决算是否准确取决于工程结算的精确度。工程结算是工程造价控制的最后一关，若不能严格把关将会造成不可挽回的损失。工程结算是一项细致具体的工作，计算时要认真、细致、不少算、不漏算。同时要尊重实际，不多算，不高估冒算，不存侥幸心理。编制时，不依编制对象与自己亲、熟、好、坏而因人而异。要尊重科学，不固执己见，保持良好的职业道德与自身信誉。从各方面保证“量”与“价”的准确合理，做好工程结算，去虚存实，促使竣工决算的良性循环。
1、指定行为之完成及报酬请求权。
2、确定法律效力的原则。
[关键词]公共政策；时效性；立改废
[作者简介]马晓辉（1990―），男，南昌大学法学院在读研究生，研究方向为刑法学。（江西南昌330031）
一、公共政策的时效性界定及存在问题
（一）公共政策时效性之界定
（二）公共政策时效性存在之问题
公共政策是一个集群，不同的公共政策的立改废的标准也不尽相同，这就决定了一项公共政策最后是上升为法律还是宣布废止。公共政策的这种最后结果的标准问题以及不同的公共政策之间的结果确定的标准问题都是值得研究的，因此本文以“限塑令”时效性来探析公共政策的时效性问题。
二、“限塑令”时效性之动态反馈分析
（一）限塑令政策之出台
（二）限塑令实际运行效果存在的问题
从2008年6月1日开始实施，“限塑令”的实施情况出现如此大的差距，除了一些不法生产厂商和销售商无视法纪，一些消费者环保意识逐渐淡薄以外，监管不力也是白色污染死灰复燃的主要原因之一。面对这种情况，一些环保组织针对我国部分对“限塑令”的实施不利的地区提出倡议，呼吁提高“限塑令”的法律效力，加强其在实施过程中的权威性。面对全国不断涌现的环保组织的要求和应对建设社会主义“五位一体”的伟大布局，国家发改委、商务部有关负责人在“限塑令”出台三周年主题研讨会上表示，国家“限塑令”将考虑扩大限制塑料袋的使用范围，目前正在抓紧调查研究，力争尽快出台。
（三）限塑令实施情况之动态反馈
通过问卷调查、文献综述、网上调查等多种方式和渠道，笔者得出，“限塑令”在实际运行过程中的制约因素主要包括：
1.环境保护的长期复杂性
2.法制环境的不完善
3.农村地区、城乡结合部地区居民环保缺陷。
4.“限塑令”执行主体本身的不足。
“限塑令”作为一种公共政策，更是一种环保公共政策，其有效实施为“美丽中国”建设注力，发挥政府职能的关键作用，做好政策实施的基础准备工作，完善政策链条传达环节，不断优化公共政策协调发展模型，为解决类似于塑料袋的一次性卫生筷、泡沫饭盒等环保公共政策实施问题提供模型参考和思考模式，以期提升环保公共政策的有效实施。然而其效力维持的时效性和持久性仍然有待考验。
（四）限塑令之时效性分析
三、结语
通过对于公共政策的时效性问题进行研究，以“限塑令”在现在社会生活中的时效性的演变为例子，演绎一项公共政策的演变过程。在其制定初期的目标、运行过程中的漏洞不足以及最终目的的实现，即最后该公共政策是作为法律形式还是被废止，它的标准是存在一定区别的。需要对公共政策的最后归宿的具体标准进行进一步的深入研究，笔者认为“限塑令”的时效性问题研究仍然具有一定的正面研究价值。
[参考文献]
[1]张鑫.“限塑令”对“生产者―零售服务商―消费者”环节的影响研究[D].北京：中国人民大学，2009.
公证制度是我国社会主义法律制度的重要组成部分，其主要职能是预防纠纷、减少诉讼，在普及法律常识、法律咨询、调整人际关系、减少社会矛盾，规范民商行为等方面，发挥着不可或缺的重要作用。公证的作用不仅在于其作为一项法定证明制度，具有事前预防和事中证明的作用，能够引导和规范民事法律行为、证明和确认权利义务关系、保全和增强证据法律效力，而且由于一名优秀的公证人必然也是一名高水平的法律专家，公证人还可以在企业法律风险防范体系中发挥法律顾问的作用。如直接将上述两方面的作用结合起来，由公证来参与公司法律风险防范体系的构建，就可以降低公司构建法律风险防范体系的成本，实现成本效益最大化。
我认为，可以从以下方面着手。
一、树立防范法律风险的全新理念
从有限公司的实际情况来，法律风险管理事前、事中、事后的系统防范机制尚没有形成，因而，公司在遭受法律风险时往往处于被动局面。市场经济是法制经济，作为市场经济主体的公司必须依法经营管理、依法开展各种经济活动，这是对公司最基本的要求。公司的各种行为如签订各类合同、对外投资、购销行为等都存在不同程度的法律风险，因此任何公司都要重视风险、防范风险、化解风险。因此公司一定要树立强烈的法律风险意识，公司的管理人员一定要注重提高自身的法律素养和法制观念，依法制定重大经营决策，切实将公司经营管理、纠纷处理等工作纳入规范的法制轨道。
公证制度是一种以预防为理念的制度设计，具有防微杜渐，完善法律行为，帮助公民、法人依法行使权利和履行义务，平衡当事人之间利益关系，消除纠纷隐患，制止违法行为，减少诉讼的职能。因而，公证在民主法制过程中，能够有效发挥预防纠纷，减少诉讼的作用。按照我国的《民事诉讼法》和《公证法》规定，与普通的见证相比，公证书具有极高的法律效力。只要没有可以公证书的证据且公证书符合公证程序要求，那么对于公证的内容，在各司法程序中就可拿来即用。公证机构初步审查公证事项的真实性与合法性之后，对要证明的法律文书的完备性和可操作性提出法律意见，并依法予以证明。这种证明是人民法院认定事实的依据，具有法律上的最高证据效力。
增强公司的法律风险防范意识，要注重加强对全体人员的法律知识培训，尤其是公司管理人员的培训。通过培训使大家了解法律风险是什么，会对公司有什么样的影响。如果高层管理人员能理解到法律风险可能会产生的影响，他们肯定会有意识地去防范风险。通过培训，要让全体人员，尤其是公司管理人员树立以下防范法律风险的全新理念：
1.“依法经营、依法管理”的理念。公司的基础管理、投融资、合同签订、劳动用工等各项活动，都须严格依法进行，事先做好法律论证，发挥好法律部门的审核把关作用，做到未雨绸缪。
2.“加强法制同样可以创造经济效益”的理念。公司通过建立健全法律风险防范机制，堵塞法律漏洞，有效地避免各种损失，实际上就是为公司创造经济效益。
3.“法律手段也是管理资源”的理念。要认识到加强公司法制建设，加强法律风险防范与管理，是现代公司管理体系中不可缺少的重要组织部分，是公司维护自身利益、防范风险的需要，是加快发展的需要，是保障公司稳定、提升人民群众幸福指数，营造和谐的需要。
二、完善公司法律风险防范工作机制
公司要健康发展，必须建立完善法律风险防范机制。当前，公司法律风险的飙升速度远远大于风险防御体系的建设速度，更谈不上制度意义上的风险管理，很多公司出了事才想到法律事务部门和法律事务人员。分析重大法律纠纷案件产生的原因，其核心问题就是决策草率，法律审核把关不严，有的甚至根本就没有进行法律论证，缺乏必要的制度和机制保障。因此，要构建公司法律风险防范体系，必须下大力气建立健全公司法律风险防范工作机制。
（一）要建立健全法律风险防范机构，构建法律风险防范的组织体系
由于法律风险存在于公司日常经营管理的全过程，公司应当也必须成立相应机构，专门负责法律风险管理工作。法律事务部门对外可对监管部门的立法、执法行为和监管意见进行参与和应答，对内可负责制定和监督执行公司相应的规章制度并协调内部各成员之间的通力配合，这样从体制上把好了法律风险的第一关。
（二）要建立健全规章制度，构建法律风险防范的制度体系
良好的运行机制必须要有良好的制度体系做保障。有效的管理，必须依靠健全的规章制度运行，使公司的各项活动纳入法制化轨道。
1.要按照“无空缺、无冲突、无重叠”的原则，进一步建立健全公司管理制度、流程制度、责任制度、行为制度、监控制度等公司运行制度。对涉及法律风险的重要事项，以公司规章制度的形式对事先预防、事中控制和事后补救作出明确规定，明确各级领导、各职能部门的职责，保障公司重要事项有章可循、决策有据、操作有序，杜绝因规章制度不健全而引发法律风险。可由法律事务部门牵头，建立、修订和完善公司的各项内部管理制度。
2.要建立健全法律事务工作制度。通过完善公司内部法律事务工作制度，规范法律事务工作流程，可发现、识别、分析、监控和处理公司面临的各种法律风险，制定出相应的应对措施，提升防范和控制法律风险的专业管理能力。
（三）要建立健全法律部门参与机制，构建法律风险防范的监控体系
公司要在依法治企、依法经营的理念指引下，着力加强以“事前预防、事中控制、事后救济”为原则的法律风险防范机制建设，把法律监督贯穿于公司经营管理的各个环节。事先预防是基础，事中控制是关键，事后救济是手段。过去法律事务工作常常被片面地理解为“打官司”，因此常常是充当“救火队”，而不能为公司筑起防范法律风险的“防火墙”。防范法律风险要按照“事前预防为主、事中控制和事后补救为辅”的管理原则，加强对法律风险防范的主动性、前瞻性和计划性研究，强化事前预警意识和防范措施，关口前移，重点前置，从研究和发现法律风险的成因入手，尽早认识和消除风险根源，提前对风险进行预防，杜绝简单的事后补救。
三、营造良好的公司风险防范环境
良好的风险防范环境是公司实施法律风险防范的重要保证。因此，为公司防范法律风险营造一个和谐的环境也显得尤为重要。公司诚信状况不仅直接关系着自身的信誉度，也影响到社会整体的诚信建设。从长远考虑，公司若想建立诚信体系，必须将诚信与公司文化紧密相连。只有通过公司文化建设，营造公司的诚信理念，才能真正地树立诚信观，增强公司的核心竞争力，使诚信在公司中广泛建立，持久发展。要把依法决策、依法经营的核心价值理念纳入公司文化管理，形成有利于公司法律风险防范的文化氛围。
四、公司风险防范应注意的几个问题
（一）领导重视是关键
公司负责人是将依法治企理念具体化为公司管理方式的决定性因素，主要领导的重视程度直接决定了公司法制建设工作的力度。只有公司领导班子深刻认识到加强公司法制建设、防范法律风险对公司发展的重要作用，法律意识和风险意识逐步增强，并在公司经营管理中主动做到依法规范决策、依法经营管理，主动运用法律手段依法维护公司合法权益，法律风险防范体系的构建才能取得突破。
（二）机构人员到位是基础
公司法律事务部门和法律工作人员，是加强公司法制建设、防范公司法律风险的重要组织基础和保障。
（三）制度机制健全是保障
加强公司法制建设，防范公司法律风险，重在形成机制。法律风险防范机制和内部监督制度建设是公司法制建设工作的核心。不仅能够有效规范公司的各项经营管理工作，也为法律风险防范提供着有利的内部制度环境。特别是各项法律风险防范机制的贯彻执行，不仅能够明确法律事务机构及人员与其他业务部门在参与公司重大决策、经营管理的职责和权限，为法律机构开展工作提供了制度保证，也为公司法律风险从事后补救向事前防范、事中控制转变提供重要保障。
（四）借用外脑是有效补充
[关键词]管理会计；财务会计；经济成本
[DOI]10.13939/ki.zgsc.2016.22.161
会计是以货币为主要计量单位，以提高经济效益为主要目标，运用科学的方法对经济活动进行全面又具体的核算监督，向管理者提供会计信息。会计分为财务会计、成本会计、管理会计、税务会计、审计学、会计系统、财务报表分析。管理会计和财务会计是会计系统中的两大重要组成部分，两者的本质相同，最终目标相同，虽有不同但在一些方面可以相互弥补，完善向管理层提供的信息，所以两者的融合是形势所趋，是会计发展的必然结果。
1管理会计和财务会计的区别
1.1管理会计和财务会计内涵不同
管理会计，是企业为了提高自身经济效益，以科学管理为基础，运用一系列专门方法，利用财务会计提供的资料、其他资料进行加工、整理和报告，帮助企业管理人员能据此报告对日常发生的各项经济活动进行规划与控制，帮助决策者利用此报告做出各种重要决策的企业内部会计。
财务会计的会计核算方法主要有设置会计科目及账户、复式记账、填制和审核凭证、登记账簿、成本计算、财产清查和编制财务会计报告等几种方法。这些方法是有严格的规定，运用会受到法律法规的监督，因此运用这些方法产生的会计报表是具有法律效力，有关人员会承担法律责任的。
1.3管理会计和财务会计核算对象不同
管理会计核算对象是企业内部各单位之间的关系联合，综合考虑生产、经营、市场、政策和竞争对手等因素，制定最优战略搭配确保企业资源有效利用，来实现对企业生产、经营和市场的综合控制和管理。管理会计侧重将生产经营活动划分成一个个作业，在成本控制、增加利润方面，通过提升小单位作业质量从而使整个企业得到更高利润，更加具有针对性。
财务会计核算对象是企业整体生产经营活动，通过资产负债表、利润表、现金流量表使信息使用者看到企业整体运营情况。财务会计会通过凭证、账簿记录生产经营活动，最后整合在报表中反映，会计报表使用者可以看到企业各个单位的经济信息。财务会计核算对象更加详细，具有整体性。
2管理会计和财务会计的联系
2.1管理会计和财务会计职能类似
财务会计的会计职能是核算和监督，对于企业发生的经营活动真实记录汇总，监督企业运作是否合法合规。管理会计分析过去财务信息，通过一系列管理方法控制检查企业现行经营状态，提出需要做出的修正，同时预测未来发展情况及做长远战略规划，参与企业经济决策。财务会计为管理会计提供基础会计信息，运用科学严谨的会计指标可以真实地评价会计主体的财务状况和经营成果。管理会计和财务会计都是使财务数字具有信息价值，管理企业资金，达到利润最大化的目的。
2.2管理会计和财务会计服务对象和目的一致
管理会计又称对内会计，主要为企业各层管理者管理提供会计信息；而财务会计虽被称为对外会计，主要服务于投资者、债权人，并由财政机关、税务机关监督检查，但也服务于企业管理者。对于企业来说这些独立于企业之外的会计信息使用者和企业发展也是紧密相连、密不可分的，如税务部门根据会计报表征收税款，这与企业交税有关；投资者会根据企业对外公布的财务报表分析是否要投资，这与企业吸收投资有关。因此，管理会计和财务会计最终服务对象都是会计主体，服务目的都是为了本企业发展。
3管理会计和财务会计融合的价值
随着社会生产发展、经济增长的需求，会计不仅仅用于核算经营活动数据，更多的用来管理、帮助做出经济决策，这为管理会计和财务会计的融合奠定了基础。管理会计和财务会计的最终目标一致，各自使用者对会计信息的需求几乎相同，这又是两者融合的另一个基础。管理会计和财务会计的融合是会计使用者和会计发展趋势的必然要求。
3.1管理会计和财务会计的融合提高企业竞争力
近些年，经济全球化使得市场竞争日益激烈，企业想要扩大市场占有率，立于不败之地，就要提高管理效率。通过财务会计对企业资产负债组成进行分析和说明，管理会计在此基础上灵活分配资金，使资金的利用率最大化、有效化。财务会计注重物质核算，而管理会计注重整合信息和企业内外环境变化对企业发展的影响，两者相互补充，为企业管理提供更全面、系统的信息。
3.2管理会计和财务会计的融合使企业经营成本降低
管理会计和财务会计所使用的基本会计信息是一致的，两者的融合可以实现信息共享，减少会计信息处理成本。对于会计信息使用者，二者融合后可以获得更加完整的信息，同时降低了获得信息成本，更有助于预测和分析企业发展。在传统公司中，财务会计和管理会计通常是两个不同的部门，二者融合可以合并部门，减少人力资源的浪费，减少财务支出。
参考文献：
[1]杨瑞青.管理会计与财务会计之间的关系及发展趋势[J].企业研究，2012（16）.
[2]雷永平.分析管理会计与财务会计之间的关系[J].时代金融，2012（33）.
关键词：行政瑕疵行为，微小的缺点，补正与改变
一、行政瑕疵行为内涵界定
界定行政瑕疵行为的内涵，离不开对行政违法与行政不当的认识。大多数著作或论文都是在论及行政违法与行政不当时才涉论行政瑕疵，相对应的法律规定也同样如此。这从一个方面说明行政瑕疵与行政违法、行政不当的关系之密切，同时也表明一种具有比较性的认识或论证方法。
在德国，对有瑕疵的行政行为规定为无效的行政行为、错误的行政行为、违法的行政行为。[2]
在日本，将各种违法性或不当性的行政行为称为行政行为瑕疵，又将行政行为瑕疵分为可撤销的行政行为与无效的行政行为。[3]
在我国，有人将行政违法行为分为实体上的行政违法行为和程序上的行政违法行为两种。前者主要表现形式有行政失职、行政越权、滥用职权；后者主要表现形式有手续瑕疵、形式瑕疵。[4]我国有学者直接认为：行政违法与行政不当构成行政瑕疵。[5]时至今日，我国基本上是从这个角度使用行政瑕疵概念的。
从以上国内外关于行政瑕疵的基本阐述来看，总体上可以得出这样的结论：行政瑕疵行为是行政违法行为与行政不当行为的总和。但也可分不同的情形：一是最广义的，行政瑕疵行为包括行政违法行为与行政不当行为；二是广义的行政瑕疵行为抑或指行政违法行为，抑或指行政不当行为，二者其一。三是狭义的，仅指行政（形式）不当行为中的瑕疵部分。
然而，我们通过对“瑕疵”二字的语义分析，却不能顺然得出以上这种结论。词典上说，瑕：缺点、毛病：如吹毛求疵。瑕疵：微小的缺点。[6]从“微小的缺点”角度观察，行政违法与行政不当之和绝不是“行政上微小的缺点”。就行政违法而言，如果违法仅仅是微小的缺点，那么还有比这更大的缺点吗？答案显然是否定的。因此，我们认为应将行政瑕疵行为定位在“行政微小的缺点”上。
幸而已有学者观察到这种情况，并提出了自己的见解。我国台湾学者陈新民新近在其《中国行政法学原理》一书中认为：“瑕疵的行政行为是指一个行政行为没有明显与重大的瑕疵造成无效的后果，虽然构成违法，而且在多数情形是在形式或程序上没有完全符合法令的规定。但是这种违法性是属于瑕疵，也是属于极小的瑕疵，因此，可以利用补救的方法，来修正违法之处，让此行为重新获得合法性”。[7]故依此定义，严重、明显的行政违法行为、一般的行政违法行为都不属于行政瑕疵行为，行政瑕疵行为是与之并列的轻微或微小的行政违法行为。此定义的概念化确定，不但澄清了行政瑕疵行为的内涵，理顺了无效行政行为（明
显严重的行政违法行为）、可撤销行政行为（一般行政违法行为，但须以合法性来检验）、补正性行政行为（轻微行政违法行为）的关系，而且自然导入三种行为模式的不同法律后果与法律救济，确立了行政行为新的范畴联接点。
然而，上述“狭义”上的行政瑕疵概念，仍然被首先确定在系属“行政违法”的大前提下，既属于违法中极小的、轻微的，不是明显重大的那部分或那些。如前所述，行政瑕疵行为是“行政上微小的缺点”。换言之，行政上的缺点，从程度上可以是重大的缺点、一般的缺点和轻微的缺点。如按定说，这三种缺点都是违法的话，那么行政中也就没有不是违法的缺点了。而事实上，行政行为除重大的、一般的、轻微的缺点外，还包括其它“缺欠或不完善的地方”，[8]如文书中的笔误，而这些完全可以以“缺点”确认之，但却不一定违法。而反观之，这些“缺点”同样也是轻微的。
这就提出一个问题：是将违法中的行政缺点定为行政瑕疵，还是将违法之外的行政缺点定为瑕疵。换句话来说，就是行政瑕疵行为是否是违法行为，抑或既包括违法的行政瑕疵，又包括非违法的行政瑕疵。
思考这一问题，离不开对行政行为的认识和判断。行政行为是行政主体行使行政权的具体体现，是旨在产生法律效果的行为。按照行政行为是否符合法律规定为标准，可以分为合法的行政行为与非法的行政行为。问题是，在合法行政行为与非法行政行为之间是否存在一个“灰色”地带。抑或是行政行为是否仅仅是二者必居其一。我们认为，在合法行政行为与非法行政行为之间存在一个“灰色”区域，这就是既不合法，也不非法的行政瑕疵行为。不合法就一定非法的观念是不正确的，同样，不违法的也不一定就合法。行政瑕疵行为正是游弋在合法行为与非法行为之间，结构整体行政行为的不可缺少的那一部分。
同时，从法理学角度看，合法与违法都存在一个是符合或违背法律规范，还是符合或违背法律精神、原则的问题。如果按“法定主义”标准，仅指符合或违背法律规范；如果按“宽容主义”标准，则指符合或违背法律精神或原则。[9]从“法定主义”角度看，违反法律规范就是广义的瑕疵；从“宽容主义”角度看，违反法律精神或原则才是瑕疵，而违反法律规范才是违法。其典型的表现就是行政不当。许多人认为，行政不当并不直接违背法律规范，但却违背法律原则[10]，属于行政瑕疵行为，而不属于行政违法行为。
我们认为，从狭义角度看，行政瑕疵行为是指行政行为在合法的前提下，在形式、程序与程度上没有完全符合法律精神及原则要求或条件，可以利用补救方式来完善的一种行政行为。其具体含义如下：
1.从内容上看，行政瑕疵行为是指行政主体及其工作人员行使行政职权行为而产生的
瑕疵。非行使行政职权行为产生的瑕疵不在此列。也不引起行政瑕疵行为的法律后果。
2.从适法与否的状态来看，行政瑕疵行为是在合法的状态下的不符合法定形式条件或
程度要求，即不以违背法律规范为前提，是合法状态下的微小缺点或毛病。
3.从空间领域看，行政瑕疵行为的产生领域主要在行政程序和行政形式领域，除行政
自由裁量领域外，一般不包括实体内容。
4.从法律后果上看，行政瑕疵行为的法律后果在于能够通过补救方式来实现其既定的
效力。而行政违法的法律后果通常是无效。“行政行为的效力是就合法的行政行为而言的，瑕疵行政行为不应当具有法律效力。赋予瑕疵行政行为以实质确定力，是为了实现法的安定性和贯彻诚信原则。”[11]
为加深对行政瑕疵行为的认识与理解，我们在此再探讨一下行政瑕疵与行政不当的关系。行政不当又称为行政失当，其产生的逻辑基础是行政自由裁量权的存在。依照我们之所论，行政不当是合法范域内的畸轻畸重，不以违法，尤其是不以直接违反法律规范为前提，可能违反法律精神、原则。因此，行政不当在广义“行政瑕疵”涵义下属于行政违法。因而造成有人认为“显失公正”的行政处罚之所以纳入行政诉讼审查，是因为其违法。按照这种观点，似乎“显失公正”的不当因属于违法行为，而纳入行政诉讼：“非显失公正”的不当属于另类，也可能属于“瑕疵”，故不纳入行政诉讼。我们认为，行政不当可以分为严重的不当和一般的不当两类，前者可谓之显失公正，后者可谓之非显失公正。我国行政复议法和行政诉讼法分别规定了对明显不当的行政行为或显失公正的行政处罚行为可以进行复议审查和诉讼审查，尤其是行政诉讼法将“行政处罚显失公正”纳入诉讼机制解决，实现了对此类行政行为的司法监督。但这不能因此而否认轻微的不当与严重的不当均具行政瑕疵性，而非具行政违法性的现象性特征。不当的行政行为属于行政瑕疵，但行政瑕疵不限于行政不当。
二、确立行政瑕疵行为内涵的实证分析与价值认识
实证：某烟草管理机关接到群众举报，前往某路口对正在运行的一车辆进行执法检查，发现该车装有多种品牌的卷烟52件。由于司机拿不出准运证，管理机关对卷烟及车辆予以扣押，并告知司机让货主来接受调查处理。由于货主也不能提供合法的运输凭证，在履行了其它必要的程序后，烟草管理机关作出“无证运输圈烟，处以罚款××元”的决定，并予以送达。几天后，一个不是司机，也不是货主的人到有关部门交罚款，由于未出示“行政处罚决定书”，收款人也未要求其出示，结果在问明交款人的姓名后，收款员就收缴了罚款，并具名开出了收据。五天后，这个交罚款的人持罚款单向法院起诉，认为自己又没有违法凭什么交罚款，要求法院判决被告返还罚款。
实证分析：我们认为，由于被处罚人未亲自交罚款，由他人代为缴纳，收款员误写姓名，造成此种非典型情况的出现（对于一般情形而言具有非典型性，而对于行政瑕疵则是典型的），属于行政瑕疵行为，并不违法，行政机关可以自己直接改正，也可以由有权机关令其补正，从而实现其法律效力。
如果将此案确定在违法的框架下，法院如果受理，怎样判决？在目前现存的维持、撤销、变更、履行、确认、驳回诉讼请求诸判决形式中，法院只能选择撤销判决或确认违法判决。适用前者，法官作出撤销行政处罚决定的判决既确认原行政处罚行为违法，这岂不“因小失大”，只因一个小小的行政瑕疵，而放纵了一个违法行为，这并不符合价值选择规律。如果法官适用撤销判决，并决定行政机关重新作出具体行政行为，这到能够实现行政效力，但问题是，这又势必造成启动一个全新的行政过程，必然造成行政浪费。而如果按目前法律规定“人民法院判决被告重新作出具体行政行为的，被告不得以同一事实和理由作出与原具体行政行为相同的具体行政行为”[12]的话，就本案而言，如果没有新的证据，新的行政行为就不能作出，行政机关只能放纵违法行为，保持无奈的“不作为”。
如果适用前者，法官必定会作出“确认行政处罚违法”的判决，而实际事实是，这个收缴罚款的行政执行行为并不具有违法性，这岂不自相矛盾。同时，确认违法后怎么实现既判力，决定返还吗？实属不可能，因为行政处罚行为整体并不违法。
而如果将案件确定在行政瑕疵行为的情况下，如果法院的法官有同样的判断和认识，则可以“行政罚款并不违法”为由不予受理；如果一旦受理，也可适用驳回起诉裁定或驳回诉讼请求判决，予以驳回。在这一点上，行政瑕疵与行政不当有相同之处。但问题是两者原因不同。行政不当在我国之所以一般情形下法院不受理，是因为法律规定不允许受理。而行政瑕疵行为不受理，则是因为客观上就不应该受理。当然允许根据需要做适当的排除，这另当别论。
第一、有益于将行政行为划分为严重违法、一般违法、瑕疵行为三类，从而使行政行为的法律后果构成体系，避免盲区，即确立此类行政行为三种法律后果：无效行政行为、可撤行政行为、补救性行政行为，解决了长期以来我国行政法学界中关于行政违法与无效、可撤销、瑕疵之间的混乱局面，呈现一个较为体系化、具有合理性的状态，便于识别与应用。故其理论价值在于，澄清并理顺了行政行为理论中一个纷杂的“头绪”，并以此奠定行政行为理论的一块基石，为行政行为理论确立了具有联接点性质的一个范畴。
第二、对于瑕疵行政行为，通过补正等方式，实现其预定效力，避免行政行为不必要的反复，既提高行政效率，又提高行政行为的公信力。故其行政价值在于，在遵守行政法治，避免或减少行政违法的前提下，允许因认识的偏差，而存在行政瑕疵性的缺点，这不但符合人类对客观事物的认识规律，也符合行政法治的内在要求。
第三、有利于法院集中精力审查真正违法的行政行为，实现司法对行政的有效监督与控制，减少因瑕疵行为被诉而产生的诉累，节约诉讼成本。当然，出于对公民权利救济保护考虑或其它原因，法院可能会受理并审查一部分行政瑕疵行为，但这仅仅应是法律的例外性规定，不具有普遍意义。故其诉讼价值在于，排除行政瑕疵行为全面司法审查之可能，以行政或行政复议监督为必要，让行政瑕疵行为回复行政领域，提高诉讼资源的利用率与针对性。
第四、对创制行政程序法具有指导和构成作用。我国目前正在制定统一的行政程序法，其中行政行为的规范是不可或缺的，而确立相对科学的行政行为涵义是构建行政程序法的理论基础。狭义行政瑕疵涵义的确定，无疑会促进对行政行为的全面认识，从而对无效、可撤销、补正等概念及表征作出合理的选择规范。故其行政程序法的价值在于，为行政程序法的制定夯实基础，奠定科学的行政行为理论，并结构行政程序法的一个基本框架，成为一个具有支撑作用的立柱。
三、行政瑕疵行为表象分析
依前述可以看出，行政瑕疵行为总体上表现为三大情形：形式上的、程序上的、自由裁量方面的。以下作具体阐述：
（一）行政形式方面的瑕疵
需要说明是，这里的形式方面是狭义的，不包括通常所描述的程序方面。一般是指行政行为表现形式及文书记录方面的瑕疵。就表现形式瑕疵而言，它是指行政行为存载方式的瑕疵，如交通警指挥行为不规范或不雅观、口头或书面形式的交互使用等。就文书记录方面瑕疵而言，它是指行政主体主观上所欲表达的意思与文书记录实际表达的内容相冲突且容易明显地辨识，例如误写、误算、电脑错误等。[13]如前述所举例证就属于文书记录方面的瑕疵。
（二）行政程序方面的瑕疵
这里的行政程序瑕疵，主要是指行政行为违反了次要程序要求或选择性意定程序要求。例如：手续不齐备、行政决定说明理由不完整、未给当事人陈述意见机会（法定强制告知陈述的除外）、违反行政机关内部行政程序逻辑、违反选择性意定程序要求的。行政程序合法是行政法治的关键，但囿于我国无统一的行政程序法，行政程序可以划分为法定程序与意定程序。我们认为，违反法定程序就是行政违法行为；违反意定程序则属于行政瑕疵行为。另外，依据行政程序对行政的影响力不同，还可将行政程序划分为主要程序与次要程序。通常违反主要程序要求的，就是行政违法行为；而违反次要程序要求的，就是行政瑕疵行为。
（三）行政自由裁量方面的瑕疵
这里讲的行政自由裁量瑕疵是指行政自由裁量行为在行为幅度、范围内出现畸轻畸重，或者违反了狭义比例原则。它以合法为前提，而不包括超越裁量范围、幅度界线的行政自由裁量。如是，这里的“超越”实际上已不再属于自由裁量范畴，而是因超越职权导致行政违法。但在这里请再次注意，绝不能因我国《行政诉讼法》将“行政处罚显失公正”纳入行政诉讼，而否认显失公正即行政不当不属于行政瑕疵行为。行政诉讼以审查具体行政行为是否合法为价值目标，对行政不当或行政自由裁量瑕疵的审查属于法定例外。一般行政自由裁量方面的瑕疵主要表现为：行政行为动机不当、行政行为目的不当、行政行为建立在非正当考虑之上、行政行为违背情理、行政行为没有遵循行政惯例、行政行为违背自然规律或不利于可持续性发展等。
四、对行政瑕疵行为的监督与补救
任何行政行为都应受到法律的监督与控制，防止违法与不当情况的发生，保护公民不受侵犯，而对行政瑕疵行为不能因其不违法或有轻微的毛病、缺点而失去进行必要的规范，与“迟来的正义不是正义”一样，没达到程度的正义也不是正义，而行政瑕疵行为是“程度不够的非正义”，我们认为，随着我国法治进程的不断深入，违法性行政行为必将逐渐呈减弱势，这是法治结果之必然。但行政瑕疵行为的存在将是长期的和大量的，其对公民权利的不良影响或制约也将是必然的。
就执法而言，提高对行政瑕疵行为不良性的认识将是实现监控的前提条件，而遵循狭义比例原则即行政行为符合比例要求等将是遵循这一认识原则的主要细节。同时，提高行政执法的责任成本，将行政瑕疵行为施以责任追究（这里的责任是泛义的），能够对行政瑕疵行为的监控起到一定的作用。而且行政复议等内部监督机制完全可以利用其监督优势，实现对瑕疵行政行为的控制。我们认为，行政复议制度以行政瑕疵行为包括广义不当的行政行为作为其监督重点，将是其与行政诉讼制度“分庭抗理”，实现其独立价值的主要领域，显然，这一点行政复议法已有所注意。
至于行政瑕疵行为能否系属诉讼属于司法审查范围，我们认为不必然，且原则上也不应该由法院审查判断。因为判断行政行为的合法与非法是司法诉讼制度建立的主要目的、目标，而不具有违法性的行政瑕疵行为自然不应受司法审查。当然，除非法律另有规定，根据一定的需要一些行政瑕疵行为也可能纳入司法审查，但在数量上应该是极少的一部分。因为那毕竟属于行政自主作用的空间。
通过监控，一旦发现行政瑕疵行为出现，应该采取补救性措施，实现行政行为的法定效力。对瑕疵行政行为的补救效力其根据来自于法律的权威，基于行政效率的考虑和保障一般公众及行政行为获益者的信赖，也是树立行政权威和严肃性的需要。
行政瑕疵行为的补救方法主要是——补正、变更。
（一）对于行政程序和形式瑕疵，予以补正
第一、事后提交行政行为所需申请；第二，事后提出需要说明的理由；第三，事后补作对参与人的听证；第四，须协作的委员会事后作出行政行为所需的决议；第五，其他行政机关补作其应作的共同参与。与此同时，对于以上补正，需在一定的期限内完成：仅允许在前置程序结束前或未提起前置程序时，在提起行政诉讼之前补正。[14]
补正的效力通常具有溯及力，溯及到被补正行为作出之时。我们所论的行政行为补正仅适用于行政瑕疵行为，其它等因违法无效的行政行为一般是不准补正的。
由于我国对行政瑕疵行为认识不足，加上无统一行政程序法，有关补正的规定十分有限，只是散见于一些单行的行政法律、法规中。
需要区别的是，在国外，正是针对整个行政瑕疵行为包括行政违法行为和行政不当行而言的。即根据现代学者的观点，对违法的行政行为不再拘泥于过去的形式主义，动辄宣告“行政无效”或“撤销行为”，转而注重公共利益和对公民信赖的保护，并顾及行政行为被撤销后对社会所造成的影响，尽量设法维持违法行政行为的效力。虽然以上结论性的内容益于我们之所论，但其前提与我们之所论不同。我们所论的补正不是针对整个行政行为违法或不当所采取的补救，而仅仅是针对合法范围内的瑕疵与不当。因此，我们所论的补正，并不是“尽量维持违法行政行为的效力”，而是“尽量设法维持并不违法但有瑕疵行政行为的效力”，恢复其固有效能。
在我国，已废止的《行政复议条例》第42条规定：具体行政行为程序上不足的，决定被申请人补正；而违反法定程序影响申请人合法权益的，则决定撤销、变更，并可责令被申请人重新作出具体行政行为。显然，这里“具体行政行为程序不足”就是我们所论的因程序缺点而形成的行政瑕疵，从文字上并不必然看出这种不足或缺点具有违法性。其中“决定被申请人补正”恰是我们所论的补救措施。而“违反法定程序影响申请人合法权益的”，才明显以违法为其内容，并以撤销或变更为补救形式。遗憾的是，囿于对行政行为效力理论的认识偏差与误解，如今这个具有典型意义的补正规定已经取消。在我们看来，《行政复议法》在这一点上没有区别不同的情况而采取了简单化的做法，即只规定“违反法定程序的，复议机关决定撤销、变更或者确认违法”，这种规定表面上看似与《行政诉讼法》的规定保持了一致，对程序的遵守要求更加严格。但这种规定与其说是立法的进步倒不如说是倒退，因为它没有考虑到违反程序的种种情况，也没有考虑到行政执法、行政复议与行政诉讼阶段对行政行为的不同要求。[15]故行政复议法恢复补正内容已十分必要。当然，我们亦反对用“补正”取代撤销或变更。
对于补正主体广义上包括行政主体和行政相对人，狭义仅指行政主体，而且就控权价值而言，补正主要是针对行政主体而言的，相对人的补正有时与控权无关。
（二）对于行政自由裁量失去公正的瑕疵，予以变更或改变
行政自由裁量失去公正的瑕疵，即行政不当瑕疵，其救济方式主要是改变或变更。当然请注意，改变也同样适用于某些因违法而无效行政行为的补救。
狭义的改变是指行政行为因有不当情形出现时，由行政机关或其他有权机关更改原行政行为的内容，使之具有法律效力。改变使行政行为的被改变内容失去原有的法律效力，而未被改变的部分仍具有法律效力。广义的改变，既适用于行政不当行为，也适用于行政违法行为；既适用于具体行政行为，也适用于制定规范性文件行为。
改变的主体通常是行政机关，除非法律有特别规定，法院等机关也可以改变。改变的时空可以是行政领域，包括行政复议领域，也可以是行政诉讼领域，但限制在人民法院作出判决前。
依据成本与效益关系原则，十分轻微的行政不当瑕疵，有时也无需改变，直接赋予其效力，即行政主体不能基于“有错必纠”的一般原则行使这种改变权，而必须基于实定法上的明文规定[16].应该多以明显不当的行政瑕疵行为作为改变对象，这样才能使合理配置的行政资源得到优化。
总之，行政瑕疵行为与行政违法行为、行政合法行为、共存于同一行政范域，行政瑕疵行为内涵的具体化、特定化、明确化，有利于行政行为理论、效力理论和救济理论的全面构建和完善，通过识别，达成对行政行为的统一认同，为行政法治奠定基础。
注释：
[1]张弘辽宁大学法学院副教授。
[2]参见《德国行政程序法》第42、44——48条。
[3][日]室井力主编，吴微译《日本现代行政法》，中国政法大学出版社1995年版，第99——100页。
[4]参见张尚鷟主编《走出低谷的中国行政法学》，中国政法大学出版社1991年版，第308——309页。
[5]张焕光胡建淼著《行政法学原理》，劳动人事出版社1989年7月版。
[6]《现代汉语词典》，商务印书馆1983年第2版，第173，1239页。
[7]陈新民著《中国行政法学原理》，中国政法大学出版社2002年10月版，第171页。
[8]《现代汉语词典》，商务印书馆1983年第2版，第173，1239页。
[9]孙笑侠主编《法理学》，中国政法大学出版社1996年6月版，第138页。
[10]罗豪才主编《行政法学》，北京大学出版社1996年12月版，第316页。
[11]叶必丰著《行政行为的效力研究》，中国人民大学出版社2002年9月版，第124页。
[12]见《行政诉讼法》第55条。
[13]杨解君著《行政违法论纲》，东南大学出版社1999年12月版，第168页。
[14]林莉红孔繁华《论违法行政行为》，载《河南省政法管理干部学院学报》2000年第5期。