摘要：本课题从简要分析我国目前在地方立法人才队伍建设方面还存在的主要问题及其原因入手，然后，较详细地介绍并结合国内外多地在地方立法人才队伍建设方面的一些好的经验做法，“对症下药”、吸收借鉴，从而重点、较详细地提出加强我国地方立法人才队伍建设的一些思考与建议，力图对进一步做好包括我们贵州在内全国各地各级地方立法人才队伍建设，从而更好地做好地方科学立法、民主立法工作，进一步地提高地方立法质量和效率，进而，更好地推动地方法治建设，更重要的是，发挥好立法的引领、推动和保障作用，以地方高质量的立法更好地引领、推动和保障地方的必要可行的全面深化改革和经济社会的高质量发展等方面能有一定实际、直接的参考、借鉴、促进价值。本课题的优势在于内容较丰富，尤其是较详细地介绍了多地在地方立法人才队伍建设方面的一些已被实践证明能用好用的经验做法，再加上自己认真分析、总结的实践性也是较强的思考与建议，这两者由于实践性、可操作性较强，所以，能较方便地让地方各级各地直接“上手”、直接参考借鉴。
关键词：地方立法人才队伍
引言
（一）课题的意义
北宋著名思想家、政治家、改革家、文学家王安石在其著作《周公》中提出政见：“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。”国家若善治，须先有良法。立法是法治的龙头环节，龙头昂起来，龙才可能腾飞起来。立法是依法治国的第一道“工序”，依法治国，实质上是依良法治国。全面推进依法治国，必须坚持以立法为“开路先锋”，发挥好立法的引领和推动作用。我们党历史上第一次以“法治”为主题召开的党的中央全会——党的十八届四中全会更是明确强调，法律是治国之重器，良法是善治之前提。建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。
党的十八大以来，习近平总书记十分关心立法工作，在一系列讲话中阐述了立法和全面推进依法治国进程中提高立法质量的重要性。在党的十八届四中全会第二次全体会议上他强调：“小智治事，中智治人，大智立法。治理一个国家、一个社会，关键是要立规矩、讲规矩、守规矩。法律是治国理政最大最重要的规矩。”[1]他还强调：“不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国；越是强调法治，越是要提高立法质量。”“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题。”他还明确指出：“推进科学立法、民主立法，是提高立法质量的根本途径。”也有人说，一项错误的立法的灾害性影响远远大于一次错误的行政行为和司法行为。因为相比较而言，执法者犯法，只是污染了水流，而立法者制定“恶法”，却是污染了水源。由此可见，科学立法、民主立法，是“提高立法质量”这个建设中国特色社会主义法治体系、全面推进依法治国的关键的关键之所在。因此，党的十八届四中全会就已强调，深入推进科学立法、民主立法，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。所以，我国应坚定不移地在过去的基础上继续、深入推进科学立法、民主立法工作。
而干事创业是要靠人、是要靠人才的！国以才立，政以才治，业以才兴。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持党管人才原则，以人才强国为目标，深入实施人才优先发展战略，各类人才在中华大地上各得其所、大展其长。人才资源对经济社会发展的基础性、战略性、决定性作用不断增强。《三国志·蜀志·董允传》裴松之注引《襄阳记》中指出：“功以才成，业由才广。”意即功绩有人才方能建立，事业有人才才能发展。习近平总书记引用强调：“功以才成，业由才广。世上一切事物中人是最可宝贵的，一切创新成果都是人做出来的。硬实力、软实力，归根到底要靠人才实力。”他还多次强调：“发展是第一要务，人才是第一资源。”
因此，要继续、更好地推进和做好科学立法、民主立法等立法工作，从而进一步地提高立法质量，就自然、必然需要加强立法人才队伍建设。尤其是地方各级，这方面比较薄弱，一般来讲，越是基层越薄弱。
本课题就专门着眼于“如何加强地方立法人才队伍建设”这一关键话题进行研究。
（二）研究成果的预期价值
如上所述，本课题从简要分析我国目前在地方立法人才队伍建设方面还存在的问题及其原因入手，然后重点，介绍并结合国内外在地方立法人才队伍建设方面的一些好的经验做法，“对症下药”、吸收借鉴，提出加强我国地方立法人才队伍建设的一些思考与建议，以期对更好地做好包括我们贵州在内全国各地各级地方立法人才队伍建设，从而更好地做好地方科学立法、民主立法工作，进一步提高地方立法质量，进而，更好地推动地方法治建设，更重要的是，发挥好立法的引领、推动和保障作用，以地方高质量的立法更好地引领、推动和保障地方的必要可行的全面深化改革和经济社会的高质量发展等方面能有一定实际、直接的参考、借鉴、促进价值。
一、我国地方立法概述
2014年10月23日，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求：“明确地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权。”为贯彻落实这一要求，2015年3月15日，十二届全国人大三次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》，这是《立法法》自2000年颁布施行以来的第一次修改。修改后的《立法法》明确规定，将制定地方性法规的权力下放到“设区的市”，将全国原来49个“较大的市”的立法权增加到全部282个“设区的市”。（广东省东莞市和中山市、甘肃省嘉峪关市、海南省三沙市4个地级市，依法比照适用有关赋予设区的市地方立法权的规定）这标志着“较大的市”地方立法特权已经成为过去，我国地方立法进程进入了一个全新的时代。[2]
可见，我国的地方立法机关具体包括以下三类：有权依法制定地方性法规的省、自治区、直辖市和设区的市（外加依法比照适用有关赋予设区的市地方立法权的规定的广东省东莞市和中山市、甘肃省嘉峪关市、海南省三沙市4个地级市，下同）、自治州的人大及其常委会；有权依法制定地方政府规章的省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府；有权依法制定自治条例和单行条例（自治条例和单行条例可以依照当地民族的政治、经济和文化的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定，但不得违背法律或者行政法规的基本原则，不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定）的自治区、自治州、自治县等民族自治地方的人民代表大会。
由于政府是专门的行政、执法机关，不是专门的立法机关，所以，本课题所指“地方立法机关”、“地方立法”做狭义理解，具体来讲：
地方立法机关，指有权依法制定地方性法规的省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人大及其常委会；有权依法制定自治条例和单行条例的自治区、自治州、自治县等民族自治地方的人民代表大会。
地方立法，是指省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民代表大会及其常务委员会，以及自治县的人民代表大会（以下简称地方人大及其常委会），依据宪法、立法法等有关法律的规定，根据本行政区域的具体情况和实际需要，制定地方性法规以及自治条例和单行条例活动的总称。地方立法是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的一项重要职权，更是地方人大及其常委会在新形势下的一项重要工作职能。地方性法规是对其它法律法规暂时“顾不上、管不到、来不及规范”事项的有效补充和完善，具有更强的针对性和时效性。
地方立法是相对于中央立法而言的立法，是构成国家整个立法体系的一个重要部分，对于完善以宪法为核心的新时代中国特色社会主义法律体系具有极其重要的作用。做好新时代新时期地方立法工作，不仅有利于地方各级各地更好地运用法治思维和法治方式解决本行政区域改革发展的重大问题，而且有利于充分发挥各级各地在全面深化改革和全面推进依法治国进程中的主动性和创造性；同时，还有利于实现地方立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据，有效适应改革与发展的现实需要。多年来，我国地方立法反映了地方全面深化改革和经济社会发展的实际需要，有力地推动了地方全面深化改革和经济社会发展，促进了城乡社会的改革、繁荣和稳定。[3]
二、我国在地方立法人才队伍建设方面还存在的主要问题及其原因分析
（一）地方立法机构和专业人才匮乏，影响了立法的质量和效率，地方立法人手紧、人才缺、任务重、要求高、压力大
一般来讲，越是基层，这方面问题越明显。基层专门立法人才缺乏现象严重。基层从事立法专门工作的人员编制较少，学历水平偏低，基层立法工作人员的知识结构也不太合理，特别是缺乏具有法学专业背景的专职工作人员，因此，立法观念和立法质量都有待进一步提高。
立法工作队伍特别是设区的市人员配备和素质跟不上立法需求，现有立法人才又常被调离或者被抽调去做其他工作，很难做到高质量立法。部分地方仍面临机构编制、人员配备不足的难题。
从各地的反映看，省级人大常委会法工委应有30名左右的立法工作人员，设区的市应有10名左右的立法工作人员，才能基本满足立法工作的实际需要。从现实情况看，地方人大，立法工作队伍的规模还是偏小，机构设置和人员配备还不能完全适应工作需要，而且队伍结构不尽合理，多数地方面临人员青黄不接的突出问题。立法法修改后，对有立法权的地方人大及其常委会的立法能力建设提出了更高要求，各地原来不同程度存在的立法工作力量与工作任务不相适应的矛盾更加凸显。解决队伍建设面临的突出问题，是一项艰巨任务，有一个长期过程，要作长远打算，做好中长期规划。
2.所有设区的市、自治州行使立法权后，各省、自治区人大在本身地方立法任务越来越重的同时，还要承担大量因设区的市立法而引起的工作任务，无论是法规批准、备案审查，还是工作指导、人员培训，都将面临过去从未有过的压力。
4.还有个“堵点”也必须引起重视，就是要着力解决立法人才“进得来、用得上、留得住”的问题。地方基层还存在着立法干部“进不来”的问题，人被堵在了外面。想要的人要不来，不想要的人必须接。有时候进的人不适合，而有些来交流的大学教授等想留下却受到制度上的阻碍。队伍不稳定留不住人才。造成这种现象的原因有很多，包括岗位、工作性质、政治发展前途等，都可能会影响对专业性人才的吸引力。
如何培养、留住和吸引立法专业人才已成为地方人大面临的一个大难题。
（二）在借用各级各地丰富的专家资源，组织、调动好社会各方积极、有序、有效参与立法活动，“借外脑”“借外力”方面做得不够
由于地方人大经费有限和“不求所有、但求所有”、向社会购买专业的服务等“柔性”引进、使用人才的思维、观念还不够灵活、开放等原因，地方人大在遇到立法人手紧、人才缺、任务重、要求高时，在借用本地、外地各级各地丰富的专家学者、高等院校、科研院所、专业社会组织等专家资源，想方设法组织、调动好有关国家机关、企事业单位、社会团体、社会公众尤其是基层群众等社会各方积极、有序、有效参与立法活动，“借外脑”“借外力”勠力提高立法质量和效率等方面做得还不够，作用尚未很充分有效地发挥。
三、他山之石，可以攻玉
（一）广东（含云南）经验
——组建地方立法研究评估和咨询服务基地。2013年广东省人大常委会与中山大学、华南理工大学、广东外语外贸大学、暨南大学、广州大学、广东海洋大学、嘉应学院、韩山师院、韶关学院合作建立了广东省地方立法研究评估与咨询服务基地，并由中山大学牵头成立了地方立法基地高校联盟。广东省人大常委会制定了《地方立法研究评估与咨询服务基地工作规定》，明确9所高校主要是参与和组织广东省人大常委会委托开展的法规起草、评估、听证、调研、理论研究、信息收集等活动。
——组建广东省立法社会参与和评估中心。2014年广东省人大常委会与广东省法学会、省工商联、省律师协会、省青年联合会合作组建立法社会参与和评估中心，中心的主要任务是配合开展地方立法工作，参与立法和立法后评估等工作，扩大了社会对立法的参与。
——2015年广东省人大常委会组织编写、出版发行了《广东地方立法实践与探索》一书。该书详细介绍了广东地方立法工作实践探索和理论思考，有助于地方立法研究和地方立法工作研讨交流，推动地方立法人才队伍建设，推进广东地方立法工作的创新发展。
——2016年主导成立广东省立法研究所，创办中国第一本立法学期刊《地方立法研究》。在广东省委的领导和大力支持下，广东省人大常委会2016年主导成立了广东省立法研究所，据介绍，广东省立法研究所是经省编办批准设立的省人大常委会下辖的地方立法研究事业单位，按照省人大机关内设机构进行管理。研究所采取专业化、社会化办所，其组成人员以轮换制形式开展工作，广东17个新获立法权的市的人大常委会法工委工作人员、高校立法基地人员将分批来所工作，实行半年至一年一轮换制，此外，还有若干高校联盟人员、立法学博士后工作站人员以及省人大常委会机关工作人员。
广东省立法研究所工作任务包括开展立法咨询服务，联系协调高校联盟和立法基地，开展立法理论研究、立法人才培养，申报博士后工作站以及做好《地方立法研究》期刊创刊、办刊工作和建立健全立法研究所工作制度。全国人大华侨委员会副主任委员，时任广东省人大常委会主任黄龙云强调，推动立法研究所发挥省人大常委会法工委“手脚”和各市人大常委会法工委“外脑”的作用。
2016年7月，国家新闻出版广电总局批复同意中山大学、广东省立法研究所创办《地方立法研究》期刊。据悉，《地方立法研究》创刊在全国属首创，是中国第一本立法学期刊，也终结了华南地区高校没有法学期刊的历史。
做好新时代地方立法工作，要有一支高素质干部队伍和人才队伍做支撑。因此，立法高层次人才培养和储备工作尤为重要。广东省人大常委会在2014年了解到，我国《立法法》正在修改，将于2015年3月在全国人民代表大会会议上表决通过修改，其修改的一项重要内容是增设设区的市的立法权，就提前决定投入专项资金支持地方立法高层次人才培养这一功在当代，利在长远的工作。如上所述，2016年在广东省委的领导和大力支持下，广东省人大常委会主导成立了广东省立法研究所，其主要的工作任务之一就是立法人才培养。
无独有偶，2014年云南省人大常委会也主导成立了立法研究会，其主要的工作任务之一也是加强立法人才培养。
另外，2018年4月，广东省委组织部、省人大常委会办公厅联合印发《广东省高层次立法工作人才培养计划》，提出在全省组织开展高层次立法工作人才评选。据此，2018年5月至12月，广东省人大常委会组织开展了首批广东省立法工作人才评选工作，共评选出广东省立法工作人才75名。
为进一步加强全省立法工作人才队伍建设，根据广东省委有关工作要求，广东省人大常委会于2020年9月至12月组织开展了第二次立法工作人才评选工作。为继续推动该省立法人才培养和储备，2020年9月15日，广东省人大常委会办公厅发出《关于开展2020年广东省立法工作人才申报工作的通知》，正式启动全省第二次立法工作人才评选工作。根据通知要求，拟评选立法工作人才75名左右，包括领军人才5名左右、骨干人才20名左右、专业人才50名左右（其中安排一定数额用于评选青年专业人才）。据悉，广东省立法工作人才评选每两年开展一次，2018年首次组织的立法人才评选工作进展顺利，反响良好。评选出的75名立法工作人才积极发挥专业优势，深度参与立法规划计划编制、法规起草审议、立法调研论证、法规宣传解读等工作，对提高该省地方立法质量和效率发挥了良好的促进作用。[4]
深圳经验
（二）京津地区组建专业人大代表小组经验
立什么样的法，是否科学，人大代表审定非常关键，为了让他们更好地履职，发挥更大作用，许多地方组建专业代表小组，解决立法中遇到的专业难题。
（三）青海经验
在推进科学立法民主立法进程中有效借助政协的力量
据介绍，青海省政协在继续抓好与省人大法制委、省政府法制办协商平台建设的基础上，进一步拓宽协商渠道，积极探索建立省、市（州）、县（区）三级政协共同参与协商的渠道和途径。同时，进一步加强智库建设，提高协商质量。[5]
（四）浙江经验
习近平总书记在浙江工作期间，高度重视民主法治建设和地方立法工作，作出了建设“法治浙江”的重大决策，他十分重视立法队伍建设，在浙江工作期间，就提出要培养一支政治坚定、作风过硬、有立法工作理论素养和实践工作经验的立法队伍，全面提高地方立法工作水平，并就加强和改进地方立法工作、切实提高立法质量提出了一系列重要思想和论述，成为浙江省一直奉行至今的“八八战略”（2003年，时任浙江省委书记的习近平作出了“发挥八个方面的优势”“推进八个方面的举措”的决策部署，简称“八八战略”）内容的重要组成部分。岁月变换，信念铿锵。近年来，浙江始终把坚持党的领导、依法治国、保障人民当家作主有机统一于具体的立法实践中，不断推动完善党领导立法的工作机制。——坚持重大立法问题报告省委制度，5年立法调研项目库报省委审定，年度立法计划中重点立法项目通过前报经省委常委会会议讨论同意。党的领导落实到了立法工作的全过程和各方面。——党委主要负责同志作为党领导地方立法的第一责任人，亲自把关审定立法调研项目库和立法计划、调研谋划重大立法建议、研究解决重大立法问题、领导制定重要地方性法规。
浙江省委传承弘扬总书记开创的好传统，切实加强对人大工作全面领导。2018年7月12日上午，浙江省委首次以省委名义高规格召开了全省立法工作会议。全国人大监察和司法委员会副主任委员，时任浙江省委书记、省人大常委会主任车俊亲自出席会议并讲话，对进一步加强和改进地方立法工作作出了全面部署。浙江省委书记，时任浙江省长袁家军主持。会议以视频形式召开，11个设区市及景宁畲族自治县设分会场。2019年第四次召开省委人大工作会议，出台《关于高水平推进新时代人大工作和建设的意见》，首次将“加强对人大工作领导”纳入党委考核指标体系。
浙江在线记者从2020年8月20日召开的加强新时代浙江省立法队伍建设工作推进会上获悉，为推动浙江立法工作走在前列，努力为建设“重要窗口”提供高质量法治保障，浙江省委组织部日前专门出台了《关于加强新时代我省立法队伍建设的若干意见》（浙组﹝2020﹞7号文件），围绕打造一支政治坚定、业务精通、务实高效、作风过硬、勤政廉洁的高素质立法队伍，从加强立法力量配备、完善激励保障机制等8个方面作了部署要求，并明确了系统规划立法人才队伍建设、加强高层次立法人才培养、创新立法人才任用机制、推进立法信息化建设等13项具体任务。
温州经验
2020年11月19日至20日，第二十六次全国地方立法工作座谈会在山西太原召开，中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长栗战书亲自出席并作重要讲话。栗战书委员长讲话中对浙江省出台的加强新时代立法队伍建设的若干意见给予了充分肯定，并希望地方人大继续抓好立法队伍建设，加强立法人才培养。
推进立法数字化改革，实现立法工作核心业务的数字化，数字赋能立法工作
（五）国外经验
法治发达国家立法机构中法律专家的占比高，因为专业的事交给专业的人，让懂法的人立法，理应如此。
四、加强我国地方立法人才队伍建设的思考与建议
立法对我们的改革、发展、稳定具有重要的引领、推动、保障作用，立法活动是国家重要政治活动，立法工作关系到中国特色社会主义事业大局。“为政之道，莫先于用人”（北宋，司马光《资治通鉴·魏纪五》）。立法是个技术活，是政治性、专业性、理论性、实践性都很强的一项复杂工作，所以，需要专业机构和高素质的立法专业人才作保障。[9]立法工作者的素质对立法工作至关重要。我们常说，法律是由国家制定或认可的。然而，事实上，法律却是由具体的人制定的，是由具体的立法机构起草、修改和审定的。因而立法者的素质决定着法律的生命力（法律的质量就是其生命力），立法者的法律经历、法律学识、法律修养、法律意识影响着法律的制定。[10]
针对以上分析的问题及其原因，再结合国内外在加强地方立法人才队伍建设方面的一些好的经验做法，“对症下药”、吸收借鉴，关于今后加强我国地方立法人才队伍建设个人提出以下思考与建议。
这方面，应向党中央学习，向习近平总书记学习。学习习近平法治思想，就能很明显地感觉到、感受到以习近平同志为核心的党中央很看重依法治国，高度重视法治建设，以致于从关系党和国家前途命运、长治久安的战略全局高度定位法治、布局法治、厉行法治。习近平总书记2018年8月24日在中央全面依法治国委员会第一次会议上明确表示：“党的十八大以来，我是很看重依法治国的，讲得也比较多。当前，我国正处于实现‘两个一百年’奋斗目标的历史交汇期，坚持和发展中国特色社会主义更加需要依靠法治。”[11]如上所述，立法是法治的龙头环节，龙头昂起来，龙才可能腾飞起来。立法是依法治国的第一道“工序”，依法治国，实质上是依良法治国。所以，对立法工作，习近平总书记同样高度重视，亲自抓。比如我国全面依法治国的开局之年2015年，中央政治局常委会听取立法工作汇报的次数就非常多，中央政治局常委会开会讨论立法问题，包括一些立法当中某一个制度调整的问题，总书记亲自主持会议、听取汇报、作出决策。
相应的，地方各级各地人大及其常委会要主动向党委汇报和及时与政府有关部门沟通，努力解决好立法工作所需要的“人、财、物”问题，尽力争取在人才选拔、使用培养、政治待遇、经费保障、改善环境等方面的政策倾斜，从根本上解决地方立法工作的后顾之忧。今后的地方立法任务会越来越重，压力会越来越大，而现有的人员、经费、编制等同地方立法工作的需要还存在一定差距，需要党委、人大、政府对此引起高度重视，切实采取有效措施加以解决。其中，要特别注意不断切实加强2015年《立法法》修改后新赋予立法权的“立法新军”设区的市的立法机构的完善和立法人才队伍的配备。[12]
地方各级各地人大常委会更应责无旁贷地率先从我做起努力切实加强立法干部人才队伍建设。人大常委会应真真切切地高度重视立法干部人才队伍建设问题，真抓实干努力进一步加强包括法制委、法工委在内的人大各专门委员会和人大常委会办事机构的建设，调整人员，充实骨干力量。
（二）政治路线确定后，干部就是决定的因素，因此，应先抓好地方各级各地人大及其常委会领导干部这个“关键少数”，配套建立健全科学、公正的立法工作人员的考核评选激励选用任用等机制
这里想特别强调一下，人大常委会的法工委队伍建设问题。在整个人大机关，法工委的地位十分重要。法工委处在立法工作最前线，直接担负着为人大及其常委会履行立法职权当好参谋助手、做好服务保障的重要职责。虽然法律法规是由人大代表和常委会组成人员依照法定程序审议通过的，但法律法规草案这个“坯子”质量的好坏，一定程度取决于法工委的工作。人大机关的立法工作人员，绝大多数集中于法工委，这支队伍不仅数量最大，而且任务最重、要求最高。把这支队伍建设好了，发挥人大立法主导作用的时候才有权威、才能让人信服。[13]因此，把各级各地人大常委会法工委的队伍建设好，才会让地方立法权真正用好。要重视、加强法工委队伍建设，法工委应配备法律专业的人员，应至少有三分之二具有法律背景。
配套建立健全科学、公正的立法工作人员的考核评选激励选用任用等机制
当然，这就应努力配套做好科学、公正的立法工作人员的考核评选激励选用任用等工作。为优秀立法工作人才脱颖而出创造有利制度环境，对于队伍中政治坚定、德才兼备、实绩突出的优秀人才要及时予以重用。
北宋政治家、史学家、文学家司马光在其主持编纂的《资治通鉴·魏纪五》中曰：“为治之要，莫先于用人。”意思是，治理国家的关键，首推用人。习近平总书记也曾在全国组织工作会议上用“尚贤者，政之本也”“为政之要，莫先于用人”两句名言，阐述在治国理政上用人的重要性。就像他不断强调的，选什么人就是风向标，就有什么样的干部作风，乃至就有什么样的党风，“用一贤人则群贤毕至，见贤思齐就蔚然成风”。充分用好发挥好政绩考核指挥棒作用，以好的考核选好用好人，激发干部干事创业内生动力。考核，意思是考试，考定核查。语出北齐颜之推《颜氏家训·省事》“有一礼官，耻为此让，苦欲留连，强加考覈（覈，hé，通“核”，指果核）”。[14]
如上，对立法工作人员加强考核激励选用任用这方面，浙江省也作出了探索、示范。
（三）对内加强地方立法“专职”人才队伍建设——打铁还需自身硬，培训、培养、引进、使用好必要的“自家人”，练好“自家功夫”
“法者，国家所以布大信于天下”（《旧唐书·戴胄传》），“国家治乱安危之所系，不可不慎”（北宋，包拯《上殿札子》）。习近平总书记指出：“立法是为国家定规矩、为社会定方圆的神圣工作，立法人员必须具有很高的思想政治素质，具备遵循规律、发扬民主、加强协调、凝聚共识的能力。”[16]
2020年11月19日至20日，第二十六次全国地方立法工作座谈会在山西太原召开，中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长栗战书亲自出席并讲话。会议提出，建设德才兼备的高素质立法工作队伍，推动立法队伍革命化、正规化、专业化、职业化建设，不断提高做好立法工作的能力和本领。
1.重视和加强对已有现有自有立法工作人员的培训和对立法专业人才的培养，努力建立好专业化职业化立法队伍
重视和加强对已有现有自有立法工作人员的培训
立法工作是一项专业性、综合性、政策性、法律性、实践性和文字性较强的技能工作，立法人才既是专家又是杂家，做好地方立法工作尤其需要复合型人才。要研究人大立法人才成长发展的规律和特点，进行有计划、有组织、多渠道的培训。充分利用现有机制和资源，加强对立法队伍的培训。要在重点加强思想政治建设的基础上，通过举办立法培训班、法律知识专题讲座辅导、召开地方立法研讨会以会代训等多种形式对人大代表特别是常委会组成人员和专门委员会成员以及立法工作人员展开培训，全面提高立法工作队伍的综合概括能力、组织协调能力、文字表达能力和统一审议能力。通过培训进修、基层调研、挂职锻炼、理论研讨、外出考察等多种途径，创造有利条件，大力提升立法工作队伍的政治水平、业务能力和综合素质。[18]
重视和加强对立法专业人才的培养
可学习以上广东、云南的经验，在各省（区、市）委的领导和大力支持下，省级人大常委会主导成立“省级立法研究所”，作为省级人大常委会下辖的地方立法研究事业单位，按照省级人大机关内设机构进行管理。立法研究所既是省人大的“研究所”，也是各市州人大的“研究所”，为全省各级各地的立法提供专业的智力支持、帮助、服务，其主要的工作任务之一就是负责加强全省（区、市）立法人才的培养。
尤其是，广东建长效机制培育立法人才，值得学习。如上，近年来，广东省人大常委会注重健全学历教育和在职培训进修相互衔接的立法人才培养机制，充分发挥高校在地方立法理论建设和人才培养工作中的作用，牵头组织中山大学等9所高校组成地方立法研究高校联盟，在地方立法理论建设和人才培养方面进行了一系列的探索和实践。
为提高立法工作队伍的正规化、专业化、职业化水平，加强立法理论研究，2016年广东省人大常委会创办了“一所一刊一站”——省立法研究所、《地方立法研究》期刊和博士后工作站。在立法人才队伍建设方面，立法研究所成立了博士后创新实践基地，努力争取申报成立博士后工作站，招收一批立法方面的青年博士后人才，培养高素质立法人才。
2.学习以上京津地区组建专业人大代表小组经验，充分发挥各领域各方面专业代表们的专业特长，有效利用好立法机关“自家”的专业人才
2021年4月29日上午中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长栗战书主持十三届全国人大常委会第二十八次会议闭幕会并作了讲话。他指出，加快完善中国特色社会主义法律体系，为全面建设社会主义现代化国家提供法律保障，是新时代新任务对立法工作提出的新要求。做好新时代立法工作，要深入学习贯彻习近平法治思想，坚持党对立法工作的全面领导，坚持系统观念，统筹立改废释纂，深入推进科学立法、民主立法、依法立法。要加强立法人才队伍建设，充分发挥常委会、专门委员会组成人员的特长优势，健全完善人大在立法工作中发挥主导作用的体制机制，更好发挥立法工作整体合力。[21]
3.进一步以校地合作等方式，加强立法人才队伍建设，完善地方立法职业准入制度
在地方立法工作中要进一步以校地合作等方式，加强立法人才队伍建设，可推动地方立法研究评估与咨询服务基地建立立法学专业学科，形成从本科到博士的立法学人才系统培养机制，完善地方立法职业准入制度，贯彻落实习近平总书记有关立法工作的重要讲话精神及根据党的十八届三中、四中全会提出的重要改革任务，2016年6月中共中央办公厅印发的《从律师和法学专家中公开选拔立法工作者、法官、检察官办法》的通知，建立从符合条件的律师、法学专家中招录立法工作者的通道，探索建立地方立法机构和法学院校、法学研究机构人员双向交流机制。[22]
4.积极支持引进新的必要的法学专业或有法治背景、法治实践经验等优良法律人才，多举措解决“进得来、用得上、留得住”问题
此外，有地方提出，借鉴法检员额制，探索试行立法工作人员专业序列，推动人大立法工作队伍职业化、专业化；有地方建议，比照政法机关，明确立法人才作为专业法治队伍的待遇，并提供具体的支持措施；还有地方认为，西部地区立法队伍建设面临特殊困难，建议全国人大常委会在队伍建设、专业培训、智库支持、人才引进方面给予指导和帮助。
另外，还有地方认为，应当打通法治人才队伍渠道，从各领域吸收立法人才，包括体制外法律专业人才以及有实践经验的基层法律人才，合理搭配，提高立法队伍的整体合力。
5.参考学习国外经验，增加有法律专业知识、法治实践经验的专职常委、工作人员的比例，让法律专家在立法机构中直接、经常发挥专业作用，尽量让懂法的人立法，提升我国立法质量
可有鉴别、有选择、积极地学习借鉴国外适合我国国情、省情的立法方面的经验。国外尤其是法治发达国家已有比较成熟的立法方面的经验，根据我国国情、省情，我国各级各地立法机关可既有鉴别、有选择地，同时又积极地学习借鉴国外这些比较成熟的，又适合我国国情的立法方面的经验。
比如，相对于如上国外经验法治发达国家立法机构中法律专家的高比例及快速提升我国立法质量的要求而言，我国立法机构中法务背景的成员数量过少，因此，参考学习国外经验，我们也应增加有法律专业知识、法治实践经验的专职常委、工作人员的比例，让法律专家在立法机构中直接、经常发挥专业作用，尽量让懂法的人立法，提升我国立法质量。事实上，党的十八届四中全会的决定也是这样强调的。
6.每一位立法工作者都应努力争做合格的立法工作者
每一位立法工作者都应树立起强烈的责任意识，以时不我待的紧迫感，以永不自满的进取精神，以临渊履冰的态度，加强学习，不断提高自我，完善自我，不辱使命，做一名合格的立法工作者。
三是要精通业务。立法是一项专业性很强的工作，涉及经济、政治、文化、社会和生态文明建设的各个领域，良好的专业素养对于立法工作至关重要，没有足够的专业水准，则难以胜任这项工作。要自觉提高业务素质，具备较高的政策、理论和法律水平，为立法工作打牢专业功底、提升理论素养。[23]
柔性引进人才，是指在不改变人事、档案、户籍、社会保障等关系的前提下，通过顾问指导、挂职兼职、项目合作、退休返聘等方式，集聚人才、智力资源的一种引才方式。相对全职引进人才而言，这种方式更加灵活，更重实效，既破除了传统思维对引才工作的束缚，也突破了地域、身份、行业界限对人才流动的限制。党中央高度重视柔性引进人才。习近平总书记多次强调，要实行更加开放的人才政策，不唯地域引进人才，不求所有开发人才，不拘一格用好人才。要强化效益意识和柔性引才理念，不求所有、但求所用，不求所在、但求所为。这对于创新引才方式，拓宽引才渠道，集聚各类优秀人才服务本地本部门工作，具有十分重要的意义。
我国各级各地的高等院校、科研院所、专业社会组织、党政机关、广大企事业单位以及人民群众中，都有熟悉各方面专业理论知识、业务工作或实际情况的，或懂理论或了解实情的各方面的丰富的人才资源，这都是我们做好各方面工作的“可用之人”，所以，在对外借“外力”“外脑”借用省内外优良的立法“兼职”人才队伍方面，各级各地都具有广阔天地，有丰富的选择。
立法是个专业性很强的工作，所以，在制定立法规划、年度立法计划、立法调研、起草、协商、论证、审议、立法前后的评估、备案审查和法规清理等立法的全过程都可引入专家资源进行把关，借助专家学者的学术研究优势、调研了解民情实际和没有部门利益的比较中立的公正等多重优势，确保立法全过程的科学性。比如，天津市人大就委托高等院校法学专家组成课题组，全程参与法规的调研、起草、论证和修改工作，并列席法制委员会统一审议活动。
在立法调研、起草与立法审议、评估等立法重要环节中，如有条件，立法机关还可分别聘请两拨专家，实行“交叉”面对面善意地交流、沟通、“挑错”，避免从头到尾全由一拨专家负责，先入为主，很难发现可能存在的“自己的不足”的“当局者迷旁观者清”的现象。
2.借力借助律师、律师协会等有效做好立法后评估工作
3.学习以上青海经验，在推进科学立法民主立法进程中有效借助政协的力量
4.制定有关本地最重要又在全国有一流影响的方面的，在全国没有先例可循的最重要的地方性法规，除了利用本地最优质的专家资源，更应充分借用全国全球该领域最优质的专家资源，以便最大把握地保障立法的科学性
制定有关本地最重要又在全国有一流影响的方面的，又是全国首创没有先例可循的最重要的地方性法规，除了先按一般地方立法，先立足本地，利用本地最优质的专家资源、政府部门、企业、社会组织、团体、直接利害关系人等资源，以便尽量保障符合当地实际。地方更应高起点、高标准地用国际视野，至少也应是全国视野，充分利用全国该领域最优质的专家资源、国家部委政治政策资源、全国知名企业、组织等国家级优质资源进行高规格地立法。以便最大把握地保障立法的科学性，从而相应地最大把握地推动本地在该领域在全国的持续的一流影响。比如贵州省人大常委会在制定全国第一个大数据地方法规《贵州省大数据发展应用促进条例》时，就是按照以上经验进行立法。
5.想方设法组织、调动好社会各方积极、有序、有效参与立法活动，“借力”“借脑”勠力提高立法质量和效率
2019年10月党的十九届四中全会提出：“完善立法体制机制。坚持科学立法、民主立法、依法立法，完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局，立改废释并举，不断提高立法质量和效率。”
立法必须充分集中民智、反映民情、体现民意。社会各方对立法工作的积极参与是人大发挥主导作用（发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，需要把握好立项、起草、审议等几个关键环节）的力量源泉。人大及其常委会要善于组织协调、统筹安排，最大限度凝聚社会共识，为立法奠定最广泛的社会基础。要健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式，采取多样化的手段和举措，有针对性地调动起社会各方参与立法活动的积极性，引导社会各方有序表达立法诉求。要健全立法论证、听证、评估机制，完善有关国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整的咨询协商机制。要拓宽公民有序参与立法途径，健全法律法规草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制。要完善法律法规草案调研制度，深入基层、深入群众开展调研，通过多种形式，广泛听取社会各方特别是基层群众的意见。总之，我们要建立健全党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的统筹协调、各司其职、各尽其力、分工合作的立法工作格局，努力形成立法合力，共同推进立法工作。[24]
其中还应特别注意探索完善让人讲真话、察实情的调研、征求意见新机制。比如，2013年旅游法草案采用了新的调研方式——“暗访”，这也是人大工作的一个很好创举，能更好的听到人民的真实声音。全国人大常委会法工委经济法室副主任杨合庆说，2013年4月，一个周末，他和几个同事搞了一次景德镇、上饶“自助游”。没和地方的任何部门打招呼，他们自己找了一家旅行社，签了书面旅游合同，然后“潜伏”在游客中，跟旅行社管理人员、导游、司机、当地群众、餐饮服务员交朋友。杨合庆说，“暗访”中，他们摸清了“零付团费”的“底细”，这为《旅游法》的制定与实施效果奠定了很好基础。再如，广东省人大常委会在制定《广东省信访条例》的过程中，就专门选择到基层与有信访经历或者正在信访的群众进行座谈，随后又邀请这些群众到省人大机关座谈。为了让参会群众在宽松的环境下讲真话、说实情，充分表达对信访条例的意见建议，省人大常委会作了特别安排，不让信访部门及其工作人员参与座谈。当然，还可综合运用蹲点调研、跟踪典型案例、随机访谈等多种调研方式。
（五）学习浙江“数字赋能立法工作”的经验，为立法机关增添急需的“精兵强将”，向现代信息技术要“人手”
充分有效利用现在已有的方便、快捷、智能、较成熟的5G移动通信、大数据、云计算、人工智能等新一代信息技术，赋能立法工作，这对立法机关来讲，无疑像是配备了隐形的肢膀如虎添翼，也像是增加了“精兵强将”，将便捷、高效、智能、更好地辅助我们的科学立法、民主立法工作，将很好地提升立法的质量和效率，从而，缓解立法机关立法任务较重，但立法工作人员编制有限、人手较紧张的现实问题。
如上浙江省这方面已正在率先推进，并取得了一些初步成效。作为全国首个国家大数据综合试验区，我们贵州省，本来在全国就有大数据的先发优势、政策优势、产业优势等，我省也早已在全国率先成功研发利用了，得到中央和各兄弟省区市领导和同志们好评的运用大数据智能化助力司法的智能辅助办案系统贵州（法院、检察院）司法大数据这种便捷、高效、智能化的大数据系统，为此，2017年7月10日，全国司法体制改革推进会选在贵州省贵阳市召开，会上，选择贵州、上海做了经验介绍，介绍了本地运用大数据推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的做法和初步成效。所以，应学习浙江经验或我省司法大数据智能辅助办案系统的经验，研发同样能智能辅助立法的贵州立法大数据智能辅助系统之类的赋能我省立法工作的便捷智能的现代信息技术系统，很好地提升立法的质量和效率，从而，缓解立法机关立法任务较重，但立法工作人员编制有限、人手较紧张的现实问题。