二、中国宪定基本国策的变迁与价值构造
(一)晚清宪法性文件规定的基本国策及其价值
新中国成立前的宪法性文件,可以追溯到1908年清政府颁布的《钦定宪法大纲》,这是我国近代历史上的第一部宪法性文件。其由“君上大权”与“臣民权利义务”两方面组成,共23条。从结构上看,这部宪法是传统的二元结构的宪法,并未涉及作为“第三种结构”的基本国策;从内容上看,规定的是皇帝的权利以及百姓的权利义务,没有政策性条款的内容。可以说在这个时期,尽管当时的统治者开始制定宪法性文件,但始终没有跳出封建统治的局限性,对基本国策并没有进行规定。1911年颁布的《宪法重大信条十九条》也有着同样的局限,这部只有19个条文的宪法,主要是规定了政权组织形式等内容,比起《钦定宪法大纲》,《宪法重大信条十九条》缺乏对人民权利义务的规定。晚清时期的两部宪法性文件都缺乏符合“基本国策”含义的内容,无论是从历史背景或是宪法性文件的内容来看,二者的价值要素仍然落在维护封建统治之上。21
(二)中华民国宪法规定的基本国策及其价值
1946年颁布的《中华民国宪法》对于研究宪法史上基本国策的变迁有着重要作用,因为该部宪法专门为基本国策设立一个章节,即第13章,包括6节33条,涵盖了国防、外交、国民经济、社会安全、教育文化、边疆地区六方面的内容。基本国策这一章在整部宪法中占比很大,甚至超过了“行政”和“立法”章节条文数之和,可以看出,此时在宪法中体现出的基本国策还是比较全面的,制宪者对于基本国策十分重视,比起各类宪法或是宪法草案有了很大进步。有学者评价认为,《中华民国宪法》中最富有特色的一部分就是专门设置了第13章“基本国策”,22这也使基本国策条款成为了宪法中除国家机关和人民权利义务的规定之外的“第三种结构”。23该宪法如今仍在我国台湾地区适用,虽经过一些修改,但整体保留了基本国策的章节和内容,足见基本国策的重要意义。
(三)《共同纲领》和新中国前三部宪法规定的基本国策及其价值
作为临时宪法性质的根本法,《中国人民政治协商会议共同纲领》(以下简称《共同纲领》)第4章至第7章的标题都使用了“政策”一词,涵盖了经济、教育、民族、外交四方面的内容。这表明早在《共同纲领》时期就尝试将国家政策入宪。新中国成立至今,我国通过了四部宪法,前三部宪法如同《共同纲领》一样,虽然没有明确地提出“基本国策”的概念或明示哪些属于“基本国策”,但仍有不少政策性条文。比如1954年《宪法》第8条规定,国家对富农经济采取限制和逐步取消的政策;1975年《宪法》第9条规定,国家实行“不劳动者不得食”的原则;1978年《宪法》第11条规定,国家保护环境和自然资源。这些都是国家在当时国情下所要执行的全国性政策,因此这些内容一般都被认为是基本国策的内容。
基本国策的内容随着社会时期的不同而发生变化,其背后的价值随之有所不同。1954年《宪法》是我国第一部社会主义性质的宪法,这部宪法对于我国从新民主主义社会转变为社会主义社会有着重要意义。在这个时代背景之下,我们不难理解五四宪法的基本国策的价值。前面提到的五四宪法中国家对富农经济的限制和取消政策就是一个很好的例子,这部宪法的基本国策的价值更多地是推动社会主义改造。241978年《宪法》出台于3月份,而同年12月的十一届三中全会才作出改革开放的决定。于是,这部宪法中的基本国策体现了两个不同时代的要求,比如兼有“阶级斗争”和“生产斗争”的内容,因而其价值也彰显出一定的矛盾性。
三、我国现行宪定基本国策的价值构造
(一)我国现行宪法规定的基本国策
目前学界对于我国基本国策的数量有一定分歧:有学者认为基本国策只有计划生育、节约资源、保护环境、对外开放及男女平等这五项。25也有学者认为,我国的五项基本国策应包含耕地保护,而非对外开放。26除了五项说外,上文提及的七项基本国策说也比较主流。还有学者持有不确定说的观点,认为只有计划生育这一项是无争议的,其他都不能给予准确判定。27虽然对基本国策的数量没有一个准确说法,但如果从我国宪法文本规定的角度出发,可以对基本国策的数量做一个限定。
在我国现行宪法正文中予以提及的基本国策有四,分别是《宪法》第9条28规定的节约资源、第25条29规定的计划生育、第26条30规定的环境保护以及第48条31规定的男女平等。虽然在宪法文本中这四项都没有明确地出现基本国策的字眼,但从其他部门法(如《中华人民共和国节约能源法》)以及领导人的讲话中,可以知道这四项是被作为基本国策对待的。当然,在宪法序言中,也提到了民族政策、独立自主的对外政策等,这些无疑是我国所采取的一些根本性政策,也可将其视为宪法规定的基本国策。
(二)我国现行宪定基本国策的价值要素
价值要素,在政策学中一般是指在政策分析中采用价值命题或者价值判断形式进行的分析的规范性、伦理性的成分。32与之相对应的是政策中的事实要素。价值判断是评价一个事物、一种行为“应不应该”存在,而在分析一项政策的时候,就是判断这一项政策所追求的最后所达到的目标的价值,虽然这种方法大多出现在政策学中,但是基于基本国策的性质,也可以运用价值判断形式来对基本国策中的价值要素进行分析。如前所述,宪定基本国策作为宪法文本的内容,其价值必定具有宪法价值的共性,也会具有其特性。换言之,宪法的基本国策的价值要素,毫无疑问,能够体现以上的一定内容的宪法价值要素。比如,男女平等作为宪定基本国策之一,必定能够体现平等这一项宪法价值要素。33但是在宪法价值要素的共性之外,基本国策也有着其独特的价值要素。比如在宪法序言中提及的坚持独立自主的外交政策,就拥有“构建人类命运共同体”这一独特的价值要素。34和平、构建人类命运共同体都是我国外交政策所追求的价值目标,也可以说是我国宪定基本国策中外交政策所特有的价值观。再者,“美丽中国”则是我国保护环境、节约资源等环境基本国策的独特的价值要素。
(三)我国现行宪定基本国策的静态价值结构
静态价值这一概念多出现在经济学之中,经济学经常运用静态分析方法来分析价值。35静态分析方法中,首先假定人类处于一个静态的社会,人口、技术、资本都不会发生变化,一般说来,只有这种条件下的价值标准才是最标准的。那么,这个静态价值在法学领域中,可以理解为当一个社会的变量保持不变,即国家的人口、国情、发展状况等处于静态环境下,法律所体现出来的价值。而宪定基本国策的静态价值结构,可以理解成这样一种确定不变的、在一段比较稳定的时期内所呈现出来的静态价值结构。从前文的分析可以看到,价值结构是价值要素之间的相互联系所构成的一个整体。在我国现行宪定基本国策的价值要素之中,有一些价值要素是比较稳定地存在着的。我国现行宪定基本国策的静态价值结构,实质上是我国现行宪法中基本国策在一定的时期内持续的、稳定的价值要素之间相对固定的关联方式。
(四)我国现行宪定基本国策的动态价值过程
与静态价值类似,动态价值在经济学中,则是代表了现实中存在并发生作用的经济规律在不断的变化之中,价值标准随之变化的一个过程。在法学领域中,则代表了在社会基本发展规律下,法律的价值变动过程。就宪定基本国策而言,是指宪定基本国策在实现价值的过程中发生的价值变化。法律的特点之一是稳定性,但社会是动态发展的,法律不可能总跟着变化甚至是预测,基本国策陈述和条款36也不例外,因此,宪定基本国策的价值需要在动态中调整,以契合社会发展的需要。
纵观我国现行的宪定基本国策,其价值并非静止不变的。以男女平等这一基本国策为例,尽管我国直到20世纪初才在国家政策层面承认男女平等为基本国策,但早在《共同纲领》中就规定了“废除束缚妇女的封建制度。妇女在政治的、经济的、文化教育的、社会的生活各方面,均有与男子平等的权利。”37并在1954年宪法中保留了这些规定。此后男女平等这一基本国策集中体现为对女性权利的提高和保护上,在不同的部门法中得以体现,如《婚姻法》规定了男女平等、一夫一妻的内容,《劳动法》规定了女性不仅享有和男性同等的劳动权和休息权,还拥有特殊的“四期”保护的内容。现行宪法更是写入了“国家保护妇女权利和利益、实行男女同工同酬,培养和选拔女干部。”382004年的宪法修正案增加了“国家尊重和保障人权”39条款。从男女平等这一基本国策的发展历史可以看出,在最初男女平等的价值可能简单的只是强调男女在社会生活各个方面享有同等的权利、再发展到对女性权利在不同领域之中得到提高和保护、到现行宪法中,男女平等的价值不仅仅只是追求平等,而是更加追求人权的保障。
现行宪法的基本国策的价值目标、价值取向是向更加完善、更加符合国情、更加满足人民需求的方向变化发展的,这也是我国基本国策的价值变迁的总体趋势。