再有两天就是“6.25”第17个全国土地日了，非常高兴能在这个时候召开国土资源的新闻会，我个人更是十分荣幸能亲临现场参加今天的国土资源的新闻会，这对如何节约集约用地、依法合理用地，解决经济发展和用地供给日益突出的矛盾，促进我市经济社会又快又好发展进行研究和讨论，十分必要和及时。
下面我就我们泽州县几年来土地方面所做的工作和存在的问题和大家一起探讨、研究，恳请在坐的领导和专家提出中肯意见和建议，帮助我们进一步做好国土资源管理工作，更好地发挥保障经济社会发展的职能作用。
泽州县现有耕地面积72.3万亩，人均仅1.38亩，且大部分为丘陵梯田，耕地资源相对贫乏。短期内我县人口多、耕地少、人均占有耕地少的县情不会改变。建设占用耕地不断增加、耕地保有量不断减少的趋势不会改变，因此，节约集约用地对我县的经济发展、社会进步有着特殊重要的意义。近年来，我们始终把节约集约用地、依法合理用地当作一项重要的工作来抓，取得了一定的成绩。我们的具体做法是：
一是认真落实市、县、乡、村、户五级耕地保护目标责任制，层层签订责任书，严守基本农田这条“红线”，多措并举，大力集约节约用地。
二是切实保护耕地，实现了耕地总量动态平衡。严格按计划占用耕地，对非农业建设项目批准占用耕地的，实行占用耕地补偿制度，按照占多少补多少的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地数量相当的耕地，严把质量关，确保土地利用总体规划确定的耕地保有量有增无减，质量不下降；
三是充分发挥土地资源优势，大力实施土地开发整理，努力增加耕地面积，提高耕地质量，几年来，我们开发复垦整理土地16222.08亩，净增耕地面积9460亩，耕地保有量稳定在72.3万亩，为可持续发展奠定了雄厚的耕地资源。
四是建立执法四级网络体系，加大国土资源执法力度。建立和完善了村内信息源网络，乡镇、土办、企办网络，国土所网络和公检法、电力、工商等四级网络体系，四级网络同时运作，互相联动、形成合力。
六是实行严格的土地使用审查制度。把全县土地纳入统一的规划序列，在建设项目用地预审、建设用地审查报批过程中，依据土地利用总体规划、土地利用年度计划等严格审查，对选址是否符合土地利用总体规划、用地能否安排计划进行审核。对不符合土地利用总体规划、没有土地利用计划的用地报件一律不上报。
取得成绩的同时，我们仍然面临土地案件执法难、查处难、存量土地盘活难等问题，围绕节约集约用地，坚守耕地红线这一主题，我们在以后的工作中，还要从以下几方面努力：
一、通过积极持续的宣传切实增强我县人均资源量相对较少的资源国情意识，增强国土资源经济效益、社会效益和环境效益相统一的效益意识，增强节约资源、保护生态和可持续发展意识，增强节约集约用地的法律意识。
二、继续深入开展土地市场治理整顿，严肃查处土地违法违规行为，通过土地市场的深入治理整顿，特别是对少数严重违法用地案件的查处，使全社会共同树立节约集约用地的观念；严格各项土地管理，深入挖掘存量，调节余缺，整合建设用地资源，真正使有限的土地资源保障我县经济社会的可持续发展。
三、提高国土资源参与宏观调控的能力和水平，积极准确把握运用土地政策参与宏观调控的力度和时机，逐步学会运用土地政策为经济发展“加油门”或者“点刹车”，强化土地供应管理，进一步发挥国土资源在宏观调控中的作用。
关键词：土地增值问题与原因措施与对策
一、失地农民土地增值补偿的理论与法律依据
上世纪80年代中前期，宪法和民法通则对于农村集体所有土地都是禁止流转的。1988年的宪法修正案则有了新的规定，“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让”。这在立法上第一次明确了农村土地流转的合法地位。同年修订的土地管理法第二条也增加了“土地的使用权可以依法转让”的条文。
2003年3月1日起施行的农村土地承包法，以法律形式赋予了“农民长期而有保障的土地使用权”，其中第十六条规定，承包方享有3个方面的权利：依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品；承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿；法律、行政法规规定的其他权利。
与此相对应的是，承包方也要承担3个方面的义务：维护土地的农业用途，不得用于非农建设；依法保护和合理利用土地，不得给土地造成永久性损害；法律、行政法规规定的其他义务。
2007年10月1日起实施的物权法第一百二十八条规定：土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。
现在的问题是，政府部门利益驱动和强势地位，不但令公众难以从土地增值中获得收益（比如土地增值收益的大部分并没有被真正“用之于民”），农民也一再成为输家。在农地转非中，农民面临生活方式被打乱、原有财产被强行置换的困境，如果补偿也不彻底，无异于“二次被害”。有一点必须明确，弱者是最无力承受失败的人，如果弱者总是成为输家，政府就必须检讨。当下，由土地增值分配所导致的不公正、焦虑恐惧正在酝酿和累积，如果这种情绪得不到有效的矫正和释放，就会成为社会持续发展的不稳定因素。更重要的是，土地增值收益分配的不公也会成为经济增长的绊脚石。
二、现行法律制度对失地农民土地增值补偿的缺陷
（一）非农建设用地呈逐年上升状态，农用土地流失严重，失地农民数量上升
随着经济、社会的发展，因交通道路、水利、城中村改造等公共基础设施、各级种类经济开发区、工业园区等建设征用农村土地的规模越来越大，少地或失地的农民群体数量不断增加。
（二）征地补偿过程中农民权益受损
1、征地补偿标准不合理，征地补偿太低
根据有关资料，世界许多国家的补偿标准均以被征地时的土地市场价格为基础。而我国实际采用的补偿标准只有土地年产值的几倍，根本不能反映土地作为稀缺资源的价值，仅考虑了现有农业用途的收益权，而无视土地发展权。
2、征地补偿安置费分配混乱，缺乏法律依据
根据现行土地法律制度，征地补偿费一部分给农民，另一部分留归村集体使用。由于村民的补偿费和村集体的补偿费的比例缺乏明确的法律规定，这就导致部分地区大大增加了集体留用费的比例，而村集体的补偿费掌握在少数的基层干部手里，如遇有民主建设较差的乡村，加之缺乏必要的监督，损害农民利益的行为便司空见惯。实践中补偿款的分配问题成为村民与村委会、村党支部之间发生矛盾的一个重要导火索。
根据国研中心课题组的调查：“在目前‘合法的’房地产开发过程中，土地增值部分的收益分配，只有20―30%留在乡以下，其中，农民的补偿款仅占5%到10%；地方政府拿走土地增值的20―30%；开发商则拿走土地增值收益的大头，占40―50%”。
（三）农民土地增值收益被剥夺的原因分析
1、现行的法律制度忽视了被征地农民的发展权问题
2、失地农民的就业保障尚未形成有效的机制
当农民失去土地后，那些没有一技之长的农民就会变成无地、无职业、无收入的“三无”农民，成为矛盾纠纷多发的群体。因此，国家一直重视这一群体的就业保障，地方各级政府根据本地实际情况在此方面进行了探索和创新。
三、建立和完善失地农民的土地增值收益的社会保障机制
（一）尽快建立和完善失地农民的社会保障机制
一是提高最低生活保障的标准。前面已论及土地本身就承载着农民的社会保障功能和发展功能，根据现行法律规定，集体土地不能进入一级市场，就会导致高额的级差地租被各级政府获取。因此，政府有义务从级差地租中拿出一部分作为社会保障基金，以在保持失地农民现有生活水平不降低的基础上，再为失地农民提供发展基金。
二是实行积极的“就业保障”政策，解决失地农民的就业问题。相对于城市下岗职工和失业人员而言，失地农民更是就业的弱势群体，因为农民就业意识和就业行为与工业化、城市化的要求有一定距离。因此，要力争把城乡统筹就业纳入政府经济社会发展规划中，通盘考虑，完善就业服务措施，创造有利于失地农民就业的机制和环境。要制定公平的农民工就业政策，构建符合城乡统筹就业要求的就业管理制度。
三是建立多元模式保障机制。如城市郊区、经济发展水平较高的地方，可以走转换农民身份，推动失地农民市民化的模式；而偏远地方、仅由于国家基础设施用地造成失地的，要加大养老保险、最低生活保障的力度，同时增加贷款方面的资金扶持，走产业化发展道路。
（二）以体制创新为推动力，探索在大制度框架内解决失地农民的保障问题
农民土地权益保护之所以成为社会热点，说明现行框架不能有效解决这一问题，必须创新思路，探索新的解决路径。要在大制度框架内解决失地农民的保障问题，按照“以土地换保障”的战略要求进行制度创新，可以考虑以土地入股的方式解决失地农民的社会保障问题。允许土地入股，将农民纳入征地开发的利益共同体，有助于减少征地时的摩擦和冲突，降低行政成本。对于农民而言，允许农民土地入股，使长期受到忽视的土地中承载的农民发展权得以实现，有利于保护和增进农民的利益。
（三）通过立法明确和完善农民的土地权益，并通过程序设计加以保障
首先，明确集体土地所有权的主体，保证集体经济组织的每个成员都能参与对土地所有权的行使。防止目前一些地方的村干部不经村民讨论同意就任意处置集体土地的现象。其次，对集体土地和集体土地上的房屋征收制度进行较重大的改革，构建建设用地流通市场，即修改现行土地管理法第四十三条，明确农村土地转化成建设用地可以有两个途径：一是通过征收转化，这一途径仅用于公共利益；另一途径是通过市场交易，这一途径主要用于商业利益，但也可用于公共利益。第三，要提高对集体土地和集体土地上的房屋征收的补偿标准，应当参照《国有土地上房屋征收补偿条例》，较大幅度地提高对集体土地和集体土地上的房屋征收的补偿标准。
（四）尽快修改土地法，允许农村集体土地直接进入市场交易
对于农民，土地的意义不仅是一种不动产，而且还是一种特殊的保障形式。它至少可以为贫穷的农民提供食品、住房、就业、养老保障。因此，政府征用农地，就必须充分考虑社会保障来置换农民的土地保障。如果不具备提供社会保障机制条件，政府就不应该征地。
（五）修改土地法时应明确界定公共利益与商业用途
关键词：农地发展权；土地权利；农地征收；征收权；征收补偿
随着我国经济社会的高速发展，工业化、城镇化进程的加快，农地的非农化成为不可回避的问题。依据我国现行的土地法律法规，农村集体土地只有经征收为国家所有后方可在土地一级市场上转让。一方面，国家对土地一级市场的垄断为地方政府带来巨大的经济利益，在利益的驱使下，农村集体经济组织所有的土地被大规模征收；另一方面，被征地农民却没有得到足够补偿，国家与农民的冲突不断，成为农村社会不稳定的主要因素。笔者认为，建立解决此问题的长效机制，必须引入农地发展权，并以此为基础对我国农地征收立法予以全面检讨与完善。
一、农地发展权及其归属
第二种观点主张农地发展权归土地所有者所有，国家可以向农地所有者购买发展权或者允许农地发展权可以和其他普通商品一样在市场上自由交易，[5]类似美国模式。从农地发展权的权源来看，农地发展权曾经长期沉睡于农地所有权中，后为调整农地的动态利用利益从所有权中分离出来。从这个意义上讲，农地发展权应归属于农地所有权人，但是一种权利的设立需要考虑到一国国情，美国实行土地私有制，农地归属于农民个人所有，农地发展权从属于农地所有者，具有较大的便利。但是，依据我国《宪法》和《土地管理法》等规定，农村土地属于农村集体经济组织所有，因此依据该观点，农地发展权应归属于农民集体所有，但是，我国立法中农民集体经济组织的指向并不明确，乡（镇）集体经济组织、村集体经济组织和村内集体经济组织之间也没有清晰的界限，并且集体所有权主体缺乏人格化的代表，导致了集体所有权主体在事实上的虚置。在这种情况下，如果将农地发展权归属于农地所有权人所有，由于主体虚位，农地发展权实际上最后被少数利益集团把持，势必产生土地的粗放式经营、不可避免的权利寻租，并且使农民得不到足够的补偿。
二、农地发展权视角下的农地征收权限制
在严格区分公共利益用地和非公共利益用地的基础上，对于房地产开发和企业用地等经营性项目用地，应允许农地发展权流转，通过开发商与农民的谈判来实现农地的和平开发。在我国，土地利用规划中所有待开发的农地都享有农地发展权。通过设立农地发展权，可以在法律中规定，允许非基于公共利益的用地单位在平等协商的基础上，一并获得该土地的承包经营权和农地发展权。在政府部门按照土地利用规划批准待转用农地可以转用后，由建设用地者参照建设用地和农用地的市场差价，直接向拥有待转用农用地发展权的集体经济组织和农民购买农地发展权。建立农地发展权的流转机制，可以用市场来调节城市化进程对征地的占用，达到资源的最优化配置。这样做，将基于非公共利益征地中农地发展权的利益考虑进来，增加征地成本的同时增加了农民的收益，不仅遏制了城郊农地征用失控的趋势，并且保证了失地农民的正当利益。
2.农地征收权的程序限制。按照我国《土地管理法》及其实施条例的规定，我国征收土地的审批程序为：用地者提出申请，政府审查和批准，公告和登记，征地补偿。虽然《土地管理法》第48条也规定了征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农民集体经济组织和农民的意见，但主要还是强调行政主体征地权的行使，而忽视农地征收过程中有关监督作用的程序。由于农地发展权制度缺失及集体所有权主体缺失，农民不享有农地的增值收益，农民缺乏参与征地谈判的积极性，导致“权力寻租”泛滥。并且，对征地过程的全程管理和反馈机制没有建立，个别利益主体实际上是在没有任何监督的情况下与国家或用地单位进行谈判，而应受补偿的农民却不能以独立的权利主体身份参与到征地协商谈判中去。
“正义不仅要实现，而且要以看得见的方式实现。”在农地征收过程中，应确保征收过程的透明度，切实保证农民的知情权、参与权和救济权等程序性权利：知情权是指政府部门在征地报批前，应将拟征地的用途、位置、补偿标准以及安置办法等，书面告知被征收土地的每一个农户；参与权指农民有权参与拟征收土地赔偿标准的决策，有权要求政府部门组织听证等；救济权则是指当在征地过程中，农民合法权利遭到侵犯时，农民有权并且能够得到公平的裁决。因此，基于农地发展权的农地征收程序应当如下：（1）预先通告；（2）政府对被征收农地进行评估；（3）向被征收方送交评估报告并提出补偿金的初次要约，被征收方可以提出反要约；（4）召开公开的听证会说明征收行为的必要性和合理性，如果被征收方对政府的征收本身提出质疑，可以提前诉讼；（5）如果政府和被征收方在补偿数额上无法达成协议，则应交由法定的有资质的机构估价；（7）双方最后一次进行补偿金的平等协商；（8）如果双方不能达成一致，则按照法定机构的估价为准；（9）协议生效后，政府在一定期限内支付农地征收补偿金并取得被征收的土地。
三、农地发展权视角下的农地征收补偿
农地征收是私权利割让给公权利，引起土地产权永久性变化。为了公共利益的需要，国家公权力对私权利予以强制虽然是必要的，但是这种强制也必须建立在法律的约束和对私权利保护的基础上。农民享有农地发展权，在政府征收农地的过程中，农民享有独立的因农地转非农用地而形成的增值收益。国家因公共利益征收农地，必须向农民购买农地发展权或在补偿中增加农地发展权收益，并在此基础上建立农地征收补偿的法律制度。
1.农地征收补偿原则。虽然2004年修订的《宪法》第13条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”，但是并没有明确征地补偿的原则。这种制度的缺失导致在征地补偿中行政机关享有较大的自由裁量权，征收行为缺乏法律上的约束，征收标准的不确定性使公民的合法权益无法得到保证。因此要完善农地发展权的补偿制度，必须先确定征地的补偿原则。对征地的补偿原则，存在不同认识：完全补偿原则认为补偿不应该限于征收的客体，而且应该包括与该客体具有直接或间接关系的经济上和非经济上的利益；不完全补偿原则认为补偿应该基于公共利益而限于被征收财产的价值而不能延伸到难以量化的其他利益；相当补偿原则认为应该视情况分别采用完全补偿标准或者不完全补偿标准；生存权补偿原则则主要考虑到除了补偿被征收财产的价值以外还要给予被征收人必要的保证其基本生活的补偿。我们认为，我国法律对土地征收补偿的规定应该以完全补偿为原则，即除了对被征收土地本身具有的价值进行补偿外，还须补偿因转化土地用途而形成的农地发展权利益等，同时辅以生存权补偿原则，从而保障被征地农民的生活不低于最低水平。
四、结语
经历了30多年的历程，我国市场经济取得了巨大的成就，然而我国的法制建设却没有完全跟上经济发展的节奏，甚至在某些基础权利体系中仍然存在欠缺，不能很好地适应经济发展的要求。他山之石可以攻玉，农地发展权制度已被许多国家普遍接受，我国应当将农地发展权引入土地权利体系并赋予它在市场上自由转让的特性，使得农民在农地征收中增加补偿内容，同时提高政府征地的成本，从而通过市场的调节来限制非公共利益征地的数量，化解当前我国城市化进程中因农地征收而导致国家与农民间日益尖锐的矛盾，实现征地过程的法制化、合理化。
参考文献：
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[5]陈平.土地征用法律制度的完善[J].安徽大学学报（哲学社会科学版）,2004,(3).
关键词：
一、煤矿生产塌陷补偿的难度及压力
（一）企业的压力
（二）农民的要求
煤矿企业开采确实已经影响到农民承包地及房屋的安全，他们必须搬迁，否者不仅是影响煤矿企业的开采，他们的土地房屋安全也不能保障。在这种情况下，他们只能在经济上要求补偿，实践中他们经常在法律规定的补偿项目和标准之外，漫天要价，提出非常苛刻的补偿条件。
（一）补偿标准不合理
《土地管理法》规定的征收土地补偿费、安置补助费都是按照被征收土地前三年的平均年产值计算的，其补偿标准计算的基准是农地的年产值，很不科学。这种法定的征地补偿标准存在三个问题。一是法定的征地补偿标准游离于土地市场价格之外。二是法定的征地补偿标准较土地实际产出价值而言往往失真。三是法定的征地补偿标准无法解决土地增值分配的不合理问题。
（二）补偿收益主体不明确，补偿截留现象严重
（三）补偿方式单一，安置责任不明确
我国农村土地征收补偿方式只有金钱补偿和劳动力安置两种方式。由于劳动用工制度发生了很大的变化，许多企业难以胜任妥善安置劳动力的重任，因此许多地方均采取货币安置的方式。单纯的金钱补偿无法使失地农民真正安置就业。
（四）补偿程序不完善、欠缺司法救济
法律规定征地补偿方案由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门制定，补偿方案制定后才公告告知农民，对农民提出的意见只在确需修改的情况下才改动补偿方案，极大地限制了农民的参与权。另外，发生纠纷后，法院往往以征地补偿案件不属于民事案件为由不予受理，司法保护不能实现，现有的土地征收补偿法律法规没有规定对裁决不服的救济途径。
三、煤矿生产塌陷补偿的法律对策
（一）增强法律意识，维护各方权利
1、企业自身的法律意识
2、公平、公正维护农民利益
一是要换位思考、感同身受。农民土地被征，煤矿企业给予经济补偿，不简单的是一个经济问题。我们在征地搬迁的过程中必须要充分理解和体谅他们的思想感情，带着感情去工作，争取在感情上得到农民的理解和赞同。
二是要依法依规、合理补偿。目前我国对土地的补偿标准较低，这是不争的事实。但是，法定的标准又必须成为补偿的依据。所以说，在补偿问题上，依法是第一位的。另一方面，煤矿企业在补偿时，要充分考虑经济环境的变化，在依法的前提下，尽可能使补偿体现公平合理。
三是政府要强化对补偿的监督。要从制度机制创新入手，监督农村集体经济组织、煤矿企业按照程序及时足额将补偿款发放到农民手中，确保农民的利益不受损失。
（二）建立约束机制，实现双方共赢
1、企业要科学组织生产，减少损害
第一，要科学规划，关键是对煤矿企业的开采活动实施动态规划；第二，要规范开采，就是要严格按照开采区域、安全规程实施开采，严禁越界、越层开采；第三，要提高开采技术和加强土地复垦。要加大减沉开采技术的攻关力度，加大土地复垦技术的研究和土地复垦的资金投入。
2、补偿要求要合法合规、合理
对于被征地农民来讲，一方面要增强法律意识，运用法律手段解决补偿问题，对土地补偿不要期望值过高。要通过和平协商的形式主张权利，切忌单方采取过激行为。另一方面，要转变观念，增强自我发展能力。要充分利用政府和企业提供的各种条件，及时有效自我解决搬迁或失地后的生存和发展问题。
（三）强化立法，使煤矿生产塌陷补偿有法可依
1、要加强立法
2、要及时修订法律。
及时修订法律主要是对现行的土地补偿机制、补偿范围和补偿标准进行及时调整，要体现市场经济的特点，最终实现提高补偿费用的目的，确保农民利益不受到侵害。
关键词：低效用地再开发难题政策突破
为积极应对复杂严峻的经济形势，有效破解土地要素制约，2013年2月，国土资源部下发《关于开展城镇低效用地再开发试点指导意见的通知》（国土资发[2013]3号），确定包括浙江省在内的10个省份开展城镇低效用地再开发试点。2014年5月，浙江省政府印发《关于全面推进城镇低效用地再开发工作的意见》（浙政发[2014]20号），包括嘉兴市在内的低效用地再开发试点工作全面开展。
1基本概况
嘉兴市位于浙江省东北部、杭嘉湖平原腹地，与沪、杭、苏、甬等城市相距均不到一百公里，地理位置优越，素有“鱼米之乡、丝绸之府”的美誉。全市陆域面积3915平方公里，现有常住人口455.8万，下辖南湖、秀洲2个区，平湖、海宁、桐乡3个市，嘉善、海盐2个县，并有嘉兴经济技术开发区、嘉兴出口加工区、嘉善经济技术开发区、平湖经济技术开发区等4个国家级开发区。2013年，全市实现生产总值3147.66亿元，完成固定资产投资1910.15亿元，实现财政总收入517.49亿元。
嘉兴是典型的水网平原地区，全市农用地面积占陆域面积的60.78%。境域内无低丘缓坡，沿海滩涂极少，土地后备资源十分有限。在全市现有的166万亩建设用地中，城镇、村庄及工矿建设用地约为145万亩，占87%，而国有建设用地约为66万亩，占40%，其中约有10%土地为城镇低效用地。
2必要性
（1）土地开发利用强度逼近极限。改革开放30多年以来，嘉兴市经济社会持续快速增长，在经济社会高速发展的同时，也消耗了大量土地资源。全市城乡建设用地占国土面积比例为26.4%，列浙江省第一，已接近1/3的生态极限，而浙江全省建设用地占国土面积比例仅为11.7%，发达国家一般不超过15%，都市圈不超过25%。城镇和工业的快速扩张，造成农业空间和生态空间不断被挤占，土地后备资源开发潜力越来越小。
（2）土地供需矛盾依然突出。从嘉兴市目前发展阶段特征看，尚处于工业化、城镇化、信息化、农业现代化快速推进时期，土地资源的需求仍然十分旺盛。按照GDP增幅预测，每年需要建设用地3万亩以上，对照浙江省下达新增建设占用土地指标，平均每年只有1.3万亩，且有逐年递减趋势。因而土地供需矛盾将持续显现，开展城镇低效建设用地再开发、盘活存量土地将在保障发展中的作用更加突出。
（3）耕地占补平衡难度持续加大。自1997年以来，嘉兴市通过土地开发、整理、复垦和整治，累计垦造耕地40万余亩。目前，全市农地整理工程已基本完成，很难再由此新增耕地。而各地沿海可用滩涂大部分已实施了围垦造地，尚可进行滩涂围垦的区域已不多，且新围垦地块大部分以满足建设用地需求为主，今后耕地占补平衡难度进一步加大。
（4）土地利用效益整体不高。从嘉兴工业禀赋看，中小企业占比大，在3.4万家工业企业中，99.4%为中小微企业，而且传统产业比例高，纺织、丝绸、服装、化纤、化工等传统产业依然超过半壁江山，产业层次低、生产方式粗放显得较为突出。一是投资强度偏低。近三年，全市工业用地平均实际投资强度仅为184万元/亩，低于浙江省平均水平12个百分点；二是产出效率不高。根据工业企业绩效调查，嘉兴市工业用地亩均税收为9.64万元/亩，低于全省平均水平，有较大提升空间。
3存在困难及问题
2012年以来，嘉兴市全面启动以“两退两进”（退低进高、退二进三）为主要内容的低效用地再开发工作，在盘活存量，缓解土地要素制约方面，取得了初步成效。但囿于现行土地法律、法规的限制，在实施过程中，经常碰到一些问题和困惑，主要有以下几点。
（1）低效用地界定标准不明确。现行法律法规和政策均没有明确低效利用建设用地的标准，因而在具体工作中，锁定低效用地存在不确定性，尤其对于合法经营的企业，要其腾退土地显得“底气不足”。同时，对于“进高”项目，国家层面也没有明确统一标准，各地在执行中把握的标准也不一样，存在难于操作性。
（2）低效用地再开发政策不明朗。
①“退二进三”受到政策限制。在实施“两退两进”工作尤其是“退二进三”过程中，部分企业希望自我拆除建筑物重新建造，而按照目前土地法律法规，如要重新建造必须在拆除建筑物，处理好权属关系，达到净地后重新公开出让。一方面拆迁难度大、成本高、周期长，不确定性因素多；另一方面实行公开出让，原有企业主也不一定能竞得土地，因而直接影响两个主体积极性发挥。
②历史遗留用地处置没有突破。在“两退两进、三改一拆”等工作过程中，有的地块由于历史原因，存在违法用地现象，如按现行法律法规，实行一刀切处置，则程序繁琐、处理难度大，既影响低效用地再开发和“三改一拆”工作的顺利推进，又影响社会和谐稳定。
③“零星”建设用地改造有障碍。在实施低效用地再开发过程中，考虑到地块改造的整体性、统一性、协调性，需要把周边零星地块（边角地、夹心地、废弃地等）一并纳入改造。但按照现行法律、法规，“零星”土地需要单独办理供地手续，操作性和实用性较差。
4低效用地再开发政策突破
2013年2月28日，国土资源部下发《关于开展城镇低效用地再开发试点指导意见的通知》（国土资发[2013]3号），启动低效用地再开发试点工作。在政策有很大突破，主要体现在地类认定、供地方式、零星地块改造和收益分配上。
4.1破解了低效用地认定难题
城镇低效用地必须位于市、县（市、区）的中心城区及建制镇土地利用总体规划划定的城镇扩展边界内，且必须符合土地利用总体规划、城乡建设规划，产权清晰、权属无争议。主要包括以下几点。
（1）布局散乱的存量建设用地。包括需要纳入改造的城镇旧住宅区、旧厂矿和城中村；及在全国第二次土地调查中土地利用现状图或卫星影像图（或航片、正射影像图）为建设用地，属违法违章建筑拆除后空置土地。
（2）利用粗放的存量建设用地。建设用地利用及产出强度明显低于节约集约用地控制标准的土地；产业落后、企业经营困难需要退出的产业用地。
（3）用途不合理的存量建设用地。不符合产业发展政策导向要求，属于国家产业目录规定的禁止类、淘汰类产业用地；不符合安全生产和环保要求的用地；因城乡规划调整，需“退二进三”或用于城市基础设施、公共设施建设的产业用地。
4.2破解了历史遗留问题处理的难题
历史遗留违法用地因形成原因复杂，牵涉面广，处理起来需慎之又慎。低效用地再开发政策对这些历史遗留违法用地提出了分三个阶段处理的意见：一是用地行为发生在1986年12月31日之前的，由市、县人民政府国土资源和城乡规划行政主管部门出具符合土地利用总体规划、城镇规划的审核意见书，依照《确定土地所有权和使用权的若干规定》进行确权；二是用地行为发生在1987年1月1日至第二次土地调查（2009年12月31日前）之间的，已与农村集体经济组织或农户签订征地协议并进行补偿，迄今被征地农民无不同意见的，可按照土地管理法律法规和政策规定落实处理（处罚）后，按现行征地工作要求、补偿安置政策和土地利用现状办理用地报批手续；三是用地行为发生在2010年1月1日以后的，按照现行政策规定办理。
4.3破解了土地供应手续办理的难题
低效用地再开发政策明确：除经营性房地产开发项目、城市基础设施、公共设施等项目，须由政府主导实施收回、征收、收购储备后重新供地外，其他需要实施再开发的地块，允许以协议出让方式办理供地手续。实施“退二进三”的土地，建筑面积的30%可按幢、或层作为最小分割单元对外销售。该政策的实施，对破解“退二进三”过程中供地方式单一问题，推进产业结构调整，促进三产协调发展提供强有力的土地政策支持。
4.4破解了零星土地开发改造的难题
城镇低效用地再开发地块涉及“零星土地”（边角地、夹心地、插花地）等新增建设用地的，可以统一纳入再开发改造。除经营性房地产用地外，单宗用地面积不超过3亩且累计不超过再开发改造项目用地总面10%的“零星土地”，经批准可以和邻宗地一并集中再开发，并按照再开发地块的供地方式办理供地，大大简化了审批手续。
4.5破解了土地收益分配的难题
城镇低效用地再开发过程中，对通过征收农村集体建设用地实施旧住宅区、旧厂区、城中村改造的，土地出让纯收益可按不高于60%的比例，依照有关规定专项支持农村集体经济组织用于新农村建设；由政府收回、收购的存量建设用地，在依法补偿的基础上，市、县人民政府可以给予原土地权利人一定的奖励。由此，就兼顾了政府、企业和集体经济组织等不同主题的利益，调动各方的积极性，共同促进再开发地块的有效利用。
5结语
城镇低效用地再开发对加快转变土地利用方式、有效破解土地资源制约，着力优化国土空间布局、切实改善城乡环境面貌、全力促进经济转型升级有着重要意义。试点地区要认真把握时机，用足用好政策，建立完善有领导、有分工、有政策、有监督、有考核的“低效用地再开发”工作机制，强有力地全面推进，着力盘活存量建设用地，破解土地要素制约难题。
参考文献
[1]国土资源部.《关于开展城镇低效用地再开发试点指导意见的通知》（国土资发[2013]3号）[Z].