【摘要】美国对华“双反”合并调查案件中的重复征税问题，其根源在于反倾销调查中采用了非市场经济方法，以未受国内补贴影响的替代国价格计算被调查产品的正常价值，但同时又对国内补贴采取反补贴措施。根据美国的法律规定，反倾销、反补贴程序属于行政调查，不能适用美国《联邦行政程序法》的举证责任规则，因此，中方不承担证明中国产品存在重复征税的举证责任，而应由美国商务部独立地对重复征税问题作出完全的调查。《美国法典》第1677a(c)(1)(C)条并不排斥对国内补贴的重复征税进行价格调整，但未对国内补贴作出明确规定，属于法律空白。美国国际贸易法院对新充气工程机械轮胎案作出的两次司法审查判决，为中国产品摆脱重复征税提供了有力的司法支持。
【中文关键词】“双反”合并调查，重复征税，国内补贴，举证责任，司法审查
一、美国对华产品重复征税采用了不同于市场经济国家的发生机制
重复征税是“双反”合并调查案件中的特有问题。进口国调查机关对同一外国进口产品同时进行反倾销和反补贴调查，表面上看起来，反倾销与反补贴泾渭分明，两种调查各行其责，但倾销和补贴之间往往存在着紧密的内部联系。
在对中国产品进行“双反”合并调查以前，一般认为重复征税发生在出口补贴和倾销的重叠计算方面。比如外国商品在进口国市场表现出来的低价，既可能是外国出口企业以提高国内售价的方式压低出口价格，也可能是外国出口企业获得了本国政府的资助而降低出口价格，或者两种情况兼而有之，简言之，政府的出口补贴可以导致倾销。在后两种情况下，进口国调查机关计算出来的倾销幅度已包含了出口补贴的成分，据此征收的反倾销税当然涵盖了反补贴税所要抵消的出口补贴造成的不当竞争优势。在此基础上，如果调查机关在平行发起的反补贴调查中再对该外国产品征收反补贴税，就会产生重复征税问题，即对进口国的国内产业进行了重复救济。为了避免反倾销税和反补贴税同时计征产生的重复征税问题，《美国法典》第1677a(c)(1)(C)条要求美国商务部在被调查产品的美国价格上增加已征收的反补贴税，以抵消出口补贴。
针对中国产品的“双反”案件与美国此前发起的“双反”案件不同，其呈现出了新的特点：第一，美国调查机关摒弃了对非市场经济国家不适用反补贴税法的做法，在既缺乏宪法性依据，又缺失条约依据的情况下，[6]正式对原产于中国的产品适用反补贴税法。第二，美国商务部对中国产品采用了不同的调查标准。美国商务部对中国产品适用反补贴税法，事实上是把中国当作市场经济体；但在同时进行的反倾销调查中，则变换标准将中国视为非市场经济国家，采用生产要素方法以替代国价格计算被调查产品的倾销幅度，导致对中国产品征收的关税畸高。比如，在亚硝酸钠案中，中国所有的涉案企业面临190.74％反倾销税税率以及169.01％的反补贴税税率，两者叠加起来高达359%。[7]第三，美国商务部主要对中国政府提供的国内补贴发起调查，涉及到所得税收优惠、国有商业银行发放的贷款、增值税退税等国内补贴。
在对中国产品的反倾销调查中，美国商务部采用非市场经济方法计算被调查产品的倾销幅度，即按生产过程将这些产品分解为各个生产要素，再加上管理费用、利润及其他费用，然后以替代国价格确定各要素投入的价格来计算正常价值。因此，美国商务部是用未获补贴的替代国价格来确定中国产品的正常价值，而中国政府提供的国内补贴并没有反映在被调查产品的正常价值中，美国商务部据此计算出来的反倾销税已抵消了被调查产品中所含有的国内补贴。而此时美国商务部照旧对中国产品征收反补贴税。这样一来就发生了重复征税问题。与对市场经济国家产品重复征税的发生机制不同，美国商务部是对中国产品所获的国内补贴部分作了重复征税，其发生根源就是美国商务部在反倾销调查中使用的生产要素方法。
二、美国对华产品重复征税应由谁来承担举证责任
美国商务部拒绝在反倾销调查中对中国产品进行价格调整的一个主要理由是，中国政府和中国企业无法在事实上证明存在重复救济，因此，中方要承担未能举证的不利后果。而由谁承担重复征税的举证责任，必然要涉及到美国行政程序法中的证据规则以及“双反”案件的性质问题。
（一）“双反”案件与美国《联邦行政程序法》的举证责任规则
对行政程序中的举证责任作出详尽规定的是美国《联邦行政程序法》(APA)。美国《联邦行政程序法》将行政行为分为两大类：裁决和制定规章，而裁决程序又可分为正式裁决的程序和非正式裁决的程序。正式裁决程序按美国学者自己的话来说，很像法院无陪审团的民事审判程序。[8]在这种行政裁决中，行政机关作为法规或裁定的提议人负有举证责任，但举证责任并不限于行政机关，实际上，凡主张某种事实的人对该事实都负有举证责任。举证责任包括两层意思，即提出证据责任和说服责任。提出证据责任可以在双方当事人之间多次移转，首先由肯定某项事实的当事人提出证据，支持自己的主张，只要当事人所提供的证据具有表面的证明力量即可假定成立，这时，提供证据的责任移转于对方当事人。对方当事人提出反证，支持自己所主张的事实，证明他方当事人所提证据的错误，不能成立。如果对方当事人所提反证具有表面的证明力量，原来提供证据的人有义务继续提供证据，反驳对方当事人的证据。而说服责任是指当事人所提供的证据具有足够的证明力量，能够确定当事人所主张的事实。[9]
在涉及中国产品的系列“双反”案件中，美国申请方与中国应诉方作为利益对立的两方，对倾销与补贴行为提出了各自不同的主张，比如在新充气机械轮胎案中，中国应诉方以轮胎的原材料—橡胶为实例，主张美国商务部对应诉方不公平地惩罚了两次。美国申请方Bridgestone公司则从实体上反驳中方的观点，坚持美国商务部使用的非市场经济方法不会造成重复征税，认为中方的主张建立在一个错误的经济前提上，即补贴必然导致降低价格。美国商务部作为反倾销、反补贴的行政主管机关，扮演了准司法裁判者的角色，拒绝了中方的主张。它认定中国商务部及应诉各方未能证明重复征税的发生，因为中方未能提出任何数据表明由于国内补贴而获得的利益同等地降低了美国价格，假定国内补贴自动并同等地降低美国价格具有推测性。[10]在该案中，中方解释了重复征税发生的原理，完成了提出证据的责任；美国申请方则从实体上反驳、否定中方的证据，同样完成了提出证据的责任。美国商务部最后以中方未能完成说服责任，拒绝了中方的请求而使中方承担了不利后果。
从表面上看，美国商务部作出的行政裁定符合《行政程序法》的证据规则。但问题是，美国国会在1979年通过了《贸易协定法》，众议院第317号委员会报告指出，反倾销、反补贴程序是非正式的行政程序，属于非裁决性质，不需要遵守《联邦行政程序法》对行政程序的要求。[11]也就是说《联邦行政程序法》规定的证据规则，包括举证责任，不适用于反倾销、反补贴程序。
（二）反倾销、反补贴程序的性质及中方承担举证责任的不当性
反倾销、反补贴程序作为特殊的行政程序，其性质决定了所应适用的证据规则。如前所述，美国《联邦行政程序法》将行政程序分为裁决和制定规章两大类，行政裁决是指行政机关作出能够影响当事人权利和义务的具体决定的行为，具有司法性质，是对于现在或过去的事实，按照已经存在的法律进行调查，确认并强制履行其责任。制定规章具有立法性质，着眼于未来，制定新的规则，适用于管辖范围内的全体人或部分人。[12]然而，行政行为并不限于这两大类，在某种程度上，行政调查可视为在上述两类行政程序之外的一类行政行为，一般作为行政裁决和制定规章的辅助性程序而存在，但并不是行政裁决和制定规章本身。[13]
美国国内对于反倾销、反补贴究竟属于哪一种行政行为，还存在着行政调查和行政裁决之争。主流观点将反倾销、反补贴视为行政调查。比如国会确认《1930年关税法》第7章规定的反倾销程序属于调查性质，而非裁决。[14]国际贸易法院（CIT）同样指出，反倾销程序是行政调查，不属于行政裁决。[15]WilliamDavey和JohnJackson教授总体上认为，反倾销、反补贴就其性质而言，主要是行政调查，但是这些程序在某些方面类似于行政裁决。[16]第三种观点将反倾销、反补贴程序视为行政裁决。《美国对外关系法重述（第三版）》认为美国反补贴程序虽然名为“调查”，但具备司法程序的许多特质。这些程序并不由申请方控制，而是由外国一方与美国政府进行对抗。[17]
当然，在反倾销、反补贴程序中，除了美国商务部发挥的调查主导作用外，当事人也有义务配合行政机关提供相应的证据，但当事人的义务是有限的，比如申请方请求美国商务部发起反倾销、反补贴调查时，主张征收反补贴税、反倾销税的必要因素已经具备，对于这一主张，申请方只需提供“可合理获得”范围内的信息即可。[19]国际贸易法院曾明确指出，举证责任在行政调查程序与行政裁决程序中具有不同的含义，很明显，在行政裁决中，举证责任的承担者需要以更多的信息来满足举证责任的要求。[20]事实上，美国反倾销、反补贴法律并没有规定，当事方在美国商务部的调查当中需要承担举证责任，这显然是考虑到反倾销、反补贴程序的性质。简言之，美国商务部在反倾销、反补贴行政程序中，承担着独立查明案件事实的义务，其调查职能不能通过“举证责任”的分配由案件当事方取代。
在对华产品发起的“双反”调查中，美国商务部将重复征税的举证责任加诸于中方，这势必会产生以下问题：(1)欠缺法律依据。对于抵消反补贴税而调整出口价格问题，《美国法典》第1677a(c）条作出了实体规定，但并没有任何有关举证责任的程序性规定。在以往的实践中，对来自市场经济国家产品因出口补贴重复征税而进行价格调整，美国商务部根本没有要求被调查方承担举证责任。因此，美国商务部的裁定于法无据。(2)美国商务部放弃调查职守。中国产品遭受的重复征税在美国商务部看来是一个可能存在、有待调查的事实，本应由其依职权主动地调查、核实，但美国商务部完全依赖中方及申请方提供的证据，通过将举证责任分配给中方而试图使该问题不了了之，事实上等于让中方自己对该事实进行调查，完全与行政调查的性质背道而驰。
综合上述分析可见，在美国法下，反倾销、反补贴程序的性质为行政调查，美国商务部作为行政调查的主体，对中国企业、政府提出的中国产品出现重复征税的问题，应承担独立的调查义务，而不应以举证责任使中方当事人承受不利的法律后果。因此，在反倾销调查中，中方不必为证明重复征税存在而煞费苦心，只需要从美国商务部的调查义务以及举证责任负担方面来进行抗辩。
三、美国反倾销法是否排斥对国内补贴的重复征税进行价格调整
《美国法典》第1677a(c)(1)(C)条规定，在反倾销调查中，对出口价格和结构出口价格进行调整，应在出口价格或结构出口价格上增加反补贴税额。[21]这是美国商务部拒绝中国产品价格调整的另一个主要理由，其认为，美国反倾销法律仅仅要求对出口补贴作出抵消，而未规定对国内补贴进行价格调整，而且，立法也无意对国内补贴进行规定，因此，不能对该条作扩大解释，将价格调整延及国内补贴。
（一）《美国法典》第1677a(c)(1)(C)条蕴含的补贴“传递”理论
在铜版纸案件中，中国商务部公平贸易局认为，《美国法典》第1677a(c)(1)(C)条规定包含了一个补贴“传递”的假定，即被调查产品获得的出口补贴已反映在美国价格中。公平贸易局主张，在针对市场经济国家产品的案件中，也存在一个国内补贴“传递”的假定，正是这种相同的补贴“传递”假定，美国商务部才不对国内补贴进行价格调整，原因在于国内补贴同等地降低了国内价格和出口价格，而未提高倾销幅度。公平贸易局认为在对非市场经济国家产品的反倾销、反补贴调查程序中，应同样假定补贴“传递”。
美国商务部同意《美国法典》第1677a(c)(1)(C)条背后所隐含的“传递”理论，但否认国内补贴具有与出口补贴一样的传递性质。美国商务部指出，从国会立法的过程中看不出国内补贴作用于出口价格的假定，更不用说假定国内补贴同等地降低出口价格了，反倾销法不存在国内补贴自动并同等地降低出口价格的假定。在1979年立法过程中的参议院报告也表明，在国内补贴情形，不对美国价格进行调整是适当的。[22]中方与美国商务部的分歧在于，美国商务部人为地区分了国内补贴与出口补贴的不同，强调出口补贴与出口价格之间的关系是直接的，而国内补贴与出口价格之间的关系是间接的，要受诸多可变因素的影响。在对中国产品发起的“双反”合并调查中，美国商务部始终拒绝承认国内补贴自动并同等地降低出口价格这种假定。
出口补贴与国内补贴在性质上都属于补贴，前者是指以产品的出口为目标或基于产品出口到外国市场的事实给予的补贴，只给予出口产品；国内补贴是不以产品出口为目标的政府资助，根据美国《乌拉圭回合协定法案》，国内补贴包括给予特定生产商或产业的法律专向性补贴、基于一系列原则判定的事实专向性补贴、在一定情况下给予特定地区的补贴。[23]从经济学理论上讲，补贴能够降低出口商或出口生产商的成本，[24]从而使其能以较低价格对外出口或在国内市场销售。换言之，在同等的条件下，给予生产商货物和服务的补贴能够降低其生产成本，而生产商通常会对短期边际成本的减少作出反应，即降低产品价格。[25]很明显，无论是出口补贴还是国内补贴，均有降低市场价格的功用，两者的区别是，出口补贴一般仅影响出口价格，而国内补贴能够同时对出口价格和国内市场价格发生作用。
美国商务部仅仅承认出口补贴降低出口价格，而否认国内补贴能够同等地降低出口价格和国内市场价格，明显与一般的经济学理论相悖。根据美国商务部的观点，从出口补贴当中获益的生产商会降低出口价格，而因国内补贴受益的生产商则总是选择提高盈利的能力，不对价格作出改变。美国商务部无法解释为什么对于不同的补贴生产商会作出截然相反的选择。
美国商务部的观点是抛开一般经济学理论，以更高的标准来看待国内补贴与出口价格之间的关系。照此标准，即便是出口补贴也不必然会导致出口价格降低。比如，一个企业既生产出口产品，也生产内销产品，出口生产商不一定把接受到的出口补贴用于降低出口商品的价格，而可以将出口补贴平均分摊在内销和出口产品上，从而在国际市场和国内市场都占有一定的优势；。或者它干脆将出口补贴视为额外的收入，保持出口价格不变。因此，出口补贴降低出口价格是一个无法从事实上证明的命题，《美国法典》第1677a(c)(1)(C)条对出口补贴进行价格调整，仅是从经济学的一般理论出发，在法律上假定出口补贴降低出口价格。同理，从经济学的观点来看，国内补贴能够同等地降低出口价格和国内市场价格，反映在法律上也存在着一个“传递”的假定，《美国法典》第1677a(c)(1)(C)条未对国内补贴作出价格调整的规定，是因为在反倾销案件中，国内补贴反映在了美国价格和正常价值的计算中，从而相互抵消而无需额外地调整。#p#分页标题#e#
简言之，如果《美国法典》第1677a(c)(1)(C)条中关于出口补贴的传递理论是成立的，则国内补贴的传递也应当成立。法律未对国内补贴的价格调整作出规定，是因为对于市场经济国家产品上的国内补贴无需调整，而不是刻意忽略国内补贴问题。
（二）《美国法典》第1677a(c)(1)(C)条存在法律上的空白
就法律文本而言，《美国法典》第1677a(c)(1)(C)条仅对出口补贴作出规定，而未提及国内补贴。美国商务部认为，该条对国内补贴保持沉默，“暗示了不对国内补贴进行价格调整是适当的”，否则为什么“国会考虑到出口补贴所致的反补贴税，却不考虑对国内补贴征收的反补贴税这个明显的问题”？[27]换言之，国会不对国内补贴作出规定是有意为之，如果国会意图使美国商务部对国内补贴造成的重复征税作出价格调整，则会在法律中明确规定。
简言之,GATT第6条第5款以及《美国法典》第1677a(c)(1)(C)条规定并不排斥对国内补贴的重复征税进行价格调整，只是因为其植根的社会现实发生了重大的变化，已无法涵摄目前非市场经济体下的国内补贴这个新问题，从而留下了一个明显的法律空白。[29]美国商务部对《美国法典》第1677a(c)(1)(C)条的解释，显然有悖法律的公平和公正。
四、重复征税案件的新发展
对于“双反”案件中的重复征税问题，我国政府和企业的应诉态度是积极的，尽管一再受挫，但绝不轻言放弃。在多边救济方面，我国对环状焊接碳素钢管、某些新充气工程机械轮胎、薄壁矩形管和复合编织袋等4起案件中美国调查机关的不当做法，向美国提起了WTO争端解决机制下的磋商请求，其中一项磋商内容即为“美国主管机关对同一中国产品以非市场经济方法征收反倾销税，同时又征收反补贴税”造成重复征税,WTO于2008年9月22日正式立案，.2010年10月22日，专家组发布了专家组报告。专家组回避了中国产品之上是否存在重复计算的问题，而是从WTO《补贴与反补贴措施协定》与GATT条文分析入手，裁决美国对中国产品同时采用反倾销、反补贴措施的做法并未违反《补贴与反补贴措施协定》第19.4条、第19.3条、第32.1条、第12.1条和第12.8条，也未与GATT1994第10条及第1．1条相悖。[31]
与此同时，我国企业也充分利用了美国国内的救济渠道，2008年9月9日新充气工程机械轮胎案中的利益关系方美国GPX国际轮胎公司及强制应诉方河北兴茂轮胎有限公司不服美国商务部及美国国际贸易委员会的裁决，向国际贸易法院提起诉讼，2009年9月18日，国际贸易法院在重复征税问题上作出了有利于原告的判决。国际贸易法院首先确认了重复征税的可能性，对于重复征税的举证责任，法院认为“美国商务部不能将证明重复征税的举证责任分配给GPX公司，从而回避对非市场经济国家产品适用反补贴、反倾销方法产生的重要问题，因为任何被申请人都难以准确地对此作出证明”；对于《美国法典》第1677a(c)(1)(C)条的解释，国际贸易法院指出该条文之所以没有提及国内补贴的价格调整问题，是因为议会在对出口补贴价格调整进行立法时，尚没有考虑到国内补贴这个新问题。由此，国际贸易法院要求美国商务部作出选择：要么修改针对非市场经济国家产品的反倾销、反补贴救济方法，解决重复征税问题；要么放弃对中国出口产品征收反补贴税，从根子上杜绝重复征税的可能性。[32]
国际贸易法院的第一次判决直指美国商务部裁定的两大软肋：将重复征税的举证责任加诸中国企业以及对《美国法典》第1677a(c)(1)(C)条武断地作出否定国内补贴的狭义解释。法院并不否认美国商务部有权对中国产品适用反补贴税法，但存在一个前提，即先要解决对中国产品重复征税的问题。时隔近一年，法院的第二次判决明确了在美国商务部无法解决重复征税的情况下，不应再对中国产品征收反补贴税。显然，国际贸易法院的两次判决为中国产品摆脱重复征税提供了有力的司法支持，而且触及到了美国对中国产品不当适用反补贴税法的这个本源问题，为中国扭转美国对华产品“双反”调查这一不公平的做法提供了一个切入点。
五、结论
重复征税已然成为横亘在美国商务部面前的一个无法化解的棘手问题，清晰地显露了美国对中国产品“双反”合并调查的内在缺陷。追根溯源，重复征税的发生机制是美国在反倾销调查中将中国视为非市场经济国家，同时又在反补贴调查中对国内补贴再次征税。尽管WTO专家组裁决美国对中国产品采取的特殊的“双反”做法并未违反WTO规则，但在国内救济层面，重复征税的举证责任以及《美国法典》第1677a(c)(1)(C)条的解释是美国商务部不能回避的两大核心问题，也是我国企业在其他同类“双反”案件中需要紧紧抓住的抗辩点。根据国际贸易法院的最新判决，美国商务部需要修改自己的“双反”做法，对中国产品终止适用反补贴税法。但是，对中国产品适用反补贴税法是美国现阶段要求中国履行补贴义务的重要举措，属于美国调整对华贸易政策的法律工具，[36]重新回到单一的反倾销救济方法是美国商务部以及美国国内力量所不愿看到的结果。因此，新充气工程机械轮胎案对中国企业而言，仅是阶段性的胜利。