江苏省特种设备安全监督检验研究院冯光辉
2017.9
由于工作关系，笔者收集了与电梯检验关系密切的法规、规章、技术规范、标准等文件，分析了这些文件实施的现状与存在的问题，试图理清电梯检验工作所处的法规环境及可能导致的责任风险。
1、生产许可制度
序号
说明
1
国质检锅[2003]174号，机电类特种设备制造许可规则(试行)
电梯制造企业A、B、C分类及覆盖原则
2
国质检锅[2003]251号，机电类特种设备安装改造维修许可规则（试行）
电梯安装、改造、修理企业A、B、C分类及《电梯施工类别划分表》
3
质检锅函[2003]65号关于机电类特种设备安装改造维修资格许可工作有关事宜的通知
4
质检特便字[2005]5006号关于答复取得电梯安装维修许可跨省作有关事宜的函
5
TSGZ0004-2007特种设备制造、安装、改造、维修质量保证体系基本要求
6
TSGZ0005-2007特种设备制造、安装、改造、维修许可鉴定评审细则
有对试装的规定
7
8
质检特函[2011]60号关于答复在非注册地开展电梯维护保养业务有关事宜的函
9
质检特函[2013]2号关于加强电梯制造安装改造维修许可和型式试验工作的通知
分支机构许可方式
10
国质检特[2014]260号质检总局关于印发《电梯施工类别划分表》（修订版）的通知
该两《规则》发布试行至今已15年，随着社会的发展，在执行中产生了原规则未涉及的情况，因此后续又以文函形式补充了一些要求，例如跨省作业、分支机构许可等，对施工类别划分表也单独作了修订，这些都是以独立文件的形式发布，并未整合到原规则中，同时原规则中部分要求也被后续的法规要求取代，例如电梯品种名称和改造施工方式，使检验人员在对施工单位资质审核时极易造成疏忽。
《特种设备目录》（以下简称“《目录》”）2014年修订之后，电梯品种名称和涵盖范围变化很大，新《目录》实施后颁发的施工许可证上的允许施工品种以新的品种标注，与《规则》中的许可范围已经无法对应，使检验过程中对于施工单位资质的审核产生困难。例如2004年《目录》里的“乘客电梯”品种，包含了“防爆乘客电梯”，因此在当时的施工单位资质证上如果标有“乘客电梯”，即表示允许实施防爆电梯的施工作业，而2014年《目录》里的“曳引与强制驱动电梯”品种里不包含防爆电梯，在新《目录》实施后取得的施工资质证上，如果只标注“曳引与强制驱动电梯”，将表示不得实施防爆电梯的作业，这是新《目录》实施后带来的众多变化之一。
2、型式试验规则的发布、实施现状与问题
电梯型式试验规则（2004年征求意见稿）
质检特函[2004]39号
电梯型式试验规则（2012年稿）
TSGT7007-2016电梯型式试验规则
质检总局公告2016年第54号
质检特函[2016]27号质检总局特种设备局关于《电梯型式试验规则》(TSGT7007-2016)实施的意见
实施与过渡
型式试验规则（以下简称“《型规》”）定义了型式试验的范围、有效期、结论覆盖原则、影响结论的参数和配置变化，是电梯检验人员实施监督检验时核查主要部件和安全保护装置的型式试验证书或报告的重要依据。
很多检验人员对于如何根据型式试验证书来判定实物很迷茫，不清楚现场实物的哪些配置必须和型式试验证书配置一致，哪些配置可以变化及其变化方向。其实《型规》中，包括2017发布的新《型规》也都未曾说明型式试验证书与现场实物之间应该如何对应。几乎所有的型式试验证书上都有以下备注：
a、本证是对所明确覆盖范围内设备型式的确认，仅对样品本身的合格与否负责；
b、证书持有者有责任保证产品符合标准规定和保证产品与型式试验样品的一致性。
由于检验人员从未见过试验样品，因此在电梯检验中，仅核查型式试验证书已不足以确认实物的符合性，加上下表中新、旧《型规》的过渡实施，更使检验人员无所适从，给检验人员带来极大的责任风险。
日期
2016.06.30之前
2016.07.01-2017.12.31
2018.01.01之后
型式试验证书版本
2012稿
2012稿与TSGT7007-2016同时有效
TSGT7007-2016
表3：型式试验证书有效版本
自2004年发布《型式试验规则》的征求意见稿之后，至2016年才发布了正式版，期间多次改版，较多见的是依据《型式试验规则》2012稿颁发的型式试验证书。前几版型规基本没有超越制造标准的要求，而2016版型规在GB7588第1号修改单的基础上，提出了更多的要求，比如扶梯的断链保护、扶梯检修盖板的防护、电梯的旁路装置、IC卡系统要求等，体现了技术上的先进性，但由此产生了一个疑问，即型规能不能制约制造行为？尽管型规对例如断链保护、检修盖板的防护都作了性能要求，但型规中的主要参数和配置变化要求，以及适用范围里都没有对此提出要求，因此实际制造、安装的扶梯即使不具备这些保护，也并不影响整机型式试验结论，因此型规似乎并不能强制量产电梯添加这些功能。
3、电梯监督检验规则实施现状与问题
电梯监督检验规程（已废止）
国质检锅[2002]1号
自动扶梯监督检验规程（已废止）
国质检锅[2002]360号
杂物电梯监督检验规程（已废止）
国质检锅[2003]33号
液压电梯监督检验规程（已废止）
国质检锅[2002]358号
TSGT7001-2009电梯监督检验和定期检验规则—曳引与强制驱动电梯
总局公告2013年第191号第1次修改，总局公告2017年第44号第2次修改
TSGT7002-2011电梯监督检验和定期检验规则—消防员电梯
TSGT7003-2011电梯监督检验和定期检验规则—防爆电梯
TSGT7004-2012电梯监督检验和定期检验规则—液压电梯
TSGT7005-2012电梯监督检验和定期检验规则—自动扶梯与自动人行道
TSGT7006-2012电梯监督检验和定期检验规则—杂物电梯
11
质检办特函[2017]868号质检总局办公厅关于实施《电梯监督检验和定期检验规则》等6个安全技术规范第2号修改单若干问题的通知
12
国家电梯检验中心关于自动扶梯驱动站断链保护问题的答复
2004年
13
质检特便字[2007]第5003号关于三菱电机委托上海三菱负责的事宜-国家质监总局关于回复上海三菱请示报告的函
14
质检特函[2010]40号关于电梯限速器复位有关问题的回复
15
总局函[2011]106号关于进一步加强电梯监督检验和使用登记工作的通知
16
质检特便字[2012]5112号关于做好杂物电梯、防爆电梯型式试验和监督检验有关工作的通知
17
国梯质检函[2013]14号关于进口部件型式试验合格证时效性问题的说明--国家电梯质量监督检验中心
18
质检办特函[2017]996号质检总局办公厅关于既有住宅增设电梯项目中“浅底坑”电梯安全监察工作有关问题的函
表4：电梯检验有关文件
现行检规允许在实施检验时，由检验人员根据受检电梯所依据制造标准的不同，选择不同的检验项目和检验要求来实施检验。因此检验人员需了解并熟知各个不同时期的制造标准和检验规范，穿插于其中的实施和过渡要求极其复杂，每次修订之后的实施办法都不相同，修订次数越多，越杂乱无章。
检验日期
告知日期
2017.9.30之前
2017.10.1-2017.12.31
2018.1.1之后
旧检规
a.提交旧的整机型式证书，旧检规；
b.提交新的整机型式证书，新检规
-
新检规
表5：TSGT7001-2009第2号修改单安装监督检验实施意见
如果仔细揣摩检规的其他检验项目，就会发现尽管提出了检验要求以及检验方法，却同样都没有提出判定规则，法规溯源上更是毫无说明。一个检验项目的判定过程，理论上先要根据其制造时期对检验要求进行取舍，再判断其型式与安装的正确性，再根据其型式选择试验方法，最后试验其功能的有效性，每个步骤都可能需要依据不同时期的法规、标准等进行判断，这些判定规则在检验过程中应该是受控的，否则检验质量就无法保证。
4、电梯制造与安装标准实施现状与问题
GB7588-1987电梯制造与安装安全规范
已废止
GB7588-1995电梯制造与安装安全规范
GB7588-2003电梯制造与安装安全规范
质检特函[2004]29号关于电梯安装改造验收工作执行新版标准起始日期的通知
国标委[2015]23号关于批准发布GB7588-2003《电梯制造与安装安全规范》国家标准第1号修改单的公告
质检特函[2016]22号质检总局特种设备局关于GB7588-2003《电梯制造与安装安全规范》第1号修改单实施的意见
GB16899-1997自动扶梯和自动人行道制造与安装安全规范
GB16899-2012自动扶梯和自动人行道制造与安装安全规范
质检特函[2012]28号关于贯彻实施自动扶梯和自动人行道新版标准与检验规则有关事宜的通知
质检总局关于自动扶梯28号文问题的答复
JG135-2000杂物电梯
GB25194-2010杂物电梯制造与安装规范
JG5071-1996液压电梯
GB21240-2007液压电梯制造与安装规范
GB26465-2011消防电梯制造与安装安全规范
国家标准委2017年第7号公告改为推荐标准
GB31094-2014防爆电梯制造与安装安全规范
GB28621-2012安装于现有建筑物中的新电梯制造与安装安全规范
GB10058-1988，GB10059-1988，GB10060-1993
19
GB/T10058-2009电梯技术条件
20
GB/T10059-2009电梯试验方法
21
GB/T10060-2011电梯安装验收规范
22
GB50310-2002电梯工程施工质量验收规范
23
标准解释单
5、新技术、新材料、新工艺实施现状与问题
质检特函[2005]32号关于批复迅达电梯曳引机制动器安全等效性评价结果的函
质检特函[2007]14号关于蒂森克虏伯电梯6mm钢丝绳悬挂系统等效安全性评价意见的函
质检特函[2008]15号关于适用可变速系统方式电梯等效安全性评价意见的函
质检特函[2010]70号关于同意无机房电梯轿顶护栏安全等效评价结论的函
质检特函[2011]107号关于三菱采用SETS装置缩小底坑距离技术的回函
…
进入21世纪后，新技术、新工艺、新材料发展迅速，电梯行业不断出现了突破我国现行试验和检验的安全技术规范与强制性国家标准规定要求的电梯或者部件。我国现有的电梯安全规范与标准已不能适应这些新技术的快速发展，自2005年以后，国家特种设备安全监督局根据我国电梯的技术和市场的发展要求，参照了国际上先进的电梯安全管理模式，逐步完善了允许这些突破我国现行试验和检验的安全技术规范与强制性国家标准规定要求的电梯或者部件进入市场的审批程序，《特种设备安全法》第十六条给等效安全评价设立了法律依据，以期鼓励和支持企业开发新的产品投放市场。
除了上述笔者收集的确认函，至少还有下列项目已经通过了等效安全评价：
(1)、Aramid曳引绳及悬挂系统
(2)、Talon驱动系统
(3)、滚轮驱动无机房电梯
(4)、制动器与曳引轮不在同一侧的无齿曳引机
应该还有其它已经通过等效安全评价的项目。那么在电梯检验过程中，如何针对这些突破了标准、检规、型规的新技术、新材料实施检验工作？检规未提及，而质保体系需要先受控、编写作业指导书、审核发布，然后才能具体执行，那么哪个级别的机构部门有能力、有权力来处理这些呢？
新材料、新技术、新工艺的实施，一旦与现行技术规范的要求冲突，如何解决，却没有任何法规予以说明。
二、现行电梯安全技术监督制度存在的其他问题
1、电梯的安全监管存在法律空白
2015年5月的一天，11岁的壮壮（化名）和妈妈一起去百货商场。对购物没有兴趣的他，一个人在二楼扶梯上玩耍。越玩越“嗨”的他直接倒骑在电扶梯右边的扶手带上，一没注意跌到一楼受伤。众人发现后赶紧将他送到医院抢救，经诊断全身多处骨折，左髋关节功能丧失50%以上，已经构成九级残疾。壮壮的妈妈在事发后,将商场的经营和管理方星星公司（化名）告上了法院，认为该公司没有尽到安全保障义务，而星星公司则表示，在商场运营期间，他们保障着电梯设备的安全性，电梯的上下段均有警告和指示说明，已经尽到了安全保障义务，不应该承担责任。况且，壮壮已经11岁，应当知道电梯很危险不是玩耍的地方，他的家长没有尽到监护责任，出现意外应是家长的错。法院经过审理认为，星星公司管理的电扶梯扶手带与挡板间距稍大，约有10公分，所以对事件的发生有一定的过错。但是壮壮的妈妈作为监护人，未尽到监护责任，对该事件的发生有大部分过错。法院结合实际情况，认为星星公司宜承担20%的责任，而壮壮及其家人该承担80%的责任。
虽然质监总局发布了很多的特种设备技术规范，名义上具有比强制标准更高的位阶，但由于没有经过立法程序，形式和内容上也与法规有差别，因此这些同样也不能作为严格意义上的技术法规，在电梯监管过程中仅能起到技术指导作用。法律层面上有关电梯监管的只有3个，《特种设备质量与安全监察规定》、《特种设备安全监察条例》和《特种设备安全法》，尽管也发布过各种文件涉及电梯的监管，但在电梯的生产、经营、使用、施工、监督、检验检测等各个环节里，各人应遵守哪些规则、应承担哪些责任，除了现有几个法规的寥寥几句话，其他几乎都是空白的。
2、缺少隐患的定义
《特种设备事故报告和调查处理规定》（质检总局令2009年第115号）、《特种设备事故报告和调查处理导则》（TSG03-2015）对特种设备事故有定义和界定，《特种设备安全监察条例》（国务院令2009年第549号）把特种设备事故分为特别重大事故、重大事故、较大事故和一般事故。那么哪种隐患足以导致严重事故而需要上报？《特种设备现场安全监督检查规则》（质检总局2015年第5号公告）提出了需要检验机构报告的8个重大问题，也是仅有的明确需要报告的8个问题。尽管可以把这些重大问题理解为严重事故隐患的范畴，但除此之外的隐患是否严重，就只能留给检验人员自己把握了。无法判定隐患，就无法排除隐患。
3、同一个检验技术规范采用差异化的合格标准，无法反映真实的电梯安全状况
由于现行电梯技术规范的体制，尽管采用同一个检验规则，但对不同时期的电梯实施检验时却采用不同的检验要求。定期检验结论同为“合格”的在用电梯，其真实安全性能却并不相同。尽管不同时期的电梯满足了制造当时的安全要求，但是随着技术规范和标准的修订、技术的进步和安全要求的提高，在用电梯的安全性能水平是在不断下降的，如果同一个技术规范存在多种合格标准，不仅无法反映电梯的真实安全状态，其检验结论也将失去意义。
表7中用橙色块标注各版制造标准、用蓝色块标注各版检规的实施和废止的大致年份，从中可以看到标准和检规之间并没有规律的覆盖和协调关系，往往标准改版之后很久才出台新的检规。表8和表9整理了两个修改单的实施意见，意见很复杂，各地检验人员和电梯企业对此理解不一致，极易产生矛盾。
销售合同签订日期
销售合同交货期或实际交货期
2016.6.30之前
2016.7.1之后
2015.7.15之前
旧版
2015.7.16之后
合同有约定
依合同约定
新版
合同无约定
旧版或新版
表9：质检特函[2016]22号特设备局关于GB7588-2003《电梯制造与安装安全规范》第1号修改单实施和过渡的意见
监督检验
2017.9.30（含）之前
2018.1.1后
2017.9.30（含）前
提交旧的整机型式证书，旧检规
提交新的整机型式证书，新检规
改造、重大修理监督检验
2017.10.1后
型式试验
型式试验证书有效版本
（或之前版本）
1、试验执行TSGT7007-2016
2、检验时2012稿与TSGT7007-2016的证书同时有效
举例来说，有两部电梯，结构几乎相同，而且都没有设置防止轿厢意外移动保护装置，没有其他问题，一部为2017年生产的新电梯，检验结论为“不合格”，另一部电梯为2001年生产，其检验结论却可以为“合格”。结构和安全性能几乎相同的两部电梯，采用同一个检验规范实施检验，新电梯不合格，使用了16年的老旧电梯却能合格，这是很奇怪的，也是无法被使用者理解的。
4、型规、检规与强制性电梯标准之间缺乏明确的执行规则
电梯技术规范似乎有优先于电梯标准的位阶，因此常被理解为电梯检验仅需依据技术规范而无需再理会标准，因而架空了标准。但某些电梯标准具有强制性，这既是我国的特色，也说明这些强制性标准具有技术规范的属性，现行电梯技术规范与强制性的电梯标准之间缺少明确的关系规则，因此产生了很多争议问题。例如2012年发布的《安装于现有建筑物中的新电梯制造与安装安全规范》（GB28621-2012）对检规涉及的“底坑空间”项目提出了“浅底坑”做法，既便于施工，又不失安全性。如今老旧住宅加装电梯方兴未艾，如果单纯以现行电梯检规要求实施检验，则“浅底坑”做法将不被认可，因此检验就无法合格，该标准也就失去了意义。尽管该标准于2017年3月22日修订为推荐标准，但从实际情况出发，也不应完全忽略该标准中一些好的做法。
2017年6月批准的电梯检规第2号修改单依然没有采纳“浅底坑”的做法，但在其正式实施之前，总局又原则同意了北京市质量技术监督局关于做好北京市既有住宅增设电梯项目中“浅底坑”电梯安全监察工作的请示，并鼓励支持应用新技术。5年前已发布的强制标准中的技术，还被认为是新技术的应用，恰恰说明电梯技术规范本身在新技术的应用上亟待提高。
5、现行技术规范体系缺乏有效的持续改进机制
现行的有关电梯的技术规范，除了质检总局的征求意见、发布和不定期的修订，并没有其他诸如技术支持、反馈、解释的机制或渠道。尽管存在各种理解和执行上的争议，仅以一句“由质检总局负责解释”解决。对此，总局曾说明：
然而从2003年发布第一版电梯检规至今，几乎没有由总局发布的用于解释的文函，是否总局认为技术规范的执行并不存在普遍问题？广大从业人员除了在网上能私下交流一下，可以说找不到能代表技术规范的官方人员来聊聊技术问题，更谈不上提供技术支持和反馈，社会和技术在进步，技术规范却在原地踏步。
新技术、新材料、新方法的应用，从生产角度来看，是依从于生产企业的，不具备普遍性，因而不适合将其纳入标准。但从检验角度来看，新技术、新材料的应用极有可能影响检验结论的判定，同时任何一个检验机构或者检验人员都可能需要对采用了新技术、新材料的电梯实施检验，这就是一个普遍性问题，如果仅仅允许生产企业应用新技术，却并不将其纳入检验技术规范，将使检验人员无所适从。
6、电梯安全责任界定模糊，助长技术垄断
《特设法》中提出了两个要求，即电梯制造单位对电梯安全性能负责和电梯的维护保养单位应当对其维护保养的电梯的安全性能负责，看似不错，但电梯上应有哪些电梯安全性能并各应由谁来承担责任，就再也没有更具体的描述了，造成电梯在使用过程中双方对各自责任的互相推诿。众所周知，电梯的安全涉及安装、修理、改造、维护保养等各个环节，每个环节的施工过程都会对电梯的安全性能产生极大的影响，然而现有电梯法规对电梯各个施工环节中的电梯安全性能由谁负责却含糊其辞，仅简单地指定由制造单位来承担电梯全部生命周期内安全性能责任是不科学的。
三、结论和建议
1、将强制性标准经提炼并经立法程序转化为技术法规
鉴于司法适用的实际需要，应取消强制性标准和推荐性标准的划分，建立市场为主导的自愿性标准体系。现行强制性标准一方面须经提炼将其所约束的安全、健康、环境保护等方面的基本要求经过立法程序转化为技术法规，作为法律渊源，具有法源效力，成为法院可适用的审判依据，对司法实践亦具有积极意义；另一方面将其所涉及的其他内容如技术细节转化为自愿性标准。
2、建立技术法规的反馈、纠正、改善机制，使各种安全技术规范之间协调一致，形成周密、高效的监管体系
建立电梯安全监管体系的目的是发现和排除电梯安全使用过程中的隐患，现行电梯检验法规体制缺乏纠正、改善的机制，关联法规定义不统一、修订不同步、缺少定义或定义太宽泛，内容的空白、过高的要求、检验判定依据不明确、多重检验合格标准并存等现象造成检验人员对法规的理解和执行尺度的不统一，后果是安全监管的灰色领域越来越多，不仅滋生事故隐患，也是检验责任风险的高发地。容忍监管体系中灰色领域的存在，等同于默许事故隐患的存在。当我们在检查电梯是否存在隐患时，也应该回头自查监管体系的隐患所在。建设一个技术监管体系的重点不在于内容如何，重要的是具备不断改进的机制，这样才能使体系越来越完善，越来越强大。
3、对不同时期、不同状态的电梯给予不同层次的检验结论，真实反映在用电梯的安全状况。
在检验中存在着不同的合格标准，仅以“合格”与“不合格”作为检验结论，并不能反映电梯的真实状态。不管是使用者还是监管部门，其实更想了解的是电梯真实的安全状况。目前仅能以使用年限来猜测电梯的真实状况，这样不科学也不合理。如果能将检验结合评估，将结论分出等级，会更有实际意义和作用。