——中国共产党对国家制度和法律制度的百年探索概述
2021年是中国共产党百年华诞。我们党立志于中华民族千秋伟业,百年恰是风华正茂!
当今世界正在经历百年未有之大变局,国与国的竞争日趋激烈。这种竞争归根结底将是国家制度的竞争。我们党成立以来,围绕寻求建立“为中国人民谋幸福,为中华民族谋复兴”的国家制度不懈奋斗。新中国成立后,经过艰辛探索,逐步建立起了符合国情实际的国家制度和法律制度治理体系。70多年来,我们党领导人民创造了世所罕见的经济快速发展、社会长期稳定的奇迹,久经磨难的中华民族迎来了从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃,与当今世界一些国家动荡不安的乱局相比,我国发展呈现出“风景这边独好”的局面,其中一个很重要的原因就是我国国家制度和法律制度显现出的巨大优越性和强大生命力。
习近平总书记指出:中国特色社会主义国家制度和法律制度是在长期实践探索中形成的,是人类制度文明史上的伟大创造。它植根于中华民族5000多年文明史所积淀的深厚历史文化传统,吸收借鉴了人类制度文明有益成果,经过长期实践检验,是被实践证明了的科学制度体系,具有显著优势。中国特色社会主义进入新时代,我们要对党和国家事业的未来充满坚定信心,努力完成中华民族伟大复兴的奋斗目标,不断开创中国之治新境界,就必须了解党和国家的过去,就必须加强对党史、新中国史、改革开放史、社会主义发展史的学习,必须加强对中国特色社会主义国家制度和法律制度的理论研究,总结我国制度建设的成功实践,从中汲取历史经验,正确认识党情、国情、世情,充分认识我们已经走出的中国特色社会主义制度的成功之路,坚定沿着这条道路继续前进。
古往今来,“凡将立国,制度不可不察也,治法不可不慎也”。国家制度和法律制度是人类社会走向文明的重要标志。任何国家的制度构建,都离不开这个国家的历史传承和文化土壤。中国是世界上历史最悠久的国家之一。绵延5000多年可考的文明历史画卷,展现出独有的文明与国家制度体系。公元前1000多年形成的周礼、周制,“经国家、定社稷、序民人、利后嗣”,有效保证了周朝800年的“国祚绵长”;从春秋战国到秦朝统一,历经几百年建立起相对完善的封建制度,形成了“海内为郡县、法令由一统”的制度体系,以后无论王朝如何更替,国家治理的基本框架得以延续,成为一种“超稳定结构”,影响了中国2000多年的历史进程,正如毛泽东同志所说,“百代都行秦政法”。[参见中共中央宣传部理论局编:《中国制度面对面》,学习出版社、人民出版社2020年版,第9-10页。]在农业文明主导人类社会文明的历史长河中,中国的国家制度和法律制度建设长期走在世界前列,包括逐步形成的独具特色、影响至深的中华法系,为人类社会文明发展进步作出了卓越贡献。
16世纪以来,伴随着工业文明在西方的兴起和发展进步,资产阶级统治确立了。“资产阶级在它不到一百年的阶级统治中所创造的生产力,比过去一切世代创造的全部生产力还要多,还要大。”[[德]马克思、[德]恩格斯:《共产党宣言》,中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局译,人民出版社2018年版,第32页。]这时,中国还处在基于农业文明建立起来的国家制度和法律制度中,已经不能适应近代工业文明进步的脚步,开始逐渐落后。从1840年鸦片战争开始,由于西方列强的入侵,由于封建统治的腐败,中国逐步成为半殖民地半封建社会。为挽救民族危亡、实现民族振兴,中国人民和无数仁人志士孜孜不倦寻找着适合国情的新型国家政治制度模式。太平天国运动、洋务运动、戊戌变法、义和团运动、清末新政等都未能取得成功。1911年辛亥革命之后,中国尝试过君主立宪制、议会制、总统制等各种形式,各种政治势力及其代表人物纷纷登场,都没能找到正确的道路。中国依然是山河破碎、积贫积弱,列强依然在中国横行霸道、攫取利益,中国人民依然生活在苦难和屈辱之中。
1921年,中国共产党诞生了。浙江嘉兴南湖的红船上,中国共产党的一大会议通过了第一个纲领和第一个决议,旗帜鲜明地把实现社会主义、共产主义作为自己的奋斗目标,致力于建设人民当家作主的新社会,提出了关于未来国家制度的主张,并带领人民为之奋斗,义无反顾肩负起实现中华民族伟大复兴的历史使命。这是中华民族发展史上开天辟地的大事变,给灾难深重的中国人民带来了光明和希望,深刻改变了近代以后中华民族发展的方向和进程,深刻改变了中国人民和中华民族的前途和命运,深刻改变了世界发展的趋势和格局。
日转星移,初心如磐。回望我们党的百年历史,就是一部践行党的初心使命的历史,就是一部党与人民心连心、同呼吸、共命运的历史。
100年来,我们党坚持“不忘初心、牢记使命”,历尽千辛万苦、千难万险,矢志不渝,不懈奋斗,始终坚持人民利益高于一切,团结带领中国人民付出巨大牺牲,历经艰苦磨难,建立社会主义新中国,确立新型国家制度,实现人民当家作主,推进全面依法治国,创造人民美好生活,中国特色社会主义进入新时代,我国发展迈入新的历史方位。新时代改革开放具有许多新的内涵和特点,其中很重要的一点就是制度建设分量更重。党的十九届四中全会通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,系统总结了党领导国家制度和法律制度建设百年探索的成果,彰显了中国制度十三个方面的显著优势,提出了新时代推进国家制度和治理体系建设应当坚持和完善的十三项制度,擘画了中国之治的宏伟蓝图,反映了党对国家制度建设认识的不断深化,凸显了党对依法治国理政的“制度自觉”和“制度自信”,体现了以习近平同志为核心的党中央高瞻远瞩的战略眼光和强烈的历史担当,迎来了实现中华民族伟大复兴中国梦的光明前景。
100年来,我们党领导中国人民,经过艰苦卓绝努力、英勇不屈斗争,使积弱积贫、灾难深重的半殖民地半封建的旧中国获得解放独立,建立了社会主义新中国。中国共产党以科学社会主义理论为指导,以中华传统文明为底蕴,以中华民族共同体意识为支撑,适应社会主义革命、建设和改革开放的实践要求,建立并不断完善中国特色社会主义国家制度和法律制度,使中国特色社会主义不断走向新生和繁荣,创造了世所罕见的人间奇迹,使5000多年的中华制度文明在经历建立、发展、繁荣、衰落后实现凤凰涅槃,转型重生,焕发出新的生机和活力,显现出中国特色社会主义制度融通古今的强大历史伟力、实践伟力、理论伟力。
“自信人生二百年,会当水击三千里。”实践充分证明,中国特色社会主义国家制度和法律制度不是从天上掉下来的,不是谁拍脑袋臆想出来的,而是中国共产党带领中国人民经过从理论到实践的反复探索、历经艰苦磨难形成的,是从中华民族悠久历史中传承下来的,是从近代以来中国人民的深重苦难中求索出来的,是我们党在百年接续奋斗中创造出来的,具有深厚的历史渊源、丰富的实践内涵、科学的理论根据和广泛的现实基础。
“推翻历史三千载,自铸雄奇瑰丽词。”100年历尽艰辛矢志不移,100年革故鼎新改天换地,100年奋发图强百炼成钢。回望过往的奋斗路,眺望前方的奋进路,中国共产党领导国家制度和法律制度建设100年,不忘初心、牢记使命,艰苦奋斗、奠基立业,立足本国、放眼世界,上下求索、吹沙见金,海纳百川、兼收并蓄,固本培元、与时俱进,中国制度已成参天大树,根深枝茂,日趋成熟定型,书写了自古迄今人类制度文明史上最为雄奇瑰丽的新华章。这种保证亿万人民当家作主的新型国家制度,实现了党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,使中国特色社会主义制度成为具有显著优越性和强大生命力的制度,为实现中华民族伟大复兴提供了最好制度保障,为发展中国家走向现代化提供了全新选择,为人类更好探索建设社会主义制度贡献了中国智慧、中国方案。站在历史和未来的交汇点上,我们对中国制度的来之不易感慨万千,对中国制度的人民底色由衷赞叹,对中国制度的辉煌成就骄傲自豪,对中国制度的锦绣前程充满自信。
第一编·第四章
新民主主义革命时期
国家制度和法律制度建设的经验启示
“凡将立国,制度不可不察也。”整个新民主主义革命时期,我们党从最初建立根据地、开展局部执政时就充分认识到国家制度和法律制度的基础性作用,把制定宪法法律、通过制度实施治理、以革命的制度对付反革命的制度作为重要的建政原则,披荆斩棘、艰苦探索,在半殖民地半封建的农村开创性地建立起红色政权,高高举起新民主主义制度的旗帜,取得了一系列制度建设成果。
一、党高举马克思列宁主义伟大旗帜,第一次在中国大地上开始了不同于以往的人民民主制度的探索实践,开辟出马克思主义国家学说发展的东方道路、新的制度前景
二、坚持守正创新、与时俱进,以毛泽东同志为主要代表的中国共产党人开启了马克思主义中国化的伟大征程,提出并逐步建立了一整套符合中国具体实际的民主政治制度模式
三、坚持实践是检验真理的唯一标准,推动党对未来制度的设计从纲领走向实际、从书面走入实践,经过实践反复检验将制度建设的执政预演推向全国直至取得全面胜利
“我们不但善于破坏一个旧世界,我们还将善于建设一个新世界。”[毛泽东:《在中国共产党第七届中央委员会第二次全体会议上的报告》,载《毛泽东选集》(第4卷),人民出版社1991年版,第1439页。]建立一个真正属于人民的新世界,建立一个保证人民当家作主的人民民主专政国家,制度是基石,法律是骨干。新民主主义革命时期,军事斗争艰苦卓绝,制度建设历尽艰难,成果来之不易,经验无比宝贵。我们党正是通过加强制度建设、发挥制度优势,调动最广大人民群众的革命热情,团结一切可以团结的力量,不断巩固前线斗争的胜利成果,为一线斗争提供坚实的支撑,赢得了先进政权对反动制度的全面胜利、人民民主对独裁专制的全面胜利,为社会主义制度发展史提供了中国智慧和中国样本。
习近平总书记强调,要深刻认识红色政权来之不易,新中国来之不易,中国特色社会主义来之不易。我们党领导新民主主义制度建设的成果及其探索过程,是马克思列宁主义国家学说与中国革命实际相结合的生动实践,是我们党立足中国大地、传承中华制度文明、立志缔造新世界的丰硕成果,是无数革命先烈前仆后继、孜孜以求用鲜血和生命铸就的制度丰碑,充分展现出以毛泽东同志为代表的老一辈无产阶级革命家的雄才伟略、远见卓识,充分展现出中国人民期盼在中国共产党正确领导下独立自主走出一条自己的道路、在东方大国建成社会主义的坚强意志和革命热忱。基于对新民主主义国家制度和法律制度的探索和实践,我们党找到了建立新中国进而向社会主义发展的中国道路,全力构建出人民民主专政国家的崭新图景,成为建立完善、巩固发展社会主义制度的先声,并孕育出许多贯穿中国革命、建设和改革行之有效的国家制度和法律制度,开启了坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的现实路径,对于坚定中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信和文化自信具有深远的历史意义。
第二编·第四章
社会主义革命和建设时期
从新中国成立到改革开放前的这个历史时期,是我们党领导人民进行社会主义建设历史进程中承上启下的历史阶段,既有辉煌成就,也有曲折徘徊。在这个历史阶段,党领导人民构建国家制度和法律制度,特色十分鲜明,经验弥足珍贵。
一、在道路选择方面具有方向性,充分发挥“压舱石”和“稳定器”的重要作用
国家制度的选择,背后蕴含的是道路的抉择。新中国的成立,并不只是一个政权代替另一个政权,一种政治力量代替另一种政治力量,而是中华民族历史上前所未有的制度变革和道路抉择。新中国实现了民族独立、人民解放和国家统一,彻底改变了近代以后100多年来中国积贫积弱、受人欺凌的悲惨命运,从此中国人民成为国家主人,中华民族走上了实现伟大复兴的壮阔道路。但建设新中国面临方向问题:是建设一个社会主义国家,还是资本主义国家;是实现社会主义现代化,还是资本主义现代化。
一个国家选择什么样的社会制度来治国理政,是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的,是这个国家的人民最终选择的,关键还要看这种社会制度能否解决这个国家的历史课题和现实问题。我们党从成立起就把实现共产主义作为自己的纲领和奋斗目标。新中国成立前夕,党领导人民确立了社会主义制度这一具有顶层决定性、全局指导性的根本制度,从制度层面明确宣示了中国人民将举什么旗、走什么路。
一是政治制度。政治制度反映着一个国家社会制度的阶级本质。新中国成立前后,党团结带领人民制定《共同纲领》和1954年宪法,确立新中国的国体是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政;政体是实行民主集中制的人民代表大会制度;政党制度是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度;国家结构形式是统一的多民族国家和在单一制国家中的民族区域自治制度。这些制度,比较系统地构建了人民当家作主制度体系,使中国人民在历史上第一次成为国家真正的主人,可以通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济文化事业,管理社会事务。此外,建立健全党组制度、实行党管干部原则的干部人事制度、党对人民军队的绝对领导制度、纪检监察制度、党委领导下的厂长负责制等,通过关于增强党的团结的决议,全方位维护党中央权威和集中统一领导。
二是经济制度。经济基础决定上层建筑,所有制形式本质上反映着一个国家社会制度的性质。新中国成立后,党团结带领人民没收官僚资本,建立国营经济,使之成为整个社会经济的领导力量和共和国的主要物质基础;废除封建土地制度,从根本上铲除封建制度的根基,解放农村生产力;对个体农业、手工业和资本主义工商业进行社会主义改造,将农民、手工业者劳动群众个体所有的私有制转变成为劳动群众集体所有的公有制,将资本家所有制转变成为国家所有即全民所有的公有制,建立起以公有制为主要特征的社会主义经济制度。
三是思想文化制度。中国革命的胜利,是马克思主义在中国的胜利,是马克思主义基本原理同中国具体实际相结合的毛泽东思想的胜利。新中国成立后,党加强对宣传思想工作的领导,用马克思主义、毛泽东思想来武装全党、教育人民,通过一系列政策、法律和举措确立了马克思主义在国家政治生活和意识形态领域指导地位的思想文化制度。
社会主义政治制度、经济制度、思想文化制度的建立,全面确立了社会主义基本制度,实现了中国历史上最伟大、最深刻的社会变革,不仅巩固了民族独立和人民解放的成果,而且为当代中国的一切发展、进步创造了政治前提、奠定了制度基础。此后,无论面对的国际形势多么风云变幻,无论肩扛的发展任务多么艰巨繁重,即使是在“文化大革命”这样极端特殊的时期,党和国家事业都能通过自我调整不断取得新的胜利,根本原因就在于我国的根本制度——社会主义制度没有动摇。这也启示我们,面对前进道路上的风险挑战,必须始终保持战略定力和制度自信,充分发挥社会主义制度在关键时刻“压舱石”和“稳定器”的重要作用,确保国家和人民经受住各种困难和风险考验,始终沿着正确的方向前进。
二、在覆盖领域方面具有全面性,确保国家治理形成整体效应、取得总体效果
新中国成立后,中国共产党适应国际国内环境和新的历史使命的发展变化,团结带领人民,在治国理政的各项制度建设方面不断探索实践和改革创新,使国家治理制度体系不断丰富发展完善。
三、在实践发展方面具有探索性,寻找适合中国国情的制度模式
社会主义基本制度在我国建立后,如何在中国建设社会主义,是党面临的崭新课题。这一时期,党和国家以苏为鉴,探究求索,从主要依靠向苏联学习到更加强调独立自主,结合中国实际探索适合中国国情的道路,在一些方面取得了重要制度成果,也有一些探索发生严重失误。
同时,受复杂的冷战局势及苏联模式的影响,社会主义建设经验不足,党发动“大跃进”、人民公社化运动,一度脱离社会生产力实际发展水平,在生产资料所有制方面盲目追求“一大二公”,企业下放过快过猛,犯了过急过纯的错误。党内“左”的错误思想长期得不到纠正,民主集中制不能得到很好贯彻和执行,酿成“文化大革命”悲剧,党和国家事业发展遭受严重挫折。“文化大革命”期间,“公检法”被砸烂,法律制度受到冲击,教训极为深刻。这一历史教训,为党的十一届三中全会纠正错误,决定实行改革,提出保障人民民主、加强社会主义法制,提供了有益借鉴。这也启示我们,在中华民族伟大复兴的历史进程中,必须加强民主,始终注重制度建设,必须使民主制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变。
四、在历史经验方面具有传承性,发扬党在革命时期的优良传统和有益经验
毛泽东等中央领导同志早在领导中国人民进行新民主主义革命的伟大斗争中,就开始探索建立国家政权的各项制度,并在局部地区执政中积累了宝贵经验。新中国成立至改革开放前,党团结带领人民构建国家制度和法律制度,特别注意总结根据地时期党在局部地区执政的经验做法,并在建立国家政权、确立国家制度中自觉加以运用。
一是,新中国成立后确立的政治制度是长期革命实践和理论探索的产物。从第一次国内革命战争时期的罢工工人代表大会和农民协会到第二次国内革命战争时期的工农兵代表苏维埃,从抗日战争时期的“三三制”参议会到解放战争后期和建国初期各地普遍召开的各界人民代表会议等,都是我们党创造性地把马克思主义国家学说同中国的具体实际相结合,为实现人民民主而进行的实践。以毛泽东同志为代表的老一辈无产阶级革命家,对此进行了深刻总结,形成《新民主主义论》《论人民民主专政》《论联合政府》等重要论著,为新中国成立后实行人民代表大会制度奠定了理论基础。正如习近平总书记所总结的:“人民代表大会制度是近代以来中国人民在追求国家独立、民族解放和民主自由的斗争中探索和建立起来的。”
二是,新中国成立后的法制建设也不是从一张白纸上开始的,而是打上了革命根据地建设经验的深刻烙印。1949年2月,中共中央发布《关于废除国民党的六法全书与确定解放区的司法原则的指示》,彻底废除国民党的伪“法统”,同时也确定了新中国法制建设的渊源。董必武同志指出,国内革命时期,各根据地制定了许多政策法令,尽管形式上较为简单,而且不可避免带有地方性,但有力保障了革命事业的发展,还是我们现在人民民主法制的萌芽。革命根据地时期倡导的男女权利平等、法律面前人人平等、各民族平等,司法领域积极探索的“马锡五审判方式”、人民陪审制度等,均在新中国的法制建设中得到传承和发展。
三是,新中国成立后确立的经济制度特别是土地制度,是对革命根据地特别是解放区实践经验的总结和提升。抗日战争时期,为团结一切可团结的力量抗日,党实行地主减租减息、农民交租交息的土地政策。1947年党召开全国土地会议,制定《中国土地法大纲》,废除封建半封建剥削的土地制度,实行耕者有其田的土地制度,按农村人口平均分配土地。新中国成立后,党总结解放区土地改革的经验,颁布《中华人民共和国土地改革法》,推动在全国范围内基本完成土改,从根本上铲除了封建制度的根基,为我国逐步实现社会主义工业化扫清了障碍,为新中国的经济恢复发展与社会进步奠定了基础。
由此可见,新中国成立后构建的国家制度和法律制度,绝不是拍脑袋想出来的,更不是短期内闭门“造”出来的,很多都已在局部执政时期经过了探索和实践。也正因为制度建设的薪火相传,确保了这些重要制度受到人民群众的热烈拥护,展现出旺盛的生命力。这也启示我们,我国的国家制度和法律制度,不是“舶来品”“飞来峰”,而是党带领人民坚持独立自主、立足本国实际长期探索出来的;不是封闭僵化的,而是随着国际国内形势和经济社会发展,通过改革实现自我完善发展来的。
五、在制度设计方面具有前瞻性,为改革开放历史新时期的制度构建提供了宝贵源泉
新中国成立至改革开放前,党团结带领人民在一些重要的制度领域创造性地开展探索,有的已经形成比较系统的制度体系,有的虽没有系统化、规范化,但其中蕴含的政治智慧、思想火花和制度萌芽同样具有较强的前瞻性和启发性。这段历史时期的制度构建,为改革开放历史新时期的制度构建提供了宝贵源泉。
一是,1954年宪法奠定了新中国的制度根基,是现行宪法的“源头”。习近平总书记指出,现行宪法是在继承1949年《共同纲领》和1954年宪法基本精神和主要内容的基础上制定的。1954年宪法是党领导人民制定的新中国社会主义宪法,为巩固社会主义政权和进行社会主义建设发挥了重要保障和推动作用,也为改革开放新时期我国现行宪法的制定和完善奠定了基础。这部宪法用根本法形式把两项原则固定下来:第一项是人民民主原则,实行人民当家作主,不搞资产阶级民主;第二项是社会主义原则,走社会主义道路,不走资本主义道路。据此,宪法确立了国体、政体,明确了民主集中制原则,国家主席地位和职权,国家权力划分原则、央地关系基本原则、民族平等原则、“中华人民共和国公民在法律上一律平等”原则,规定了公民的权利和义务。这些原则和内容,是新中国的“立国之本”,任何时候都不能动摇。
第三编·第四章
改革开放和社会主义现代化建设新时期
从1978年到2012年,在党中央的坚强领导下,我国锐意推进经济体制、政治体制、文化体制、社会体制以及其他各方面体制改革,不断形成和发展符合当代中国国情、充满生机活力的国家制度、法律制度,为我国经济繁荣发展、社会和谐稳定提供了有力制度保障。通过对34年来党领导国家制度和法律制度建设的理论和实践探索进行梳理和分析,我们深深感受到国家制度和法律制度建设成就来之不易,经验弥足珍贵,得到许多宝贵的启示。
一、制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性
中国共产党始终注重制度建设。不论是在新民主主义革命时期,还是在社会主义革命和建设时期,我们党都把制度建设放在重要位置,强调体制、机制和规程、法令的约束力,这是我们党的优良传统和成功经验。早在新民主主义革命时期和新中国成立初期,我们党就领导对国家制度和法律制度建设进行了实践和探索。但是,由于我们对制度建设极端重要性的认识还不深,还没有把它提到根本性、全局性的地位来看待,加上受不同时期特定历史环境的影响,我国的国家制度和法律制度建设在取得重要成绩的同时,也历经坎坷和曲折,特别是“文化大革命”期间,党和国家的许多重要制度遭到严重践踏和破坏,没能发挥应有的作用。这一教训是极其深刻的。
第二代中央领导集体的其他成员也十分强调制度建设在国家治理中的作用。叶剑英同志针对“文化大革命”鲜明指出:“林彪、‘四人帮’从反面给了我们血的教训,使我们懂得,一个国家非有法律和制度不可。这种法律和制度要有稳定性、连续性。它们是人民制定的,代表社会主义和无产阶级专政的最高利益,一定要具有极大的权威,只有经过法律程序才能修改,而不能以任何领导人个人的意志为转移。”[《叶剑英选集》,人民出版社1996年版,第499页。]陈云同志指出:“关于民主制度、民主生活很不够是‘文化大革命’得以发生的重要原因之一,这个问题实际上应该说,党内民主集中制没有了,集体领导没有了,这是‘文化大革命’发生的一个根本原因。”[《陈云文选》(第3卷),人民出版社1995年版,第274页。]胡耀邦同志指出:“和个人的思想、品质、作风比起来,制度问题是一个重要的客观原因。”[《胡耀邦文选》,人民出版社2015年版,第212页。]这些讲话都强调了制度建设的重要性,强调制度要有权威,要有稳定性,要经过严格的程序才能修改。1987年,党的十三大首次明确提出“加强党的制度建设”这一重大命题,要求“在党的建设上走出一条不搞政治运动,而靠改革和制度建设的新路子”。
以江泽民同志为核心的党的第三代中央领导集体和以胡锦涛同志为总书记的党中央也十分重视、强调制度的根本性、全局性、稳定性和长期性作用。在1994年9月召开的党的十四届四中全会上,江泽民同志指出:“注重制度建设,是这次全会决定的一个重要指导思想。”“我们要全面规划、精心设计,在民主集中制、基层党组织建设、干部的培养选拔等方面进一步建立科学的规章制度,形成适应新的历史时期所要求的新机制新规范。”[《江泽民文选》(第1卷),人民出版社2006年版,第410页。]1997年9月,党的十五大明确提出要实行依法治国,逐步实现社会主义民主的制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人看法和注意力的改变而改变;并且明确提出了到2010年形成有中国特色社会主义法律体系的目标任务。2001年7月1日,在庆祝中国共产党成立80周年大会上的讲话中,江泽民同志提出了制度体系的概念,他指出:“制度建设更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。要进一步完善民主集中制的各项制度,进一步完善党的领导制度和工作机制,从制度体系上保证民主集中制的正确执行。”[《江泽民文选》(第3卷),人民出版社2006年版,第288页。]
从1978年到2012年,正是因为我们党十分重视制度建设在治国理政中的重要作用,将制度上升到根本性、全局性、稳定性、长期性的高度,从而有力推进了社会主义制度不断自我完善和发展,在经济、政治、文化、社会等各个领域形成一整套符合我国国情、顺应时代潮流的相互衔接、相互联系的制度体系,我国的国家制度和法律制度建设由此取得辉煌成绩,极大地推动解放和发展社会生产力,推动经济社会全面发展,维护和促进社会公平正义以及民族团结、社会稳定和国家统一,为党和国家兴旺发达、长治久安提供坚实的制度保障。
二、制度的形成和发展完善,是人们在经济社会发展内生演化的基础上发挥主观能动性把握规律构建推动的
习近平总书记指出:“各国国情不同,每个国家的政治制度都是独特的,都是由这个国家的人民决定的,都是在这个国家历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、逐渐改进、内生性演化的结果。”[《习近平谈治国理政》(第2卷),外文出版社2017年版,第286页。]这一重要论述深刻揭示了制度的内生演化与自觉建构相统一的特点,是主客观等多种因素相互作用形成和发展的。历史发展有其规律性,但人在其中不是完全消极被动的,只要把握住历史发展大势,抓住历史变革时机,奋发有为,锐意进取,就能更好地把握历史规律,建立起充满活力、富有效率、更加包容、促进发展的体制机制,为人类社会更好前进提供坚实稳定的制度保障。中国特色社会主义制度承载着党和人民对制度的理性思考,凝结着党和人民的智慧,是党领导人民坚持以马克思主义为指导,在革命、建设和改革的长期实践探索中形成发展的,是在深刻认知、分析和把握制度形成、发展、变迁的规律,依据我国历史文化、社会性质、经济发展水平,反复选择、实践、比较后自主建构并形成新的事实再次内生演化的成果,注重了历史和现实、理论和实践、形式和内容有机统一,具有深刻的历史逻辑、理论逻辑、实践逻辑。
在我们积极发挥主观能动性自觉设计、建构、发展制度的时候,要清醒认识到制度的内生性演化特征决定了人们在建构制度时必须遵循制度形成和演变的客观规律,不能在客观条件不成熟时,脱离实际拔苗助长。马克思指出:“立法者应该把自己看做一个自然科学家。他不是在制造法律,不是在发明法律,而仅仅是在表述法律,他把精神关系的内在规律表现在有意识的现行法律之中。”[《马克思恩格斯全集》(第1卷),人民出版社1956年版,第183页。]该论述阐明了人们只能利用规律推动社会发展,而不能超越规律办事。制度建构者的主要任务是放在对精神关系的内在规律的认知和把握上,制定出良善的制度和法律。毛泽东同志1954年主持起草新中国第一部宪法时就说过:“搞宪法是搞科学。”[《毛泽东文集》(第6卷),人民出版社1999年版,第330页。]制度建设也必须坚持科学的态度,使我们的思想和行动符合客观实际,符合社会主义初级阶段的国情和时代发展的要求。这要求我们坚持解放思想、实事求是、与时俱进的思想方法和工作方法,努力推动制度建设更好地体现时代性、把握规律性、富于创造性。
解放思想是发展中国特色社会主义的一大法宝。改革开放以来党和国家制度建设取得的重要成就,正是我们牢牢把握社会主义初级阶段这个最大国情,牢牢立足社会主义初级阶段这个最大实际,勇于解放思想、破除种种不合时宜的条条框框的束缚推动形成的。家庭联产承包责任制的确立,私营经济和外资经济的发展,社会主义市场经济体制目标的设定等,都是得益于思想解放的推动。实践没有止境,创新也没有止境。我们要突破前人,后人也必然会突破我们。这是社会前进的必然规律。一定要适应实践的发展,以实践来检验一切,自觉地把思想认识从那些不合时宜的观念、做法和体制的束缚中解放出来,从对马克思主义的错误的和教条式的理解中解放出来,从主观主义和形而上学的桎梏中解放出来。
三、推动制度执行力不断提高,是推进制度建设的关键
制度的生命在于执行。再好的制度,如果不抓落实,只是写在纸上、贴在墙上、锁在抽屉里,就会形同虚设,其效果也会大打折扣。习近平总书记指出:“我们的制度不少,可以说基本形成,但不要让它们形同虚设,成为‘稻草人’,形成‘破窗效应’。很多情况没有监督,违反了也没有任何处理。这样搞,谁会把制度当回事呢我们党的制度是从党章开始的,学习党章学了半天,最后还是视而不见、听而不闻,这不行!我们的制度有些还不够健全,已经有的铁笼子门没关上,没上锁。或者栅栏太宽了,或者栅栏是用麻秆做的,那也不行。现有制度都没执行好,再搞新的制度,可以预言也会是白搭。所以,我说一分部署还要九分落实。制定制度很重要,更重要的是抓落实,九分气力要花在这上面。”[中共中央纪律检查委员会、中共中央文献研究室编:《习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编》,中央文献出版社、中国方正出版社2015年版,第128-129页。]
抓好制度执行,既是制度建设的基本要求,也是检验制度建设成效的重要标准。
一是,要树立并强化制度意识,维护制度权威。习近平总书记多次引用卢梭的名言,“一切法律中最重要的法律,既不是刻在大理石上,也不是刻在铜表上,而是铭刻在公民的内心里”[[法]卢梭:《社会契约论》,何兆武译,商务印书馆1980年版,第73页。],强调法律要发挥作用,需要全社会信仰法律。如果广大党员、干部没有牢固树立制度意识,不能自觉遵守和维护制度,再多再好的制度最终也只能是摆设。制度和法律不能仅仅停留在条文的制定和颁布上,要内化于心,外化于行,要切实增强按制度办事、依法办事意识,自觉维护制度的刚性约束力,坚决防止制度成为“稻草人”“橡皮筋”,努力营造人人维护制度、执行制度的良好社会氛围。
二是,要抓住“关键少数”,领导干部要带头维护制度权威,做制度执行的表率。法律和制度约束的重点是权力运行,而掌握和行使权力的主要是领导干部。权力意味着责任,责任意味着担当,领导干部不仅是制度建设的组织者,更是制度执行的排头兵。作为国家治理体系中的“关键少数”,领导干部要带头学习制度、严格执行制度、自觉维护制度。领导干部以身作则,率先垂范,方能为普通党员和干部上行下效立标杆、树旗帜,方能引领全社会增强制度意识,自觉维护制度权威。要坚持制度面前人人平等、执行制度没有例外,不留“暗门”、不开“天窗”,防止“破窗效应”。改革开放初,陈云同志发现出现“有令不行,有禁不止”现象的一个重要原因,就在于党内纪律执行过程中存在特殊化现象,对部分领导干部的违法乱纪行为,执纪部门不敢管、不作为,顾虑这、顾虑那,从轻处罚、宽大处理,以致其他党员干部跟着心存侥幸。为此他专门强调:“无论是谁违反党纪、政纪,都要坚决按党纪、政纪处理;违反法律的,要建议依法处理。各级纪委必须按此原则办事,否则就是失职。”“不加强思想政治工作,不严格执行党纪、政纪,党风、社会风气无法根本好转。”[《陈云文选》(第3卷),人民出版社1995年版,第356页。]
三是,健全制度执行的监督机制,加强对制度执行的监督。严格监督是保证制度不折不扣贯彻执行的关键。邓小平同志指出:“对各级干部的职权范围和政治、生活待遇,要制定各种条例,最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查。”[《邓小平文选》(第2卷),人民出版社1994年版,第332页。]每项制度都要明确监督执行的责任部门,使制度执行的监督责任无可推卸。要健全权威高效的制度执行机制,明确各项制度执行的主体责任、监督责任、领导责任,层层压实制度执行责任,形成制度执行强大推动力。要把监督检查、目标考核、责任追究有机结合起来,灵活运用日常督查和专项检查等方式及时发现和解决问题,坚持有责必问、问责必严,坚决纠正有令不行、有禁不止现象。要健全群众监督制度,让群众和党员监督干部,特别是领导干部。对把制度当摆设、破坏制度、违法违规违纪的,人民就有权依法进行检举、控告、弹劾、撤换、罢免,执纪执法部门就要严肃查处,确保各项制度落地生根,真正让铁规发力、让禁令生威。
第四编·第三章
2012年党的十八大以来
党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央,高度重视国家制度和治理体系建设,强调“坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端,构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,使各方面制度更加成熟更加定型”。这一时期,党领导人民统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局,不断推进中国特色社会主义制度体系的完善和发展,既激活了改革发展动力,也增强了群众的获得感安全感,国家制度和法律制度的创新实践呈现出鲜明的时代特点。
一、坚持党的集中统一领导为制度建设的统领
二、坚持全面深化改革为制度建设的目标
改革开放是当代中国发展进步的活力之源,是党和人民事业大踏步赶上时代的重要法宝。习近平总书记指出:“改革开放是决定当代中国命运的关键一招,也是决定实现‘两个一百年’奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的关键一招。”坚持和完善中国特色社会主义制度,必须坚持全面深化改革,不断在制度建设和创新方面迈出新步伐,不断促进生产关系和生产力、上层建筑和经济基础相适应,促进经济社会各个领域、各个方面、各个环节相协调,不断推进国家治理体系和治理能力现代化。
进入新时代,我们党高度重视加强改革的顶层设计和总体规划,在更高起点、更高层次、更高目标上推进全面深化改革。党的十八届三中全会作出了关于全面深化改革若干重大问题的决定,提出了全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化,明确了改革的思路和方案,提出了336项重大改革举措,充分体现了我们党以制度建设为统领推进改革的决心和信心。党的十九届四中全会总结党的十八大以来全面深化改革和制度建设的理论创新、实践创新成果,作出了关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定,进一步明确全面深化改革的目标任务,为实现党的十九大提出的“两个一百年”奋斗目标作出具体部署。党的十九届五中全会明确提出“十四五”时期要加强国家治理体系和治理能力现代化建设,破除制约高质量发展、高品质生活的体制机制障碍,强化有利于提高资源配置效率、有利于调动全社会积极性的重大改革开放举措,持续增强发展动力和活力,从而使制度优势更好转化为治理效能,体现了我们党以制度建设推进深化改革的自信。
同时,党中央建立健全全面深化改革领导体制。党的十八届三中全会后,成立中央全面深化改革领导小组,负责改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实,形成了党对改革工作集中统一领导的决策体制机制。党的十九届三中全会充分把握新形势下改革开放的时代性、体系性、全局性特点,适应改革工作面临的新任务新要求,将中央全面深化改革领导小组改为中央全面深化改革委员会,进一步加强党对全面深化改革工作的领导,完善科学领导和决策、有效管理和执行的体制机制。
习近平总书记亲自担任中央全面深化改革领导小组组长和委员会主任,运筹帷幄,总揽全局,亲力亲为谋划领导改革工作。坚持统筹国内国际两个大局,准确把握经济社会发展形势的变化,根据我国经济社会发展进入新阶段的时代特征,因势利导、驭势而为,不失时机谋划部署一系列重大改革举措,提出新发展理念的现代化建设指导原则,明确构建新发展格局的经济建设路径选择,为着力破除制约发展的体制机制障碍、推进高质量发展提供了理论指导。我们坚持以制度推进改革,通过改革完善制度,改革呈现全面发力、多点突破、蹄疾步稳、纵深推进的生动局面,经济、政治、文化、社会、生态文明、国防和军队、党的建设等重要领域和关键环节改革取得突破性进展,主要领域改革主体框架基本确立,中国特色社会主义制度更加完善,国家治理体系和治理能力现代化水平明显提高。
三、坚持依法治国为制度建设的抓手
法治是国家治理体系和治理能力的重要依托,法治体系是国家治理体系的骨干工程。全面依法治国,是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障,是国家治理领域一场广泛而深刻的革命,是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。只有全面依法治国才能有效保障国家治理体系的系统性、规范性、协调性,才能最大限度凝聚社会共识、推动经济持续健康发展、维护社会和谐稳定、实现社会公平正义。
党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央站在关系党和国家前途命运、长治久安的战略全局高度谋划法治,以前所未有的广度和深度践行法治,把法治作为治国理政的基本方式,将全面依法治国纳入“四个全面”战略布局加以推进,法治建设取得新的重大成就。党的十八届四中全会作出关于全面推进依法治国的决定,开启全面推进依法治国新阶段。我们坚持走中国特色社会主义法治道路,坚持以中国特色社会主义法治理论体系为指导,以建设中国特色社会主义法治体系为抓手,不断推进社会主义法治国家建设,取得明显阶段性成效。我们坚持从中国实际出发,吸收借鉴人类法治文明优秀成果,但决不照抄照搬西方制度模式,更加彰显了中国特色社会主义制度优势。我们顺利完成宪法修改,宪法实施和监督制度进一步健全;重点领域立法得到加强,中国特色社会主义法律体系不断完善;深入推进依法行政,法治政府建设进一步加快;司法管理体制和司法权力运行机制进一步健全,司法公信力持续提高;积极推进法治社会建设,全社会法治观念明显增强。随着法治的引领、规范、保障作用日益增强,各方面制度建设更加成熟、更加定型,国家治理日益制度化、程序化、规范化、法治化。
四、坚持以人民为中心为制度建设的价值追求
为中国人民谋幸福,为中华民族谋复兴,是中国共产党人的初心和使命,也是我们推进国家制度建设和法律制度建设的初心和使命。人民立场、人民至上,是我们党一以贯之的治国理政价值取向和执政主线。