为保障党中央关于扎实推动共同富裕重大决策的有效实施，根据法治固根本、稳预期、利长远的功能，我国有必要加快构建和完善促进共同富裕的法律体系。我国在促进共同富裕的立法方面有一定基础，但还存在一些问题，如基本法缺位，初次分配立法有诸多空白、现行规定不够合理；再分配立法进展缓慢，房地产税立法、遗产税立法等重要法律迟迟未能出台；三次分配立法存在短板，现行慈善立法不够完善，导致社会成员捐赠意愿不足等。为此，应当抓紧研究制定“共同富裕促进法”，将其作为推进共同富裕领域的基本法。与此同时，还应完善推进共同富裕领域的专项法——初次分配立法、再分配立法、三次分配立法，以期形成适合我国国情的、基本法和专项法相协调的促进共同富裕的法律体系。
1.关于共同富裕
2.关于“收入的三次分配”
3.关于促进共同富裕的法律体系
（二）构建和完善促进共同富裕法律体系的重大意义
二、我国促进共同富裕的立法检视
多年来，党和国家在推动共同富裕进程中注重发挥法律手段的作用，逐步形成了以宪法为核心，以调整初次分配关系、再分配关系、三次分配关系为主干的促进共同富裕的法律体系的雏形。
（一）《宪法》关于促进共同富裕的基本规定
我国《宪法》关于促进共同富裕的规定主要有三方面：其一，关于政治保障的规定。2018年修改的《宪法》第一条增加规定“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”。《宪法》序言第六自然段强调中华人民共和国成立以后，“广大人民的生活有了较大改善”。这集中反映了中国共产党领导是实现共同富裕的政治保障，推动共同富裕取得了伟大成就。其二，关于经济保障的规定。一方面，《宪法》规定的社会主义市场经济体制以保障市场机制有效运行为动力，激发社会财富的创造机能，为共同富裕、做大“蛋糕”奠定基础。另一方面，《宪法》关于社会公平的规定为实现共同富裕、分好“蛋糕”提供经济保障。其三，关于社会保障的规定。根据《宪法》序言第七自然段增加的“贯彻新发展理念”“推动社会文明发展”的要求，以及《宪法》第14条关于建立社会保障制度的规定，国家在教育、医疗、就业等方面承担制度性保障义务，通过建立完善的社会保障制度和社会治理体制，扶助社会弱者，推动共同富裕。
我国关于调整初次分配关系的立法主要围绕以下五个方面展开，这些立法为做大“蛋糕”提供了有力的法律保障。
（2）关于资本要素的立法。在反垄断方面，2004年修订的《对外贸易法》首次从法律层面就对外贸易活动中可能出现的垄断行为予以规制。2007年制定的《反垄断法》首次以专门法的形式对垄断行为予以规制，此后的《标准化法》《外商投资法》《药品管理法》《专利法》《海南自由贸易港法》从不同方面对垄断行为予以规制。在投资者保护方面，2005年修订的《证券法》第134条规定“国家设立证券投资者保护基金”，首次从法律层面对中小投资者权益保护作出规定。2019年修订的《证券法》对投资者保护进行专章规定，创新了对投资者保护的体制机制。此外，《证券投资基金法》《期货交易管理条例》《征信业管理条例》等法律法规陆续出台。
（3）关于土地要素的立法。1950年制定《土地改革法》，废除了地主阶级封建剥削的土地所有制，保障广大农民的利益。1986年制定《土地管理法》，运用法律手段严格保护耕地，保护农民的基本生产条件。2002年制定《农村土地承包法》，从法律层面对农村土地承包经营制度予以确认，保护农民的经济利益。1988年、1998年、2004年、2019年四次修改《土地管理法》，破除集体经营性建设用地进入市场的法律障碍、改革土地征收制度、完善农村宅基地制度、确立土地督察制度。2009年、2018年修改《农村土地承包法》，稳定和完善农村基本经营制度，进一步保护农民的合法权益。
（4）关于技术要素的立法。1987年制定《技术合同法》，保障技术合同当事人的合法权益。1993年制定《农业技术推广法》，推动农业科研成果和实用技术进一步为农业生产服务。2002年制定《科学技术普及法》，提高公民的科学文化素质，推动经济发展和社会进步。2012年修改《农业技术推广法》，推动破除自主创新面临的障碍，鼓励广大农民依靠农业技术推广致富。
（5）关于数据要素的立法。2021年制定《数据安全法》《个人信息保护法》，推进公共数据开放共享、释放数据生产力、明确数据应用的伦理边界、严防数据滥用与垄断、保护消费者隐私，防止人民群众因遭受数据诈骗等而导致财富流失。
（2）社会保障方面的立法。一是加强对弱势群体的法律保障。我国于1991年制定《未成年人保护法》，1992年制定《妇女权益保障法》，1996年制定《老年人权益保障法》，2001年制定《职业病防治法》，2008年修改《残疾人保障法》，2009年修改《归侨侨眷权益保护法》《国防法》，2020年制定《退役军人保障法》，建立了对未成年人、妇女、老年人、残疾人、退役军人等特殊群体的社会保障制度。二是逐步建立健全社会保障制度。1994年制定的《审计法》第24条建立了社会保障基金审计制度。2006年制定的《刑法修正案（六）》建立了对“社会保障基金管理机构、住房公积金管理机构等公众资金管理机构”违反国家规定运用资金的刑事处罚制度。2010年制定的《社会保险法》建立了社会保险法律制度。2013年修改后的《预算法》确认了社会保障基金预算制度。2021年制定的《乡村振兴促进法》以及修改后的《家庭教育促进法》，完善了乡村振兴和家庭教育方面的社会保障制度。
（3）公共服务方面的立法。在住房保障方面，为解决城市低收入家庭的住房困难，原建设部于2007年制定《廉租住房保障办法》；我国于2012年修改《老年人权益保障法》，2021年制定《军人地位和权益保障法》《乡村振兴促进法》，加强对特殊群体的住房保障。在医疗保障方面，2010年制定《社会保险法》，其中第24条、25条规定“国家建立和完善新型农村合作医疗制度”，“建立和完善城镇居民基本医疗保险制度”。在教育公平方面，1986年制定《义务教育法》，规定“国家实行九年制义务教育”；1996年制定《职业教育法》，规定“国家采取措施，发展农村职业教育，扶持少数民族地区、边远贫困地区职业教育的发展”；1998年制定《高等教育法》，规定“国家采取措施，帮助少数民族学生和经济困难的学生接受高等教育”；2002年制定《民办教育促进法》，规定“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分”；2018年修改《义务教育法》《高等教育法》《民办教育促进法》，2021年制定《家庭教育促进法》，促进教育资源更多更公平惠及全体人民，以教育公平促进社会公平正义。
我国关于三次分配的立法，主要围绕慈善和捐赠事业展开。一是关于慈善和捐赠的专门立法。1999年制定《公益事业捐赠法》，保护捐赠人、受赠人和受益人的合法权益，促进公益事业发展。2016年制定《慈善法》，保护慈善组织、捐赠人、志愿者、受益人等慈善活动参与者的合法权益，促进社会进步、共享发展成果。二是关于弱势群体保护的立法。2015年修改的《老年人权益保障法》第38条规定，“鼓励慈善组织、志愿者为老年人服务”。2018年修改的《残疾人保障法》第51条规定，“鼓励和支持发展残疾人慈善事业，开展志愿者助残等公益活动”。三是关于推动慈善事业发展的立法。2018年修改的《个人所得税法》第六条规定：“个人将其所得对教育、扶贫、济困等公益慈善事业进行捐赠，捐赠额未超过纳税人申报的应纳税所得额百分之三十的部分，可以从其应纳税所得额中扣除。”2017年修改的《企业所得税法》第九条规定：“企业发生的公益性捐赠支出，在年度利润总额12％以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除；超过年度利润总额12％的部分，准予结转以后三年内在计算应纳税所得额时扣除。”
（三）我国促进共同富裕立法的若干不足
1.初次分配立法存在的不足
在最低工资保障立法方面，主要存在四点不足。首先，虽然建立了最低工资制度，但涉及该制度的法律只有《劳动法》《劳动合同法》，其他的都是立法位阶较低的《最低工资规定》等部门规章，约束力较弱。其次，《最低工资规定》没有对各地方政府制定的最低工资标准低于国家要求的标准时应承担何种法律责任作出规定，这是最低工资制度难以落实的一个重要原因。再次，最低工资的计算标准不明确，在全国不统一，地区之间差别过大。最后，最低工资制度缺乏有效的监督机制，使得劳动者的合法权益得不到充分有效的保障。在就业保障立法方面，我国现行法律缺少对就业歧视的界定和有效制约。“促进就业”与“促进公平就业”是两个不同的概念,前者解决如何扩大就业的问题,而后者解决如何公平就业的问题。因此，《就业促进法》在法律功能上无法代替“反就业歧视法”。在反垄断立法方面，实践中暴露出对垄断行为处罚力度不够大、反垄断机构职责不够明确、垄断者责任承担方式不够细化等问题。在土地立法方面，现行土地立法未能明确界定土地产权关系，导致一些资金雄厚的企业或者个人利用优势地位，将普通农户的承包土地纳入控制范围，进行非农开发，取得大量非法利润，导致农民利益受到损害。
2.再分配立法存在的不足
3.三次分配立法存在的不足
三次分配立法主要存在三点不足：一是慈善组织权利和义务不一致，权利较少但义务较重，使其无法承担社会服务功能；二是慈善组织取得公开募捐资格后的资金使用机制不够公开，导致其公开募捐后的资金使用缺乏透明度；三是立法层面对慈善机构的运行监管不足，导致一些地区慈善资金被滥用的情形时有发生。此外，《慈善法》规定慈善组织享受税收优惠的条款尚未得到落实，目前慈善资产的投资与增值按照25%的企业所得税税率纳税的做法导致地方基金会难以得到发展。
4.缺乏促进共同富裕的基本法
三、构建和完善促进共同富裕法律体系的原则及顶层设计
（一）构建和完善促进共同富裕法律体系的原则
1.坚持以人民为中心
《决议》指出，中国共产党百年奋斗的历史经验之一，就是始终坚持全心全意为人民服务的根本宗旨，坚定不移走全体人民共同富裕道路。走共同富裕道路，是坚持以人民为中心发展思想的生动体现。将坚持以人民为中心作为构建和完善促进共同富裕法律体系的一项基本原则，把增进人民福祉、促进人的全面发展作为发展的出发点和落脚点，对于保障促进共同富裕立法的人民性，推动共同富裕事业取得丰厚的实效，具有决定性作用。
2.坚持统筹兼顾做大“蛋糕”与分好“蛋糕”
扎实推进共同富裕，应当坚持统筹兼顾做大“蛋糕”与分好“蛋糕”。一方面，必须坚持以经济建设为中心，推动经济高质量发展，为共同富裕的实现提供坚实的物质基础。习近平总书记指出，“实现社会公平正义是由多种因素决定的，最主要的还是经济发展水平”，“我们必须紧紧抓住经济建设这个中心，推动经济持续健康发展，进一步把‘蛋糕’做大，为保障社会公平正义奠定更加坚实物质基础”，“‘蛋糕’不断做大了，同时还要把‘蛋糕’分好”。根据有关统计，2003年至2019年我国的基尼系数在0.4至0.5之间，反映出收入分配差距仍然较大。因此，在进行促进共同富裕的立法中，应当高度重视进一步优化收入分配制度，推动在做大“蛋糕”的基础上分好“蛋糕”，让全体人民更加充分感受到分配的公平正义。
习近平总书记指出，要坚持以人民为中心的发展思想，在高质量发展中促进共同富裕，正确处理效率和公平的关系，构建初次分配、再分配、三次分配协调配套的基础性制度安排。为此，在初次分配立法中，要坚持以按劳分配为主、多种分配方式并存的分配制度；在再分配立法中，要加大税收、社保、转移支付等制度的调节力度并提高其精准性；在三次分配立法中，要在自愿参与的基础上加大对慈善事业的支持力度，彰显社会公平正义，促进人的全面发展，朝着实现全体人民共同富裕目标扎实迈进。
（二）构建和完善促进共同富裕法律体系的顶层设计
完善收入分配制度是实现共同富裕的重要路径，通过顶层设计构建初次分配、再分配、三次分配相协调配套的基础性法律体系，推动更多低收入人群迈入中等收入行列，应当是当前和今后一个时期促进共同富裕立法的重要任务。
1.抓紧制定“共同富裕促进法”
说明：图中加书名号的为已经制定的法律，加双引号的为尚未制定的法律。
2.建立健全有关初次分配的法律法规
3.建立健全有关再分配的法律法规
关于再分配，国家“十四五”规划中明确提出：要加大税收、社会保障、转移支付等的调节力度和精准性；健全直接税体系，完善综合与分类相结合的个人所得税制度，加强对高收入者的税收调节和监管。根据以上要求，建议通过以下途径完善有关再分配的法律法规。
4.建立健全有关三次分配的法律法规
三次分配有赖于全体公民捐赠意愿普遍提高，有赖于政府推动和引导，有赖于成熟的多层次社会捐赠机制。三次分配不但不会伤害社会“做蛋糕”的积极性，反而会增强社会“做蛋糕”的荣誉感。需要指出的是，不能把“三次分配”理解成“劫富济贫”，而应当成立专门的基金会并由专业人士负责管理，以获得更多资金用于公益。
四、结论
共同富裕在本质上是为了平衡效率与公平、兼容发展与共享，矫正先天环境造成的不利地位以及消除制度性因素导致的机会不均等，让事实上的社会弱势群体享受社会进步带来的福祉。立足于促进经济社会健康发展，消除环境和制度性因素导致的不平等，共同富裕的主要内容是实现城乡之间、区域之间、群体之间协同发展。基于法治具有固根本、稳预期、利长远的功能，为保障党中央关于推动共同富裕重大决策的有效实施，我国应当抓紧构建和完善促进共同富裕的法律体系。笔者坚信，一个高质量的促进共同富裕的法律体系，一定会为建设高质量发展和共同富裕的社会，实现中华民族伟大复兴，发挥值得期待的效能。
作者：孙佑海，天津大学法学院教授。本文写作中得到司法部立法二局（负责国家经济建设方面立法）局长刘长春的指导，在此谨致谢意！